淺析“大應(yīng)急”管理體系下“三制”建設(shè)面臨的機(jī)遇

趙偉 儲(chǔ)江紅

摘要：國(guó)家機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)了應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變、應(yīng)急管理機(jī)制轉(zhuǎn)變、應(yīng)急處置主體、職能等變化，筆者認(rèn)為這些變化將為繼承和擴(kuò)大體制優(yōu)勢(shì)，健全監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置恢復(fù)機(jī)制，從立法實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的平衡帶來(lái)機(jī)遇，大應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“三制建設(shè)”。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體制 應(yīng)急管理機(jī)制 法制 機(jī)遇

自2003年非典事件以來(lái)，我國(guó)的應(yīng)急管理體系逐漸趨向完整和系統(tǒng)，應(yīng)急管理工作與我國(guó)政治體制相適應(yīng)，形成了以應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和法制為核心的應(yīng)急管理體系，即“一案三制”，2018年4月16日，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，整合了13個(gè)部門(mén)分散職能的應(yīng)急管理部掛牌成立，也標(biāo)志著我國(guó)以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系的進(jìn)一步成熟和完善，我國(guó)應(yīng)急管理工作迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，新組建的應(yīng)急管理部未來(lái)將充分發(fā)揮集聚效應(yīng)，同類合并產(chǎn)生的化學(xué)反應(yīng)將進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展。筆者認(rèn)為大部制為繼續(xù)深化“三制”建設(shè)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，這些包括：繼承擴(kuò)大體制優(yōu)勢(shì)；完善應(yīng)急管理機(jī)制，優(yōu)化法律體系，調(diào)整緊急情況下國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民之間、公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理和非常態(tài)管理的平衡等等。抓住這些機(jī)遇將有效推進(jìn)應(yīng)急管理事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

一、“大應(yīng)急”管理體系下“三制”建設(shè)的背景

（一）應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變

2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條規(guī)定我國(guó)應(yīng)急管理的體制是：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”。2018年2月28日，十九屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、高效權(quán)威的國(guó)家應(yīng)急能力體系”，《國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵是：“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”。從中可以看出，我國(guó)應(yīng)急管理體制發(fā)生了這幾點(diǎn)變化：一是界定和區(qū)別我國(guó)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理體制，將應(yīng)急管理體系與應(yīng)急管理體制分開(kāi)表述，體系所涉及的主體和范圍更廣，體制與體系主體的區(qū)別隱含的是管理與治理兩種理念，表明了我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的主體由政府主導(dǎo)走向政府主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同治理的模式。二是整合了分散職能，改變了應(yīng)急管理“分類管理”“綜合協(xié)調(diào)”的傳統(tǒng)模式，改變了原來(lái)“九龍治水”的分散狀態(tài)。以往體制下我國(guó)應(yīng)急管理工作具體由地方政府內(nèi)設(shè)的應(yīng)急辦領(lǐng)導(dǎo)，但是這些機(jī)構(gòu)常常由于權(quán)責(zé)不對(duì)等而無(wú)法實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)。三是分類管理已經(jīng)不能適應(yīng)應(yīng)急管理工作當(dāng)前危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)界和滲透性的工作實(shí)際，我國(guó)應(yīng)急管理分類管理由于風(fēng)險(xiǎn)的跨界性和滲透性被弱化。因此，著力構(gòu)建統(tǒng)一指揮的應(yīng)急體制是當(dāng)前應(yīng)急管理面臨的形勢(shì)需要。

