省直管縣影響政府運行成本的理論與政策探討

閆志剛+吳蕓

摘 要： 行政層級調(diào)整對地方政府運行成本的影響，理論上從管理幅度與管理層次匹配、權(quán)責(zé)對等、轉(zhuǎn)變政府職能、降低信息傳遞中的不確定性等角度分析可以得出層級減少帶來成本降低的結(jié)論。政策上，“省直管縣”改革政策的實施，通過改變“資源”、改變“權(quán)力”和改變“流程”這三個渠道，即給予縣級政府更多財政和行政資源、給予縣級政府更多財政和行政權(quán)力以及縮短行政管理流程，促進地方政府運行成本的降低。

關(guān)鍵詞： 省直管縣； 政府運行成本； 探討

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.012

一、導(dǎo)論

在全球范圍內(nèi)自1980年開始掀起了一股行政體制改革的浪潮，核心就在于“降低運行成本，提高行政效率”。在我國，“十二五”規(guī)劃為解決這個問題指明了方向——將著力點放在“優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責(zé)任”；“十三五”規(guī)劃更是提出了建立健全省、市、縣各級“權(quán)力清單、責(zé)任清單”的進一步層級區(qū)劃改革要求。繼一系列的強縣擴權(quán)、擴權(quán)強縣改革之后，我國的地方政府縱向關(guān)系從體制上有了突破——試點“省直管縣”體制。這項改革是否有助于解決政府運行成本過高的問題，是亟須明確的現(xiàn)實問題。

二、省直管縣影響政府運行成本的理論探討

（一）管理幅度與管理層次

國家通過增加地方政府行政層級、劃分政區(qū)的方式對地方社會進行管理，歸根結(jié)底是政府運行成本的問題。其一，從政體的角度講，我國是中央集權(quán)的單一制國家，上級政府授權(quán)給下級政府，下級政府在沒有授權(quán)的行政事務(wù)上一律得向上級請示，沒有決策的自主權(quán)。尤其是在管理審批權(quán)限的劃分上，如果縣政府不能獨立快速做出關(guān)涉縣域經(jīng)濟社會發(fā)展事務(wù)的決策，縣政府強化財政支出責(zé)任、節(jié)約政府運行成本的積極性會受到打擊。[1]其二，從行政程序的角度講，行政層級的增加直接導(dǎo)致審批、許可等行政管理流程的加長、行政運作環(huán)節(jié)的增多，也就意味政府運轉(zhuǎn)時間加長、周轉(zhuǎn)加慢，政府運行成本自然會隨之增加[2]。其三，從政府組織機構(gòu)設(shè)置的角度講，我國的政府組織機構(gòu)在總體架構(gòu)是上下對口的設(shè)置，下級政府的組織機構(gòu)參照上級政府設(shè)置，地方政府內(nèi)部的部門設(shè)置基本一致，那么，更多的地方政府層級，也意味著更多的行政機構(gòu)數(shù)量和更多的政府雇員數(shù)量，給百姓增加了巨大的納稅負擔(dān)，也給政府運行帶來了龐大的成本負擔(dān)。[3] 其四，從政策信息傳遞的角度講，多一個行政層級，政策信息傳遞和反饋就多一個環(huán)節(jié)，不僅會減慢信息交流的速度，而且還因為信息過濾導(dǎo)致信息的失真程度加劇。[4] 其五，從政府人員作風(fēng)的角度講，容易助長行政機關(guān)官僚主義作風(fēng)，最終不利于行政效率的提高。[5]

