正確處理土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的四大關(guān)系

曾曉勇 袁健子 邱久杰

摘要：土地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的載體，人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心。隨著我國(guó)資源環(huán)境承載能力減弱，土地資源稀缺性日益顯現(xiàn)，土地財(cái)政難以為繼，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急需調(diào)整等，兩種城鎮(zhèn)化的關(guān)系處理顯得愈發(fā)重要。為實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須處理好以下四大關(guān)系：經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的關(guān)系；市場(chǎng)與計(jì)劃的關(guān)系；稀缺與充裕的關(guān)系；快與慢的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：土地城鎮(zhèn)化；人口城鎮(zhèn)化；協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵非常豐富，包括土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化和社會(huì)城鎮(zhèn)化等內(nèi)容。隨著我國(guó)資源環(huán)境承載能力減弱，土地資源稀缺性日益顯現(xiàn)，土地財(cái)政難以為繼，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急需調(diào)整，以及人口向城鎮(zhèn)聚集，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的關(guān)系處理顯得愈發(fā)重要。

一、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的關(guān)系

從不同角度看，城鎮(zhèn)化既是一種無(wú)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品又是一種有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品。由于“搭便車行為”，市場(chǎng)難以提供公共產(chǎn)品，這時(shí)政府理所當(dāng)然要成為城鎮(zhèn)化的重要推手，其社會(huì)效益凸顯，使城鎮(zhèn)化具有鮮明的社會(huì)公益價(jià)值。同時(shí)，私人物品可以由市場(chǎng)提供，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)效益必須得到重視。經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益既相互對(duì)立又相互統(tǒng)一，它們的關(guān)系處理與這兩種城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展緊密相連。

首先，經(jīng)濟(jì)效益的獲取常常會(huì)犧牲一定的社會(huì)效益，社會(huì)效益的追求有時(shí)又會(huì)損害經(jīng)濟(jì)效益。政府在推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要綜合權(quán)衡各方利益，盡量降低土地征收、土地開發(fā)對(duì)人口、社會(huì)公眾的不良影響，以及對(duì)生態(tài)環(huán)境、政府公信力的損害。政府在推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須尊重社會(huì)、自然規(guī)律，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益方面的成本收益核算，權(quán)衡得失，盡量實(shí)現(xiàn)兩個(gè)效益的最大化。

其次，社會(huì)效益是目的，經(jīng)濟(jì)效益是手段。土地城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益的必要條件，是城鎮(zhèn)人口獲取社會(huì)效益的載體。土地城鎮(zhèn)化有其自身的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，受到市場(chǎng)這只“看不見的手”的支配，但不一定符合社會(huì)的偏好，有時(shí)甚至可能與社會(huì)效益相悖。作為政府一方，也不能只追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視土地城鎮(zhèn)化對(duì)生態(tài)環(huán)境、人文風(fēng)俗、社會(huì)道德、公眾心理、人際關(guān)系的破壞。政府應(yīng)該把人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展作為追求的目標(biāo)，把土地城鎮(zhèn)化作為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的手段。

再次，在一定條件下可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的雙贏。經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益除了相互對(duì)立的一面外，也有相互統(tǒng)一的一面，在一定條件下，二者可以相互促進(jìn)，相互補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)雙贏。這種辯證關(guān)系體現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化關(guān)系的處理上，一是土地城鎮(zhèn)化不能過(guò)快；二是土地城鎮(zhèn)化要恰到好處地滿足了人口城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求；三是人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須水到渠成地帶動(dòng)土地城鎮(zhèn)化發(fā)展。此外，政府也要做好兩種城鎮(zhèn)化的輔助工作，遵循城鎮(zhèn)化的自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，在發(fā)揮“看得見手”的作用的同時(shí)減少不必要的干預(yù)，注重經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并舉。

二、市場(chǎng)與計(jì)劃的關(guān)系

城鎮(zhèn)化過(guò)程中，處理好市場(chǎng)與計(jì)劃的關(guān)系是處理好土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化關(guān)系的前提條件。市場(chǎng)手段與計(jì)劃手段不是區(qū)分城鎮(zhèn)化發(fā)展優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的成果既不能說(shuō)僅僅是計(jì)劃的勝利也不能說(shuō)僅僅是市場(chǎng)的勝利。城鎮(zhèn)化的過(guò)程，計(jì)劃和市場(chǎng)必須是互相配合和互相補(bǔ)充，缺一不可。處理好城鎮(zhèn)化過(guò)程中市場(chǎng)與計(jì)劃的關(guān)系，需處理好以下關(guān)系：

