“大水文”建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新研究

聶 鈞

（常德水文水資源勘測(cè)局 常德市 415000）

“大水文”發(fā)展理念是水利部陳雷部長在2009年全國水文工作會(huì)議上提出：以加強(qiáng)水文水資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力為重點(diǎn)，以推進(jìn)體制機(jī)制改革為動(dòng)力，以提供全面優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo)，以強(qiáng)化科技創(chuàng)新和隊(duì)伍建設(shè)為保障，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、適度超前、全面發(fā)展，加快推進(jìn)水文從側(cè)重局部建設(shè)向注重整體發(fā)展轉(zhuǎn)變，從技術(shù)導(dǎo)向型向服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，從數(shù)據(jù)服務(wù)型向成果服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從行業(yè)水文向社會(huì)水文轉(zhuǎn)變，努力提高水文現(xiàn)代化水平，為水利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可靠支撐。

“大水文”發(fā)展理念重點(diǎn)在于“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，核心在于服務(wù)。筆者參加水文工作至今21年，從事基礎(chǔ)性水文業(yè)務(wù)工作13年，在組織人事部門工作8年，結(jié)合自身工作歷程，就如何建設(shè)“大水文”進(jìn)行體制機(jī)制方案設(shè)計(jì)提出一己之見。

1 傳統(tǒng)水文行業(yè)背景

水文是一個(gè)歷史悠久而又少為人知的行業(yè)。由于歷史數(shù)據(jù)的缺乏、技術(shù)手段的落后，傳統(tǒng)水文主要以駐守為基本，大部分水文職工圍繞測(cè)量斷面采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行整編，少數(shù)水文職工從事數(shù)據(jù)加工和成果分析。在實(shí)際工作上受河流特性、降雨等影響，工作強(qiáng)度成季節(jié)性變化。在體制上，各區(qū)縣都成立水文局，實(shí)行雙重管理體制，水文不僅僅承擔(dān)著地方服務(wù)工作，也承擔(dān)著地方黨務(wù)、地方考核等綜合性工作。在人員結(jié)構(gòu)上整體素質(zhì)不高，技術(shù)及管理人員年齡老化，主要為20世紀(jì)50～60年代出生的80年代初期參加工作人員，少部分為湖南水利電力學(xué)校中專畢業(yè)，很大部分為高中以下文化；90年代招錄一批頂班水文子弟兵，主要通過自身學(xué)習(xí)和單位培訓(xùn)提高工作能力；2010年后招錄部分大學(xué)生，基礎(chǔ)素質(zhì)高，但缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，整體來說人員素質(zhì)不高，人力資源結(jié)構(gòu)極不合理，人員隊(duì)伍老化嚴(yán)重。

2 水文發(fā)展現(xiàn)狀及時(shí)代要求

社會(huì)對(duì)水文的需求已由傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)提供向數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)轉(zhuǎn)變，向提供決策建議轉(zhuǎn)變，由提供傳統(tǒng)的單一水情預(yù)報(bào)服務(wù)向水資源管理決策、水環(huán)境監(jiān)測(cè)分析等全方面服務(wù)轉(zhuǎn)變，由默默無聞的水文固守一方水土向全面參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)參與地方黨建工作參與文明創(chuàng)建工作轉(zhuǎn)變。隨著社會(huì)對(duì)水文的不斷了解也提出了更高的要求。傳統(tǒng)的水文工作模式已經(jīng)越來越體現(xiàn)出不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，日益增加的水文站點(diǎn)，日益增長的水文工作量與現(xiàn)行的體制機(jī)制，人員工作的需求與人員編制的緊缺的矛盾，工作要求不斷提高與現(xiàn)行的水文職工素質(zhì)不高的矛盾越來越顯現(xiàn)。時(shí)代的要求，現(xiàn)實(shí)的緊迫，人員的老化與技術(shù)斷層的形成等多重壓力，決定了現(xiàn)代水文進(jìn)行體制機(jī)制變革的必要性和緊迫性，只有進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新與改革，轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整職能才能更好的適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。從20世紀(jì)90年代至今，水文站網(wǎng)數(shù)量增加了多倍，而人員編制無一增加，人員少、站網(wǎng)多、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)擺在面前，如何破解水文發(fā)展瓶頸問題迫在眉睫。