（二）權(quán)責(zé)對等

改革行政層級區(qū)劃，首先意味著縱向政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的變化。這里所謂的“權(quán)”，指權(quán)力，首先指的就是財政權(quán)力。依據(jù)馬斯格雷夫與歐茨的“財政權(quán)力分割定理”，從縱向來看，不同層級政府之間的財政權(quán)分割狀況，決定了政府運行成本高低。在特定條件下，當達到最優(yōu)財政權(quán)力分割狀態(tài)的時候，地方政府在帕累托最優(yōu)的狀態(tài)下滿足轄區(qū)的公共物品和公共服務(wù)需求，這個時候是地方政府運行成本最小的時候。[6] 另外，改革行政層級區(qū)劃，也意味著橫向政府與市場、社會之間權(quán)力職能的轉(zhuǎn)換。依據(jù)何李的“社會力量倒逼”理論，從橫向來看，政府與社會之間的權(quán)力劃分，即政府與社會之間的權(quán)力界限清晰程度，決定了政府運行成本的高低。從歐美國家政府行政層級變化的經(jīng)驗來看，在特定條件下，當社會力量與行政力量同時決定政府行政層級設(shè)置的時候，政府與社會之間權(quán)力界限足夠清晰，是地方政府運行成本最小的時候。如果沒有達到這個條件，即便政府行政層級變得更少，那么地方政府運行成本也不會減少，卻只是從不同的政府行政層級之間轉(zhuǎn)移到了同一個政府行政層級的內(nèi)部。[7]

（三）轉(zhuǎn)變政府職能

從轉(zhuǎn)變政府職能的角度來看，政府系統(tǒng)內(nèi)各個不同層級行政權(quán)力劃分的起點和終點不在于政府系統(tǒng)本身，而在于政府系統(tǒng)與其外部環(huán)境關(guān)系的重新構(gòu)建。就縣級政府而言，按照本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，要解決縣級政府職能錯位、缺位和越位的問題，把縣級政府職能轉(zhuǎn)變歸結(jié)到公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)上來，深入強化縣級政府的公共服務(wù)職能。其一，縣政府不再擔(dān)任“劃槳者”的角色，而是擔(dān)任“掌舵者”的角色。政府轉(zhuǎn)變職能的過程，實質(zhì)上是調(diào)整政府與市場、政府與社會的過程。在這個過程中，地方政府往往遭遇“諾斯悖論”，即地方政府為了促進經(jīng)濟發(fā)展運用各種政策工具參與市場資源的配置，一種可能是推動地方經(jīng)濟增長，另一種可能是由于干預(yù)過多且阻礙了市場配置資源的基礎(chǔ)性作用則會阻礙地方經(jīng)濟增長。在這種市場干預(yù)的過程中，如果出現(xiàn)前置審批等追求短期利益而嚴重破壞市場經(jīng)濟秩序的行為，甚至越俎代庖，則會將大量的人力物力時間資源耗費在政府不該做的事情上，提升政府運行成本。其二，構(gòu)建服務(wù)型政府要求縣級政府增強其對縣域內(nèi)微觀經(jīng)濟主體與社會主體訴求的回應(yīng)；要求縣級政府更多地發(fā)揮政府管理職能，在對公共事務(wù)進行控制與引導(dǎo)的過程中采用先進技術(shù)節(jié)約政府運行成本。

（四）不確定性與信息傳遞

在政府組織這一典型的科層制組織中，信息的傳遞路徑是：政策決定、行政命令自上而下進行傳遞，而現(xiàn)實問題、政策建議自下而上進行傳遞。假設(shè)上級政府制定政策的依據(jù)是來自下級政府的問題描述和政策建議，那么，關(guān)于問題描述和政策建議信息的變化將導(dǎo)致決策的變化。信息在傳遞的過程中，其自身可能由于現(xiàn)實情況的變化而變得不準確，也可能由于傳遞者的理解偏差、偏好等變得扭曲。“如果一個科層組織沒有退化并具有多于兩個的政府雇員，那么在這個科層組織內(nèi)部進行信息傳遞的過程一定是非中性的，即有偏的?！盵8] 政府行政層級越多，則信息傳遞需要的時間越長，那么現(xiàn)實情況變化的可能性就越大，信息失真的可能性就越大。而且，政府行政層級越多，則經(jīng)歷的信息中轉(zhuǎn)者越多，那么信息的人為扭曲程度就越大。信息的上傳下達不能順利進行，則政府決策制定和政策執(zhí)行必將不是高效的，必將耗費更多的人力物力，造成政府運行成本的提高。endprint

