社會福利供給存在的問題及改革方向

陳 倩

(無錫太湖學(xué)院 商學(xué)院，江蘇 無錫 214064)

社會福利供給存在的問題及改革方向

陳 倩

(無錫太湖學(xué)院 商學(xué)院，江蘇 無錫 214064)

在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，創(chuàng)新社會福利的供給模式是轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建新型社會服務(wù)體系的重要任務(wù)。通過對政府購買社會福利服務(wù)的模式及演變機(jī)制的分析，提出社會組織參與社會福利供給的優(yōu)化路徑。基于此，社會福利供給創(chuàng)新需做到：推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)、優(yōu)化福利供給績效評估、創(chuàng)新拓展多元融資渠道、積極培養(yǎng)社工專業(yè)人才、營造社會福利法治文化、創(chuàng)新公眾有效參與渠道。

社會福利供給；政府購買服務(wù)；績效評價體系

一、引言及相關(guān)文獻(xiàn)回顧

隨著全球社會福利理論研究與實(shí)踐的發(fā)展，多國政府部門正踐行一種多元主體“合作治理”的社會福利模式。為了應(yīng)對日益多樣化和復(fù)雜化的社會福利需求，我國政府也在積極探索社會福利供給的新模式，嘗試積極推進(jìn)社會福利供給主體多元化的進(jìn)程，引入社會組織參與到社會福利供給的過程中。

目前，國內(nèi)關(guān)于社會福利供給模式的探討較少，現(xiàn)有文獻(xiàn)多從政府購買社會服務(wù)的購買模式、各主體間關(guān)系、購買策略、評估方式等方面介紹國內(nèi)外的基本理論和個案經(jīng)驗(yàn)。

彭少峰等(2016)指出，政府購買社會服務(wù)的各種模式現(xiàn)在不同程度地陷入了行政化和碎片化的結(jié)構(gòu)性困境，社會服務(wù)供給模式的制度性偏差制約了社會服務(wù)供給的績效和社會價值。岳經(jīng)綸等(2013)從政府向社會組織購買社會服務(wù)的原因、機(jī)制以及影響的角度對社會服務(wù)供給進(jìn)行了整體分析，并梳理了社會服務(wù)供給主體的現(xiàn)狀。鄧瑋(2016)在公共性視角下探討政府購買社會服務(wù)遇到的困境，并提出可以通過發(fā)展多種社會服務(wù)購買主體、發(fā)展公共服務(wù)組織與機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)公眾參與等途徑優(yōu)化并提升購買社會服務(wù)的公共性;政府購買社會服務(wù)過程中，需建構(gòu)新的社會服務(wù)體系，明確各自地位、理順多個主體間的相關(guān)關(guān)系。陳天祥等(2016)認(rèn)為，政府購買社會服務(wù)中三大主體即民政局、街道辦和專業(yè)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之間存在著互動關(guān)系特征，包括正式的委托代理關(guān)系、演變的吸納關(guān)系以及社會服務(wù)中的合謀關(guān)系。Van Slyke(2007)從政府和非營利社會服務(wù)組織間的契約關(guān)系探討了管理者和代理人之間的關(guān)系。袁同成(2016)從政府購買社會組織服務(wù)評估的角度指出我國從“福利管理”向“福利治理”轉(zhuǎn)變需要推行合作式評估模式，以保障社會服務(wù)提供過程中購買主體、受益者、承接服務(wù)的社會組織以及社區(qū)等相關(guān)利益方的權(quán)利，進(jìn)而達(dá)到提高社會服務(wù)的效率、增強(qiáng)社會組織自主性和活力的目標(biāo)。趙環(huán)等(2015)認(rèn)為，第三方評估機(jī)制的創(chuàng)新方向應(yīng)從以往的“事后評估”逐步轉(zhuǎn)向“前置評估”和“事后評估”并重。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對多地個案經(jīng)驗(yàn)的描繪，也為政府購買社會服務(wù)改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。顧瑞蘭(2015)從購買內(nèi)容、購買主體、購買資金、承接主體、購買方式、過程監(jiān)督和考核等方面介紹了香港政府向非政府組織(Non-Governmental Organizations, NGO)購買社會服務(wù)的做法和發(fā)展過程,香港的社會服務(wù)經(jīng)歷了由NGO全部提供到政府和NGO共同合作提供兩個發(fā)展階段。楊君等(2013)對上海和深圳兩地政府購買社會服務(wù)的個案經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較研究，揭示了社會服務(wù)購買過程中政府和專業(yè)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在新的社會服務(wù)體系建構(gòu)中的相互關(guān)系和地位。Johnston(2008)提出，社會服務(wù)供給過程中的契約需要建立在對社會服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)和績效的管理基礎(chǔ)之上。

綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，目前我國學(xué)者的研究主要聚焦于政府購買社會服務(wù)的模式探討，而對于社會福利的供給模式，包括在社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等細(xì)分領(lǐng)域服務(wù)供給的探討則較少，對社會組織參與社會福利項(xiàng)目和服務(wù)體系過程中如何建立福利供給績效評價指標(biāo)體系、完善監(jiān)督評估長效機(jī)制的研究也較少。我國社會組織參與福利供給的研究仍處于探索階段，西方的成熟經(jīng)驗(yàn)也需要與我國國情相結(jié)合，諸多問題亟待做系統(tǒng)性分析。在多元實(shí)踐的各類型社會福利供給創(chuàng)新格局下，政府購買社會福利服務(wù)面臨現(xiàn)實(shí)困境，采用何種優(yōu)化路徑，采納何種社會福利供給的創(chuàng)新模式才能符合我國本土實(shí)踐的長效發(fā)展，這正是本文所要研究的主題。

二、我國社會福利供給存在的主要問題

1.社會福利供給模式單一，公共服務(wù)效率低下

在政府提供社會福利服務(wù)的過程中，出現(xiàn)了社會福利成本支出過高但效率較低的狀況。政府社會福利供給模式單一、效率低下的根本原因在于政府公共服務(wù)不以盈利為目的，缺乏利益驅(qū)動機(jī)制(李英東，2017)。政府長期壟斷社會福利服務(wù)，缺乏對效益和效率的追求，導(dǎo)致社會福利供給效率低下，具體表現(xiàn)有部分公共資源的浪費(fèi)、公共需求難以滿足等。政府缺乏完善的外部監(jiān)督機(jī)制，對所提供的社會福利服務(wù)的效率和效益監(jiān)督力度不足，亦是造成社會福利服務(wù)效率不高的重要原因。社會福利供給模式單一、服務(wù)效率低下易引發(fā)公眾對政府的信任危機(jī)、減緩社會經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展、拖慢全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程。

2.績效評價評估體系缺失，監(jiān)督管理機(jī)制欠缺

我國政府購買社會福利服務(wù)模式尚處于摸索階段，社會福利供給的評估模式和績效評價體系還不健全，全國性的法律和政策文件比較少。目前國家民政部和各級政府主要采用政府部門直接評估、第三方評估和綜合性評估等三種評估模式。2012年廣東省制定的《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》開始賦予政府部門直接對其購買的服務(wù)進(jìn)行評估的權(quán)力；2015民政部頒布《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著國家支持第三方評估社會組織提供服務(wù)的模式；2014年由民政部、財政部和工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》確立了綜合性評估的模式。但是目前上述三種評估模式的規(guī)定都較為籠統(tǒng)，缺乏具體的可操作性，難以做到多元社會主體對社會服務(wù)的評估，存在著諸多問題：政府直接評估存在著公開程度不夠、專業(yè)性不足、權(quán)利尋租的問題；現(xiàn)有第三方評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足，多是看政府部門臉色行事，評估數(shù)據(jù)的真實(shí)性存疑，形式大于實(shí)質(zhì)；綜合性評估模式中存在著政府話語權(quán)過大、各利益主體互動不足、政府部門權(quán)利過大的情況。