（二）應(yīng)急管理機(jī)制轉(zhuǎn)變

應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)由以應(yīng)急響應(yīng)為重點(diǎn)向以應(yīng)急準(zhǔn)備為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，應(yīng)急準(zhǔn)備主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管理和隊(duì)突發(fā)性應(yīng)急的高度重視。一方面應(yīng)急管理由減輕災(zāi)害向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變，從重在處置向“預(yù)防為主”轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)橥话l(fā)事件對(duì)組織內(nèi)部的平衡產(chǎn)生著巨大的威脅和損害，所以對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)力爭(zhēng)將其控制在萌芽與苗頭之中，即以預(yù)防為主，堅(jiān)持主動(dòng)、積極的應(yīng)急管理態(tài)度。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在聯(lián)合國(guó)發(fā)布的第一份確認(rèn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)要素的全球報(bào)告發(fā)布儀式上說(shuō)：“災(zāi)害事件發(fā)生后的反應(yīng)機(jī)制無(wú)論多么有效，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！绷硪环矫鎽?yīng)急管理由常規(guī)性應(yīng)急向突發(fā)性、偶發(fā)性應(yīng)急轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然環(huán)境都進(jìn)入了一個(gè)各類突發(fā)事件發(fā)生概率高，破壞力大、影響力強(qiáng)的階段。我國(guó)正處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)矛盾交織并存，公共安全和應(yīng)急管理工作面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。我國(guó)應(yīng)急管理工作的非常規(guī)性凸顯，不同于自然災(zāi)害，安全生產(chǎn)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素增加。而且，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性越來(lái)越強(qiáng)，互相影響、互相轉(zhuǎn)化，經(jīng)常導(dǎo)致次生、衍生事件發(fā)生或成為各種事件的耦合。

（三）應(yīng)急處置主體、職能變化

應(yīng)急處置的參與主體由單一主體走向多元主體，主導(dǎo)部門(mén)由多部門(mén)多職能走向單一部門(mén)承擔(dān)復(fù)合職能。這是因?yàn)閺挠绊懰俣葢?yīng)急處置的主體以及沖擊的范圍與規(guī)模來(lái)看，突發(fā)事件的一個(gè)重要變化就是能在短時(shí)間內(nèi)在不同的時(shí)空領(lǐng)域產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，蝴蝶效應(yīng)明顯，隨著網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的到來(lái)，以及各個(gè)領(lǐng)域之間依存度的迅速提高，即使一個(gè)小事件也能通過(guò)技術(shù)或者信息網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)、移民、公共衛(wèi)生或者環(huán)境等渠道對(duì)其他地區(qū)、其他群眾甚至是相隔甚遠(yuǎn)的地區(qū)和群眾造成實(shí)質(zhì)性的影響，由于突發(fā)性事件涉及主體的廣泛，應(yīng)急處置的主體加入了較多的利益相關(guān)群體，因此，導(dǎo)致應(yīng)急處置的主體由單一走向了多元化。此外，2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，新組建的應(yīng)急管理部整合了13個(gè)部門(mén)的職能，應(yīng)急處置的部門(mén)變?yōu)閱我徊块T(mén)，承擔(dān)的職能擴(kuò)大，新組建的應(yīng)急管理部門(mén)未來(lái)將承擔(dān)著突發(fā)事件和防災(zāi)減災(zāi)工的指導(dǎo)工作、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)政策制定工作、災(zāi)情預(yù)警及信息發(fā)布工作、救災(zāi)力量和救災(zāi)物資統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作、安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作等等。職能的轉(zhuǎn)變還體現(xiàn)在應(yīng)急管理工作中心的轉(zhuǎn)移，由事發(fā)應(yīng)對(duì)、事后救助逐漸轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，控制災(zāi)害次生和衍生轉(zhuǎn)變。職能和部門(mén)、應(yīng)對(duì)主體的轉(zhuǎn)變也意味著我國(guó)應(yīng)急管理體系將面臨重塑，革新以往多部門(mén)、分類別的應(yīng)急管理傳統(tǒng)模式，逐漸形成重預(yù)防、控風(fēng)險(xiǎn)、聯(lián)動(dòng)一體的大應(yīng)急管理體系。

二、“一案三制”建設(shè)面臨的機(jī)遇

（一）繼承和擴(kuò)大體制優(yōu)勢(shì)