三、省直管縣影響政府運行成本的政策探討

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要指出：“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革……繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責(zé)任，降低行政成本……在有條件的地方探索省直接管理縣的體制。”可見，施行“省直管縣”改革，目標之一指向降低政府運行成本?！笆≈惫芸h”改革政策可以通過組織層面“資源”、“權(quán)力”和“流程”三個方面的改變降低地方政府運行成本。

（一）改變資源

“省直管縣”改革帶來地方政府財政資源和行政資源的改變。改革前，省級政府對轄區(qū)的各個地級市政府進行財政資源和行政資源的分配，地級市再對轄區(qū)的各個縣政府進行財政資源和行政資源的分配；改革后，省級政府對轄區(qū)的各個地級市政府和縣政府進行統(tǒng)一的財政資源和行政資源分配。由于缺少了地級市政府的中轉(zhuǎn)和可能的克扣、盤剝，縣政府將獲得更多的財政資源和行政資源。一方面，在分稅制總體財政體制背景下，能夠保證縣政府在財政收入上拿到省對縣按稅種劃分的共享比例、收獲固定留用比例和收入增量全額返還；另一方面，在下管一級的總體行政體制背景下，能夠保證縣政府在行政資源上拿到省對縣的政策優(yōu)惠、政策獎勵和政策機會。在這樣的情況下，縣政府運行成本有降低的變化傾向。因為占有更多財政資源和行政資源，意味著可以自主地支配這些財政資源和行政資源，不僅不需要再為資源的爭奪而與地級市算計交涉，使縣政府在資金資源和政策資源的使用和調(diào)度上節(jié)約運行成本。而且，滿足了其“留利于縣”的行動動機，也給其進行各項財政和行政活動、發(fā)揮各項財政能力和行政能力留出了更大的潛力空間，提高了其理財?shù)姆e極性，激勵其降低政府運行成本。對于地級市政府而言，政府運行成本應(yīng)該會降低，其一，因為缺少了可能的從縣政府克扣、盤剝而來的部分財政資源和行政資源，不再有那么多資源可以消耗在維持政府自身運行方面，迫不得已減少政府運行成本；其二，因為需要進行分配的資源減少，用于資源分配的消耗也可以節(jié)約下來。

（二）改變縱向財政權(quán)力

“省直管縣”改革帶來地方政府縱向財政權(quán)力鏈條的改變。改革前，縣或縣級市政府不直接與省級政府發(fā)生聯(lián)系，而是要通過地級市政府的中轉(zhuǎn)。改革后，在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付和專項資金補助、財政結(jié)算、資金報解及調(diào)度、債務(wù)償還等方面，縣或縣級市政府直接與省級政府發(fā)生聯(lián)系。在這樣的情況下，縣政府運行成本有降低的變化傾向。因為縣政府擁有更大的財政權(quán)力，與縣政府要發(fā)揮的重大而瑣碎的日常管理任務(wù)更加匹配，由財權(quán)與事權(quán)的更加匹配而帶來的節(jié)約政府運行成本的效果顯著。而且，在縣政府拿到各項轉(zhuǎn)移支付資金、專項資金以后，這些更大的財政權(quán)力保證了縣在財政支出過程中的自主性和獨立性，降低了政府用于獲得決策批準所耗費的政府運行成本。