監(jiān)管機(jī)制方面，目前只有北京、上海、廣州和深圳等部分試點(diǎn)城市有相關(guān)指引文件，對社會服務(wù)購買和承接主體、購買內(nèi)容、資金保障、購買機(jī)制等內(nèi)容做了原則性方面的規(guī)定，但在監(jiān)管機(jī)制和績效評價等方面卻沒有具體的實(shí)施細(xì)則(唐忠義 等，2016)。由于法律和政策制度的不健全，政府在購買社會組織提供的服務(wù)過程中，尤其是購買社會福利服務(wù)的過程中存在著評估和監(jiān)管都缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、隨意性較強(qiáng)、政府自主權(quán)過大等問題。

3.社會組織運(yùn)作能力不足，資金匱乏規(guī)模弱小

財政部科研所課題組(2014)提出教育(如職業(yè)教育和特殊教育)、醫(yī)療、保障性住宅等權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品都可以納入社會福利購買的范圍，在此過程中引入市場競爭機(jī)制，探索“政府—企業(yè)—社會”三元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)三者之間的良性互動。鑒于政府提供社會福利和公共服務(wù)效率較低的現(xiàn)狀，社會組織需要有更多機(jī)會參與到福利供給的服務(wù)中來，扮演社會福利參與者和提供者角色。但在現(xiàn)實(shí)中，我國現(xiàn)有的社會組織普遍存在著規(guī)模較小、組織能力薄弱、資源不足、專業(yè)人員不確定等問題。社會組織在發(fā)展過程中面臨著多頭管理與多重制約的困境，包括受市級、區(qū)(縣)、街道等劃撥經(jīng)費(fèi)的多個主管部門管理，還面臨著發(fā)展資金匱乏的局面，難以承接大量社會福利服務(wù)。社會組織面臨發(fā)展規(guī)模相對弱小、多重目標(biāo)任務(wù)沖突、服務(wù)能力不強(qiáng)、資金匱乏、任務(wù)難以執(zhí)行等困難。受現(xiàn)實(shí)條件的制約，即使社會組織有發(fā)展壯大的需要，但與政府購買社會福利服務(wù)的要求相比，在數(shù)量和運(yùn)作能力方面仍然存在諸多不足，尚不能提供優(yōu)質(zhì)的社會福利服務(wù)。在社會組織緩慢的發(fā)展過程中，仍然有賴于決策者的重視和政府政策制度的進(jìn)一步扶持。

4.文化價值理念相對滯后，公眾參與機(jī)制缺乏

我國政府購買社會福利服務(wù)的發(fā)展歷史不長，制度和機(jī)制構(gòu)建還不完善，政府的角色和定位尚未明晰。一方面，由于社會福利領(lǐng)域在市場準(zhǔn)入制度方面有一定的限制，社會和個人資本無法自由地進(jìn)入社會福利供給領(lǐng)域中，社會福利長期由政府組織主導(dǎo)提供；另一方面，社會組織的發(fā)展處于起步階段，規(guī)模較小，權(quán)威性不足，因而還很難得到公眾的信任和認(rèn)同。社會福利項(xiàng)目的管理權(quán)力主要集中于政府，政府、社會組織和公眾間未能實(shí)現(xiàn)良性互動?！胺?wù)型政府”的理念有待于進(jìn)一步深入人心并在社會福利的購買中落到實(shí)處。

與此同時，在現(xiàn)行的評估體系中仍存在公眾性不足的現(xiàn)象，缺少專業(yè)、獨(dú)立、多元的公眾監(jiān)督評估機(jī)制。社會公眾是社會福利服務(wù)的直接受益者，公眾對政府購買社會福利服務(wù)的監(jiān)督具有較高的積極性，然而在各地購買社會福利服務(wù)的過程中，依然缺少相應(yīng)的規(guī)范與程序，公眾很難參與到具體的社會福利的購買過程中去，也很難起到切實(shí)的監(jiān)督作用。因此，社會福利的購買過程亟待建立具體的評價指標(biāo)和考評方法，引入公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。

三、政府購買社會福利服務(wù)的模式分析

從對上海、深圳、江蘇、浙江等多家社會組織的問卷和訪談?wù){(diào)查結(jié)果顯示，提高社會福利服務(wù)質(zhì)量、節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本、滿足民眾多樣化需求是政府購買社會福利服務(wù)的主要緣由。