3 機(jī)制體制改革構(gòu)想

（1）機(jī)構(gòu)編制體制創(chuàng)新。

在現(xiàn)行嚴(yán)格控制編制的體制下，增編不現(xiàn)實(shí)，人員素質(zhì)低，工作任務(wù)重，用人矛盾越來越嚴(yán)重?，F(xiàn)行編制制度規(guī)定必須上半年退休的人，當(dāng)年才能招錄新人。每年一般都是10月左右才能辦理完進(jìn)人程序。此時(shí)，全年的工作按部就班地進(jìn)入掃尾，新進(jìn)人員不能很好的進(jìn)入工作狀態(tài)。一個(gè)新進(jìn)人員到比較熟練地勝任工作至少有2～3年的周期，自然形成一個(gè)技術(shù)斷層。有些單位采取老人返聘的方式解決用人困難。建議在編制制度上創(chuàng)新機(jī)制，可采取2～3年浮動(dòng)編制法，動(dòng)態(tài)控制編制，允許提前2～3年招錄人員，通過老同志帶新同志的傳幫帶形式，在實(shí)際工作中，讓新職工迅速成才。2～3年后，老同志退休，編制自然回歸到額定數(shù)。這既不會(huì)太多增加費(fèi)用開支，又能實(shí)際解決用人單位的困境。

（2）人才引進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新。

傳統(tǒng)水文面廣人散，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集在沒有先進(jìn)設(shè)備及儀器時(shí)，主要依靠人工觀測(cè)及整理。加上水文站點(diǎn)地處偏僻，與社會(huì)交往少，對(duì)人才的要求不高，不為人知、條件差，也吸收不到人才，水文人才隊(duì)伍主要是子承父業(yè)式頂班進(jìn)人及從中專招錄，間斷招錄極少部分大專生及本科生，解決了水文隊(duì)伍存續(xù)問題。

現(xiàn)代社會(huì)對(duì)水文的要求越來越高。人才引進(jìn)上要更加全面。近些年，水文服務(wù)社會(huì)在水資源管理上主要以水化分析為主，也導(dǎo)致各個(gè)水文局主要招錄化學(xué)專業(yè)人才，進(jìn)來的人既沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)水文專業(yè)，也沒有實(shí)際水文工作經(jīng)驗(yàn)。增加的工作量在用人上有實(shí)際需要，但水化分析主要是技能型工作，在總的編制有限的前提下，主體進(jìn)人向化學(xué)專業(yè)傾斜的短視行為，必將擠占水文水資源這個(gè)根基，擠占人力資源管理、辦公文秘、水情預(yù)報(bào)、計(jì)算機(jī)人才的引進(jìn)和使用空間，常此以往，必將形成今后人才使用困境，留下單位技術(shù)力量真空的隱患。因此，建議在人才引進(jìn)上進(jìn)行體制創(chuàng)新。水化分析等技能型工作，工作量非常大，任務(wù)繁重，可采取購買服務(wù)的方式，進(jìn)行社會(huì)化招聘、勞務(wù)派遣等形式，解決用人困境，可騰出更多的編制向高端人才引進(jìn)，為社會(huì)提供更加個(gè)性化服務(wù)，讓單位的人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)更加完善、合理。

（3）完善人才培養(yǎng)機(jī)制。

一個(gè)行業(yè)的發(fā)展離不開人才的支撐，水文的發(fā)展更是如此。現(xiàn)代社會(huì)對(duì)人才提出更高的要求，專業(yè)型、技能型、復(fù)合型人才缺一不可。

水文新儀器新設(shè)備新技術(shù)的應(yīng)用，對(duì)人才的要求與需求不斷提高。人才隊(duì)伍的培養(yǎng)機(jī)制不健全，人才成長環(huán)境不健康，人才流失現(xiàn)象突出種種現(xiàn)象需要我們思考。