一是互補(bǔ)與相斥。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化之間的相互影響，存在兩種媒介——既有通過(guò)市場(chǎng)的影響也有通過(guò)政府計(jì)劃手段的影響。這里，市場(chǎng)和計(jì)劃既互斥又互補(bǔ)。在這兩種城鎮(zhèn)化之間，政府要扮演協(xié)調(diào)角色，充分利用好市場(chǎng)與計(jì)劃手段，協(xié)調(diào)好人與地的矛盾，防止人口過(guò)度集中對(duì)土地資源的壓力，以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，防止土地的閑置和浪費(fèi)影響項(xiàng)目的開發(fā)，從而減少城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的供給，延緩人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

二是微觀與宏觀。在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的相互影響中，有微觀領(lǐng)域的影響，也有宏觀領(lǐng)域的影響。在宏觀領(lǐng)域，國(guó)家要制定計(jì)劃，確定目標(biāo)，統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，引導(dǎo)地方政府、企業(yè)、失地農(nóng)民理性地滿足人口城鎮(zhèn)化對(duì)土地的合理需求；在微觀領(lǐng)域，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化要服從國(guó)家的宏觀安排，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，構(gòu)建多樣性、靈活性的資源配置機(jī)制，取長(zhǎng)補(bǔ)短，相互配合，實(shí)現(xiàn)“人口聚集帶動(dòng)土地征收，土地征收促進(jìn)人口聚集”的良性循環(huán)。

三是中央與地方。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的相互影響既有通過(guò)地方諸多媒介產(chǎn)生的影響，也有通過(guò)中央這個(gè)媒介產(chǎn)生的影響。在財(cái)權(quán)和事權(quán)分配上，一定程度上增加中央的財(cái)權(quán)，便于城鎮(zhèn)化計(jì)劃實(shí)施、宏觀調(diào)控和地區(qū)間“橫向不均衡”的調(diào)節(jié)和校正，但也要避免財(cái)權(quán)過(guò)分集中到中央，導(dǎo)致地方政府因事權(quán)負(fù)擔(dān)與過(guò)小的財(cái)權(quán)極不對(duì)等而不得不尋求預(yù)算外收入。在政績(jī)考核上，中央不能片面強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)中心論”。同時(shí)，中央要重視地方基層偏好，建立民眾、地方政府等多方利益主體參與的自下而上的決策機(jī)制。反之，地方政府也不能一味地迎合上級(jí)政府的政績(jī)考核，不顧市場(chǎng)規(guī)律，大搞面子工程和形式主義，大肆征地，盲目立項(xiàng)，甚至不惜破壞生態(tài)環(huán)境，造成土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相互問(wèn)消極影響。

三、稀缺與充裕的關(guān)系

土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的相互關(guān)系，有些關(guān)系因資源的相對(duì)稀缺而產(chǎn)生，有些關(guān)系因資源的相對(duì)充裕而產(chǎn)生。兩種城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性取決資源的可持續(xù)性。處理好這兩種城鎮(zhèn)化的關(guān)系，必須從資源的以下三個(gè)角度來(lái)處理。

一是從資源的相對(duì)稀缺角度。首先，地方政府推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化時(shí)，一定要考慮城鎮(zhèn)土地的稀缺性，避免土地粗放使用造成土地的閑置浪費(fèi)，從而最終難以滿足人口城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求，影響人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程；其次，從城鎮(zhèn)化資金的相對(duì)稀缺角度處理。城鎮(zhèn)化資金不足可以造成一系列問(wèn)題，例如，社會(huì)保障的范圍和質(zhì)量達(dá)不到城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，城市環(huán)境治理力度不大。

二是從資源的相對(duì)充裕角度。首先，從土地財(cái)政收入的局部充裕角度。在某段時(shí)間、某些地方，對(duì)某些權(quán)利者而言，土地征收產(chǎn)生的大量資金收入，顯得相對(duì)充裕。暫時(shí)的大量資金收入可能會(huì)使地方政府大興土木，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這會(huì)使一些地方的人口城鎮(zhèn)化滯后土地城鎮(zhèn)化問(wèn)題更加嚴(yán)峻。土地城鎮(zhèn)化一定要遵循人口城鎮(zhèn)化規(guī)律，并與人口城鎮(zhèn)化對(duì)地的實(shí)際需求相匹配，有緩有急，主次分明，循序漸進(jìn)。人口城鎮(zhèn)化要避免為提高城鎮(zhèn)人口占比粗暴地把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦摹叭Φ剡\(yùn)動(dòng)”，反對(duì)單純地用土地城鎮(zhèn)化推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的做法。其次，從農(nóng)村勞動(dòng)力相對(duì)過(guò)剩角度。農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩一方面促進(jìn)了人口城鎮(zhèn)化，另一方面因進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量增加造成城鎮(zhèn)化資金壓力。為避免這些問(wèn)題，可加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力就地“消化”，減少人口城鎮(zhèn)化過(guò)快對(duì)土地城鎮(zhèn)化的不利影響。