一方面是繼承體制優(yōu)勢(shì)，我國(guó)的應(yīng)急管理體制與我國(guó)的政治制度和行政管理體制相適應(yīng)，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定我國(guó)應(yīng)急管理的體制是：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主?！苯y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮是應(yīng)急管理的首要原則，也是應(yīng)急管理不同于其他類型管理的主要特點(diǎn)，根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)分為五個(gè)層次：領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)、專家組，同時(shí)，我國(guó)還建立了中央與地方兩個(gè)層面，上下統(tǒng)一、層級(jí)分明、職責(zé)明確的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，這種體制結(jié)合了中國(guó)國(guó)情并在實(shí)踐中形成中國(guó)特色。在應(yīng)對(duì)以往的2003年“非典”傳播事件，2008年汶川地震，2015年6·1東方之星旅游客船傾覆事故中，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮”都凸顯出了我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)。應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的應(yīng)急管理工作，是應(yīng)急管理工作的行政指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，應(yīng)急管理部統(tǒng)一指導(dǎo)能夠繼承快速反應(yīng)和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的體制優(yōu)勢(shì)。

另一方面，大部制有利于擴(kuò)大體制優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”。以往，參與、涉及應(yīng)急管理工作的部門(mén)機(jī)構(gòu)眾多，職能各異，在危機(jī)爆發(fā)后，日常工作中本來(lái)就缺乏聯(lián)系的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，要在短期內(nèi)按照共同目標(biāo)開(kāi)展有效合作非常困難，危機(jī)事件本身的性質(zhì)又必須要求管理者在短時(shí)間內(nèi)對(duì)這種情勢(shì)做出迅速?zèng)Q策和處置，應(yīng)急管理部將分散在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部（消防）等13個(gè)部門(mén)的應(yīng)急管理相關(guān)職能進(jìn)行整合，改變了以往部門(mén)職能、力量分散的狀態(tài)，強(qiáng)化了統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，能夠減少應(yīng)急管理的運(yùn)行環(huán)節(jié)、降低行政成本，提高管理效率和快速反應(yīng)能力。而且，事發(fā)時(shí)臨時(shí)成立的應(yīng)急指揮中心只具備臨時(shí)效力，如果要健全處置巨災(zāi)的應(yīng)急指揮體系，就需要將臨時(shí)性為轉(zhuǎn)化為常規(guī)動(dòng)作，大部制下的應(yīng)急管理體制把應(yīng)急和管理結(jié)合起來(lái)，同時(shí)做好日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、防控與應(yīng)急處置工作，能夠發(fā)展和實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”。

（二）健全監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置恢復(fù)機(jī)制

應(yīng)急管理機(jī)制是指建立在法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章基礎(chǔ)上的應(yīng)急管理工作流程體系，它涵蓋事前、事發(fā)、事中、事后各個(gè)階段，包括準(zhǔn)備、預(yù)警、處置、恢復(fù)等環(huán)節(jié)。監(jiān)測(cè)與預(yù)警、恢復(fù)與重建，應(yīng)急處置與救援將成為此次應(yīng)急管理工作改革面臨的發(fā)展機(jī)遇。應(yīng)急管理機(jī)制的重要性在于它是保障科學(xué)決策的重要手段，是提高應(yīng)急管理能力的根本途徑，它能夠補(bǔ)充和完善體制中的不足，促進(jìn)體制的發(fā)展和健全。從監(jiān)測(cè)預(yù)警方面來(lái)說(shuō)，監(jiān)測(cè)與預(yù)警是預(yù)防與應(yīng)對(duì)的邏輯延伸，危機(jī)事件的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警是有效預(yù)防、減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的重要保障，以往部門(mén)分散、職能重疊導(dǎo)致危機(jī)管理機(jī)構(gòu)無(wú)法做到信息共享，而部門(mén)整合后職能機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)立能夠避免這種困局，保障信息共享。從應(yīng)急和處置救援來(lái)說(shuō)，在以往的危機(jī)管理案例中，以2015年天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故為例，整個(gè)處置過(guò)程由于部門(mén)之間相互封閉，信息無(wú)法共享，出現(xiàn)了處置時(shí)各自為戰(zhàn)，現(xiàn)場(chǎng)救援缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。而大應(yīng)急體系的建立能夠有效改變這種封閉的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)多種救援力量統(tǒng)一調(diào)度、科學(xué)施救。從恢復(fù)與重建來(lái)說(shuō)，大部制的優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在物資和資金調(diào)度上，對(duì)比2010年甘肅省舟曲泥石流災(zāi)害和2018年舟曲縣江頂崖滑坡?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)工作的物資調(diào)度，2010年甘肅省舟曲泥石流災(zāi)害由中央財(cái)政部向甘肅省下?lián)芫C合財(cái)力補(bǔ)助資金5億元，2018年舟曲縣江頂崖滑坡?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)由財(cái)政部、應(yīng)急管理部向甘肅下?lián)?600萬(wàn)元救災(zāi)款，可以看到，我國(guó)的應(yīng)急管理工作正由單一部門(mén)即財(cái)政部撥放物資向多部門(mén)聯(lián)合撥放物資，未來(lái)應(yīng)急管理的物資調(diào)度也將逐步過(guò)渡到單一部主導(dǎo)負(fù)責(zé)，這樣做能夠保證救援物資在危機(jī)管理中的有效和針對(duì)性。