人才成長的關(guān)鍵在于前3～5年的時(shí)間。一個(gè)新參加工作的人，哪怕學(xué)歷再高、能力再強(qiáng)，也存在工作經(jīng)驗(yàn)不足，理論與實(shí)際脫軌的缺陷。而這段時(shí)期也是他求知欲望最強(qiáng)，精力最盛，最渴望關(guān)注與關(guān)心，能否穩(wěn)定并成才的關(guān)鍵時(shí)期。這個(gè)關(guān)鍵的3～5年，決定了他能否成才，思想是否穩(wěn)定，態(tài)度是否端正。許多新進(jìn)大學(xué)生，也是在這個(gè)時(shí)期不斷調(diào)整自身的預(yù)期，磨合理想與現(xiàn)實(shí)，對(duì)工作的滿意度認(rèn)知不斷清晰，有的因此迅速成為單位的棟梁，有的卻自我放逐，能力與態(tài)度不匹配。所以管理好這關(guān)鍵時(shí)期，是人才成長的關(guān)鍵。

現(xiàn)在一般都是每年9～10月進(jìn)人，各市州水文有的就將新進(jìn)人員留用到市局，有的直接放到測(cè)站鍛煉，從事各種具體工作。個(gè)人認(rèn)為這樣的做法都不利于人才的長期成長，這段時(shí)間他們最需要的不是工作，而是培養(yǎng)，培養(yǎng)他們今后工作的能力，培養(yǎng)他們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)水文的視野，見證了解他們各自的特性、能力以及心性。從人才成長和培養(yǎng)的角度出發(fā)，個(gè)人認(rèn)為，可將新進(jìn)人員放在監(jiān)測(cè)科，由技術(shù)力量雄厚的老師傅傳幫帶，傳承水文的基本技能，如水準(zhǔn)儀、經(jīng)緯儀、全站儀的使用，記錄的方法，對(duì)定線整編過程進(jìn)行初步了解。通過3～5個(gè)月的強(qiáng)化培訓(xùn)，加深水文工作的常識(shí)，讓他們感受到重視度。這段時(shí)期如果將他們放到測(cè)站，由于汛后測(cè)站各自歸位的忙碌，他們只能從事基本觀測(cè)這樣簡單工作，是不利于他們成長的。汛前，將新進(jìn)人員放在業(yè)務(wù)最全面的測(cè)站，從事汛前準(zhǔn)備、汛期測(cè)量、汛后整編的學(xué)習(xí)。通過不斷地強(qiáng)化訓(xùn)練，結(jié)合大水文的規(guī)劃與建設(shè)，將年輕職工留在市局，根據(jù)他們的能力與特性，合理安排工作，調(diào)動(dòng)他們的積極性、創(chuàng)造性，讓他們?nèi)轿坏厝谌胨牡墓ぷ?、文化與生活，不斷提高他們對(duì)水文的認(rèn)知度，這樣大部分人都會(huì)留下并健康成長。創(chuàng)造一個(gè)良好的成長環(huán)境既是單位的需要也是單位的責(zé)任。只有創(chuàng)造好了人才成長環(huán)境，我們才能不懼人才的流失，因?yàn)槲覀兡懿粩嗟膭?chuàng)造人才、培養(yǎng)人才，不固步自封，故能勇往直前。大水文的建設(shè)，因人才的成長必成為現(xiàn)實(shí)。得人才者，得事業(yè)。

（4）縣局體制改革創(chuàng)新。

現(xiàn)行的水文體制是省、市、縣三級(jí)水文機(jī)構(gòu)，實(shí)行雙重管理體制，縣局一級(jí)單位為非獨(dú)立法人。雙重管理體制根源是因?yàn)樨?cái)政撥款不足，實(shí)行雙重管理，可以向地方政府尋求資金支持，解決經(jīng)費(fèi)不足。隨著預(yù)算管理體制越來越嚴(yán)格越來越規(guī)范，現(xiàn)行體制的不適應(yīng)性越來越顯現(xiàn)?，F(xiàn)在事業(yè)單位法人管理注冊(cè)越來越嚴(yán)格，縣局一級(jí)執(zhí)行獨(dú)立法人，既不容易，又增加行政管理成本?？h局一級(jí)人員少，在地方黨務(wù)、會(huì)議等方面投入許多人力、精力、物力、財(cái)力。建議改革現(xiàn)行的縣局體制，撤銷或弱化縣局水文的行政職能，強(qiáng)化業(yè)務(wù)和服務(wù)職能。建立以市局為基礎(chǔ)，撤銷各縣局改為各站點(diǎn)。各站點(diǎn)為派出機(jī)構(gòu)，只保留少量駐站人員，主要用于加強(qiáng)地方服務(wù)聯(lián)系，有條件的實(shí)行無人值守。對(duì)地方服務(wù)也不再以縣局為單位，而以市州局為單位，統(tǒng)籌地方聯(lián)系、服務(wù)工作。