（三）改變縱向行政權(quán)力

“省直管縣”改革帶來地方政府縱向行政權(quán)力鏈條的改變。改革前，縣與縣級市政府不直接與省級政府發(fā)生聯(lián)系，而是要通過地級市政府的中轉(zhuǎn)。改革后，在有關(guān)發(fā)展計劃、經(jīng)濟貿(mào)易、國土資源、稅務(wù)外貿(mào)、交通水利、人事旅游等方面的審批管理權(quán)限，不再由地級市代理行使，改為由縣或縣級市直接掌握。在這樣的情況下，縣政府運行成本有降低的變化傾向。因為縣政府擁有更大的行政權(quán)力，特別是掌握了大量的行政審批權(quán)限，與縣政府承擔(dān)的縣域經(jīng)濟社會管理事務(wù)的任務(wù)性質(zhì)相匹配，由于縣域的經(jīng)濟交易活動、社會交往活動等都發(fā)生在縣的地域之內(nèi)，由這些經(jīng)濟社會活動帶來的收益與損失主要影響的是縣域的百姓，而縣政府在地域上和心理上與這些經(jīng)濟與社會管理事務(wù)更加接近，也更了解現(xiàn)實情況，所以由縣政府直接管理縣域的經(jīng)濟社會事務(wù)，不僅有利于降低決策失誤帶來的運行成本損失，而且節(jié)約了行政資源，減少了不必要的政府運行成本。而且，保證了縣政府在經(jīng)濟與社會管理過程中的自主性和獨立性，降低了政府用于獲得決策批準所耗費的政府運行成本。

（四）改變行政流程

隨著縱向權(quán)力鏈條的改變，“省直管縣”改革也帶來行政管理流程的改變。改革前，省級政府對地市級政府進行行政管理，而地市級政府對縣政府進行行政管理。改革后，由省級政府直接對縣政府進行行政管理，而不再經(jīng)過地級市的中轉(zhuǎn)。在這樣的情況下，如果省級政府的管理幅度在適當?shù)姆秶畠?nèi)，則縣政府運行成本有降低的變化傾向。其一，縮短行政管理流程，給縣的請示工作帶來了方便，在本來可以直接向省級政府進行政策性或業(yè)務(wù)性請示的時候，再也不需要僵硬死板地通過地級市政府的審查，降低了政府運行成本。其二，縮短行政管理流程，使得縣在處理需要省級政府協(xié)助解決的問題的時候，再也不需要通過地級市政府的上傳下達，減少了縣與地級市聯(lián)系造成的工作量，縮短了解決問題的時間和資源消耗，降低了政府運行成本。其三，縮短行政管理流程，使得信息在縣級政府與省級政府之間直接流通和傳遞，在加快信息傳遞速度的同時，也提高了信息的準確性，即降低了信息在傳遞過程中發(fā)生扭曲和失真的可能性，因而降低了縣政府的政策執(zhí)行難度和政策決策失誤的可能性，降低了政府運行成本。其四，縮短行政管理流程，減少了縣政府用于接待和重復(fù)開會造成的政府運行成本。訪談了解到，地級市領(lǐng)導(dǎo)縣政府的管理流程設(shè)置，對縣政府的高運行成本有直接貢獻。舉個例子，市里各個機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常要到縣里來檢查，應(yīng)付檢查接待是最常見的、非常大的一塊政府運行成本。再舉個例子，重復(fù)開會的問題也突出?，F(xiàn)在交通發(fā)達，省里很多會開到縣一級，縣市相關(guān)人員一同參加省里的會議。但為貫徹會議精神，地級市政府一般都要再召集各縣政府相關(guān)人員開會，這樣縣政府相關(guān)人員就需要因為同一件事參加省、市政府召集的至少兩次會議，造成人力和物力的雙重浪費。值得一提的是，如果這種改變超出了省級政府管理幅度的適當范圍，則會由于省級政府行政無力而使得縣政府的訴求得不到回應(yīng)、溝通失效，造成縣政府運行成本的增加。

四、研究結(jié)論與展望

筆者研究在理論和政策設(shè)計上建構(gòu)了減少地方政府行政層級、實施“省直管縣”改革政策能夠降低地方政府運行成本的邏輯，認為“省直管縣”政策的實施，通過改變“資源”、改變“權(quán)力”和改變“流程”這三個渠道，即給予縣級政府更多財政和行政資源、給予縣級政府更多財政和行政權(quán)力和縮短行政管理流程，促進了地方政府運行成本的降低。進一步研究應(yīng)以實證數(shù)據(jù)驗證“省直管縣”改革政策是否對地方政府運行成本的改變有顯著影響以及如何影響。

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責(zé)任編輯、校對：黨 婷]endprint