（三）從立法實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的平衡

應(yīng)急管理的法制機(jī)制是指非常態(tài)狀態(tài)下對(duì)國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)力之間的社會(huì)關(guān)系之間進(jìn)行規(guī)范的原則和法律的總和。應(yīng)急管理應(yīng)對(duì)，尤其是處置，往往需要政府主導(dǎo)，以提高處置效率，減輕危害，這就需要賦予行政機(jī)關(guān)較大的權(quán)力，同時(shí)，需要適度的限制公民的權(quán)利，而無(wú)論是對(duì)行政緊急權(quán)力的取得和運(yùn)作，還是對(duì)公民權(quán)利的限制或增加公民義務(wù)，都需要依法行事、按章辦事。中國(guó)應(yīng)急管理的法律體系表現(xiàn)為以憲法為依據(jù)，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的特點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)急管理工作具有以行業(yè)管理、分散治理為主的傳統(tǒng)，單行性的應(yīng)急管理法律廣泛存在，數(shù)量眾多，單行性的應(yīng)急法律絕大多數(shù)屬于適用于某一種類突發(fā)事件的“一事一法”，如：《防震減災(zāi)法》、《消防法》，不存在適用于應(yīng)急管理階段“一階段一法”、“常態(tài)管理”、“常態(tài)準(zhǔn)備”的應(yīng)急類法律，如：美國(guó)的《災(zāi)害救濟(jì)和突發(fā)事件援助法》、加拿大的《突發(fā)事件準(zhǔn)備法》。目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在實(shí)踐中作用并不明顯，這部法律從調(diào)整對(duì)象到應(yīng)急權(quán)力的授予，再到制度的設(shè)計(jì)都不能滿足我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)急管理的實(shí)際需要，難以滿足預(yù)防危機(jī)發(fā)生、控制危機(jī)危害的目的。筆者認(rèn)為大部制整合后在立法環(huán)節(jié)上對(duì)實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的平衡帶來(lái)機(jī)遇，大應(yīng)急體系的建立標(biāo)志著我國(guó)“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系逐步走向法制化，應(yīng)急管理部的組建標(biāo)志著我國(guó)危機(jī)管理由單一常態(tài)管理向常態(tài)管理與應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變、由自發(fā)應(yīng)對(duì)向自覺(jué)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變，由個(gè)別理性向集體理性轉(zhuǎn)變，而這三個(gè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于由個(gè)別調(diào)整向規(guī)范調(diào)整，從而減少危機(jī)管理的隨意性、無(wú)預(yù)期性，增強(qiáng)趨利避害、化險(xiǎn)為夷、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的能力。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展面臨應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變、應(yīng)急管理機(jī)制轉(zhuǎn)變、應(yīng)急處置主體、職能等變化，正確認(rèn)識(shí)這些變化將為繼承和擴(kuò)大體制優(yōu)勢(shì)，健全監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置恢復(fù)機(jī)制，從立法實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的平衡帶來(lái)機(jī)遇，應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)重視“三制建設(shè)”，逐步探索形成符合我國(guó)特色的應(yīng)急管理體系。

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