三是從資源的相對(duì)稀缺與相對(duì)充裕的辯證關(guān)系角度。首先，稀缺與充裕是可以相互轉(zhuǎn)化的。政府、社會(huì)公益組織和個(gè)人要?jiǎng)?chuàng)造各種條件，科學(xué)管理，合理配置，開發(fā)技術(shù)，擴(kuò)大資源使用的深度和廣度，避免人為因素造成的相關(guān)資源短缺。其次，稀缺與充裕的斗爭(zhēng)性成為這兩種城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力。各級(jí)政府部門要認(rèn)清城鎮(zhèn)化資源稀缺與充裕的沖突性，允許群眾表達(dá)因資源分配不合理產(chǎn)生的述求，在兼顧效率的前提下力爭(zhēng)達(dá)到資源配置的過(guò)程和結(jié)果兩方面的公平。

四、快與慢的關(guān)系

國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)一致認(rèn)為我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，從形式上看，1999年以來(lái)土地城鎮(zhèn)化的環(huán)比增長(zhǎng)速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化。這兩種城鎮(zhèn)化，相對(duì)于對(duì)方而言，是快了還是慢了？這個(gè)問(wèn)題不是二者不協(xié)調(diào)發(fā)展的原因，而是結(jié)果。在快與慢關(guān)系的處理上，本文認(rèn)為要做到如下情況：

一是城鎮(zhèn)土地使用規(guī)劃快于人口的聚集。土地使用規(guī)劃必須預(yù)料到未來(lái)中長(zhǎng)期城鎮(zhèn)人口聚集的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，也必須能預(yù)料該城鎮(zhèn)與周邊城鎮(zhèn)關(guān)系的變化，以及各城鎮(zhèn)所處地位的變化。為此，國(guó)家土地管理局必須會(huì)同下面各級(jí)土地管理部門做好全國(guó)土地的調(diào)查、登記、統(tǒng)計(jì)等工作，嚴(yán)格審查和監(jiān)督，征詢多方意見，科學(xué)征用和劃撥土地，查處土地使用違法案件。

二是土地上項(xiàng)目開發(fā)快于城鎮(zhèn)人口就業(yè)。土地項(xiàng)目開發(fā)是對(duì)原有土地的一種“揚(yáng)棄”，是一個(gè)土地價(jià)值增值的過(guò)程，它最終會(huì)進(jìn)入否定之否定階段，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化，為城鎮(zhèn)人口就業(yè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。政府部門要尊重市場(chǎng)這只看不見的手，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總剩余和各方效用最大化，形成項(xiàng)目開發(fā)快于人口就業(yè)的理念，達(dá)到減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)的目的。

三是人口的社會(huì)保障快于土地征收。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度安排一般將外來(lái)遷入人口排斥在外，人口與就業(yè)的高流動(dòng)性似乎形成了社會(huì)保障異地銜接的天然屏障。國(guó)家有關(guān)部門要完善與社會(huì)保障相關(guān)的法律制度，合理確定各種社會(huì)保障之間的比例，實(shí)現(xiàn)它們之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，積極動(dòng)員社會(huì)各種力量和各方資源，避免政府在社會(huì)保障中大包大攬而擠占諸如商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、國(guó)際援助等保障的空間，確保社會(huì)保障工作走在土地征收前面。

四是國(guó)民素質(zhì)提高快于土地城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化是國(guó)民素質(zhì)不斷提高的城鄉(xiāng)一體化過(guò)程。土地城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)、方式、進(jìn)度、政策方針和原則等在一定程度上決定著城鎮(zhèn)人口素質(zhì)，乃至整個(gè)國(guó)民素質(zhì)。土地城鎮(zhèn)化前，必須切實(shí)提高我國(guó)全體國(guó)民素質(zhì)，大力發(fā)展科學(xué)文化事業(yè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)精神與人文精神的融合，以及民族文化與外來(lái)文化的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。