成立應(yīng)急巡測(cè)大隊(duì)，為正科級(jí)編制，一正兩副配置干部。大隊(duì)下設(shè)2個(gè)分隊(duì)，由副大隊(duì)長兼任。

通過體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，釋放大量勞動(dòng)力，前方各個(gè)站點(diǎn)主要起到基礎(chǔ)性資料收集，儀器設(shè)備基本養(yǎng)護(hù)等簡單工作。傳統(tǒng)的資料定線整編、資料校核等技術(shù)性工作交給應(yīng)急巡測(cè)大隊(duì)。通過應(yīng)急巡測(cè)大隊(duì)這個(gè)平臺(tái)，讓職工參與全局各個(gè)站點(diǎn)工作，打破以往只知道自身站點(diǎn)特性，其他站點(diǎn)知識(shí)一概不知的知識(shí)格局，全面提高素質(zhì)與能力建設(shè)。根據(jù)各站點(diǎn)工作需要（主汛期）進(jìn)行技術(shù)支持，處理突發(fā)性水污染等事件。

（5）服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新。

傳統(tǒng)水文提供的服務(wù)產(chǎn)品主要是監(jiān)測(cè)得來的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)、防汛水情的預(yù)報(bào)，品種單一。如果不漲洪水，水文部門就不受關(guān)注，屬于遺忘的角落，默默無聞的一群。近些年，全面參與農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的監(jiān)測(cè)，主體是水化分析，服務(wù)產(chǎn)品還是單一的數(shù)據(jù)，屬于提出和發(fā)現(xiàn)問題，服務(wù)產(chǎn)品深度不夠，屬于低層次服務(wù)。只有創(chuàng)新思路，提供品種多元化、個(gè)性化、高層次的服務(wù)產(chǎn)品，才能更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。在洪水預(yù)報(bào)上提供更加精細(xì)的預(yù)報(bào)服務(wù)，而不僅僅是枯燥的水位數(shù)據(jù)。比如在預(yù)報(bào)水位的同時(shí)，通過平時(shí)精細(xì)的測(cè)量，將水位會(huì)達(dá)到什么標(biāo)志性建筑的具體位置，將數(shù)據(jù)變得更加形象和貼近老百姓生活。比如在提供水質(zhì)數(shù)據(jù)時(shí)，針對(duì)污染的原因，提供解決辦法和決策依據(jù)。又如在急降雨時(shí)，不僅僅報(bào)出雨量數(shù)據(jù)，還能報(bào)出哪些地段可能會(huì)出現(xiàn)內(nèi)澇，以及內(nèi)澇的深度。種種這些，需要我們平時(shí)做更加充足的測(cè)量，掌握更加精細(xì)的數(shù)據(jù)，更加精心的觀測(cè)，更加高端的人才。

4 存在問題

創(chuàng)新本就是現(xiàn)行制度上沒有的新生事物，體制機(jī)制上的變革。由于管理權(quán)限所要求，需要取得上級(jí)的更多的政策傾斜，改革可能會(huì)增加行政成本。體制機(jī)制的創(chuàng)新需要單位的如績效管理、考評(píng)管理辦法等配套政策和管理辦法及時(shí)跟進(jìn)，適應(yīng)新的局面。變革必將觸及一部分人的現(xiàn)實(shí)利益，也必將受到阻力，考驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)駕馭新局面提出新的解決辦法的能力，以及執(zhí)行新制度的決心和力度。

5 結(jié)論

“大水文”的建設(shè)，是我們面臨的機(jī)遇，老年化嚴(yán)重的現(xiàn)在即將迎來年輕化的未來，我們只有提前謀劃，大膽探索，適當(dāng)超前，才能理清思路，找出解決問題的辦法。我們需要不斷加強(qiáng)水文水資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，不斷推進(jìn)體制機(jī)制改革，不斷加強(qiáng)科技創(chuàng)新和人才隊(duì)伍建設(shè)，才能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供全面優(yōu)質(zhì)的服務(wù)產(chǎn)品，更好的履行公益性事業(yè)單位的職能?！按笏摹钡慕ㄔO(shè)，任重而道遠(yuǎn)，需要我們?cè)缙鸩?，早破題，早探索，群策群力。