加碼管控地方債

謝瑋

2017年12月20日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在警示防控金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。

兩天后，財(cái)政部通報(bào)，江蘇、貴州兩省近期查實(shí)多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題，除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對(duì)20個(gè)市縣的72名相關(guān)責(zé)任人啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，給予行政開(kāi)除、行政撤職、降級(jí)等不同程度處分。

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作。2017年以來(lái)，全國(guó)金融工作會(huì)議、中央政治局會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等多次會(huì)議，都明確釋放了嚴(yán)控地方債的信號(hào)。

地方債是近幾年來(lái)引發(fā)廣泛關(guān)注的問(wèn)題。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范地方政府舉債，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，既是深化財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵之一。

總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，局部地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)的范圍，指地方政府債券以及清理甄別認(rèn)定的截至2014年年末非政府債券形式的存量政府債務(wù)。

2017年12月23日，按照全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委相關(guān)要求，審計(jì)署官網(wǎng)披露了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》（下稱“《報(bào)告》”）。

《報(bào)告》顯示，截至2016年末，全國(guó)法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元，負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體水平;地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%，低于國(guó)際通行的100%～120%警戒線。

多位接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪的專家學(xué)者均表示，我國(guó)地方政府存量債務(wù)可控，局部地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)。

統(tǒng)計(jì)顯示，一些“經(jīng)濟(jì)大省”同時(shí)也是“負(fù)債大省”。截至2015 年年底，江蘇省地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10954 億元，高居榜首，成為首個(gè)破萬(wàn)億的省份;山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務(wù)水平超過(guò)8000 億元。此外，貴州和遼寧兩省的債務(wù)率超過(guò)180%。內(nèi)蒙古、云南、浙江、湖南、陜西、福建等省份緊隨其后，超過(guò)了100%債務(wù)率“紅線”。

在存量債務(wù)方面，我國(guó)實(shí)施債務(wù)置換已進(jìn)入第3年。2015年、2016年，置換債券分別發(fā)行3.2萬(wàn)億元、4.9萬(wàn)億元。數(shù)據(jù)顯示，截至 2017 年 10 月末，全國(guó)地方累計(jì)發(fā)行置換債券 10.5 萬(wàn)億元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長(zhǎng)期積壓的“三角債”，降低了金融系統(tǒng)呆壞賬損失。

而對(duì)于新增債務(wù)問(wèn)題，控制舉債規(guī)模，實(shí)行限額發(fā)行，給出了新增地方政府債務(wù)的“天花板”。與此前通過(guò)城投平臺(tái)的融資模式相比，地方政府債務(wù)的額度控制非常嚴(yán)格。2015—2017年這3年間，地方政府一般債券和專項(xiàng)債券、新增地方政府債務(wù)的“天花板”分別為6000億元、1.18萬(wàn)億元和1.63萬(wàn)億元。

警惕隱性債務(wù)蔓延

事實(shí)上，過(guò)去幾年，我國(guó)一直積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。據(jù)財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，我國(guó)已經(jīng)形成地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督的“閉環(huán)”制度體系。具體包括：實(shí)行地方政府債務(wù)限額管理;將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理;發(fā)行新增地方政府債券;發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù);完善地方政府專項(xiàng)債務(wù)管理;建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制;構(gòu)建地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制;堅(jiān)決查處違法違規(guī)融資擔(dān)保行為并公開(kāi)曝光等。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，財(cái)政部完善地方政府債務(wù)管理制度，堅(jiān)持“開(kāi)前門、堵后門”的改革思路，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

“開(kāi)前門”指的是2014年修改《預(yù)算法》，允許地方自主發(fā)債。我國(guó)1994年《預(yù)算法》嚴(yán)格規(guī)定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開(kāi)規(guī)定舉債，地方融資平臺(tái)成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發(fā)債成為更優(yōu)選擇。

2017年，財(cái)政部相繼推出土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路兩類專項(xiàng)債券及相關(guān)辦法，并試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種。深交所數(shù)據(jù)顯示，自2017年8月首單以來(lái)，累計(jì)有四川、廣東、河北等10個(gè)省區(qū)市、計(jì)劃單列市在深交所成功招標(biāo)發(fā)行地方債約1500億元。

“堵后門”指要嚴(yán)控融資平臺(tái)舉債。融資平臺(tái)舉債透明度低、規(guī)范性差以及管理混亂，更為關(guān)鍵的是，融資平臺(tái)舉債最終由誰(shuí)償還并不明確，造成對(duì)有關(guān)政府部門監(jiān)督和約束不足，易引發(fā)過(guò)度舉債。

盡管政策一直在開(kāi)正門，但有些地方在財(cái)政“吃緊”的情況下，違法違規(guī)舉債出現(xiàn)了不少“新變種”。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺(tái)公司、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金等領(lǐng)域，這些變相舉債行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

《報(bào)告》稱，對(duì)違規(guī)舉債問(wèn)題，相關(guān)地方通過(guò)終止或修改協(xié)議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元;對(duì)其余283.69億元違規(guī)舉債余額，相關(guān)地區(qū)與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，制定了整改方案。

此外，財(cái)政部已組織核查部分市縣、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)函至重慶、山東、河南、湖北等10個(gè)省級(jí)政府和銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部等部門建議依法問(wèn)責(zé)處理。

《報(bào)告》同時(shí)分析指出，地方政府違法違規(guī)舉債的主要原因包括一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不正確，項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任不落實(shí)，一些金融機(jī)構(gòu)推波助瀾，違法違規(guī)融資行為問(wèn)責(zé)不到位等。

終身問(wèn)責(zé)、打破上級(jí)政府兜底“幻覺(jué)”

2017年7月召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議明確提出，地方黨委和政府官員要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。

在業(yè)內(nèi)普遍看來(lái)，財(cái)政部此次公示兩省72人的問(wèn)責(zé)信息，無(wú)疑是對(duì)從嚴(yán)規(guī)范地方債的再次強(qiáng)調(diào)。通報(bào)顯示，被問(wèn)責(zé)人員當(dāng)中，有部分人的崗位與涉事時(shí)不同，有些已被提拔。在地方政府官員違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題上，終身問(wèn)責(zé)將成為一把利器。

《報(bào)告》還強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺(jué)”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)中的不規(guī)范行為，鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。endprint