(一)政府購買社會福利服務(wù)的模式與關(guān)系

1.政府購買社會福利服務(wù)的多種模式

關(guān)于政府購買社會福利服務(wù)的機(jī)制，可從社會福利服務(wù)購買的流程、運(yùn)作機(jī)制、購買的具體方式以及在社會福利服務(wù)購買過程中政府和社會組織之間關(guān)系方面予以分析。從政府購買社會福利服務(wù)的流程角度分析，總體上分為若干階段，詳見圖1。政府根據(jù)公眾社會需要確定項(xiàng)目，通過合約與契約方式向有資質(zhì)的社會組織進(jìn)行服務(wù)的購買。社會組織根據(jù)合同提供服務(wù)，由政府對全過程進(jìn)行監(jiān)管，并通過績效評估手段來決定費(fèi)用的支付和后續(xù)合作。

圖1政府向社會組織購買社會福利服務(wù)流程

具體來看，我國現(xiàn)有多種政府購買社會福利服務(wù)的模式。從所有者和經(jīng)營者角度來劃分，有官民共建、民辦官助、官辦民營以及民辦官營等模式；按照管理體制進(jìn)行分類，有直接資助、授權(quán)委托、補(bǔ)貼、簽訂服務(wù)合同等模式；根據(jù)社會福利服務(wù)購買過程中政府部門和社會組織的關(guān)系以及購買程序是否存在競爭性可概括為，在獨(dú)立關(guān)系中存在的競爭性購買和非競爭性購買兩種模式，在依賴關(guān)系中存在的競爭性購買和非競爭性購買兩種模式；從社會組織參與社會扶貧項(xiàng)目來看，政府和社會組織間存在著咨詢、交流、監(jiān)督、平行合作等模式。

2.政府購買社會福利服務(wù)的“雙重委托代理”關(guān)系

政府購買社會福利服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作過程比理想模型和合同規(guī)范要復(fù)雜得多，不同參與者的價值取向以及對購買社會服務(wù)的不同期待都會影響社會福利服務(wù)購買的實(shí)踐模式。在購買社會福利服務(wù)的過程中，政府不斷強(qiáng)化自身組織理性，進(jìn)而呈現(xiàn)出各級政府根據(jù)自身效益函數(shù)所形成的行動邏輯(陳天祥 等，2016)。

以廣州市家庭綜合服務(wù)中心運(yùn)行過程為例：廣州市家綜項(xiàng)目由區(qū)民政局作為初始委托人，民政局作為項(xiàng)目主管部門對社會服務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)督管理。項(xiàng)目落地由街道完成，其作為服務(wù)購買方，指導(dǎo)社會組織提供服務(wù)。街道在這一過程中作為委托代理人負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)多方關(guān)系。社工機(jī)構(gòu)作為社會組織承接服務(wù)工作，向轄區(qū)居民提供日常社會福利的相關(guān)服務(wù)，并按要求向購買方和監(jiān)督方匯報進(jìn)展，社會機(jī)構(gòu)即此模式中的終端代理人。在合同管理的方式框架之下，委托方、購買方以及服務(wù)承接方三者之間呈現(xiàn)出“雙重委托代理”的關(guān)系。

在“雙重委托代理”的模式關(guān)系中，由委托方主要確定所需公共服務(wù)的數(shù)量以及質(zhì)量，并對社會服務(wù)的結(jié)果和效果進(jìn)行監(jiān)督和評估。上述三個主體之間不同的價值取向會影響政府向社會組織購買服務(wù)的有效實(shí)施和評估。所以，不管是何種社會服務(wù)的購買模式，如何處理好政府與社會組織的關(guān)系，處理好日益復(fù)雜的社會福利需求，尋求優(yōu)化的合作路徑是當(dāng)下需要研究的重要命題。

政府購買社會福利服務(wù)過程中需要關(guān)注以下幾個問題：第一是政府作為安排者，在履行了決策、引導(dǎo)、監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，是否在制度設(shè)計、財政資金投入和項(xiàng)目提供等方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。第二，社會組織作為社會福利和社會服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者，其生產(chǎn)和服務(wù)能力的發(fā)展對社會服務(wù)的效果有重要影響，這一過程中政府的培育和引導(dǎo)至關(guān)重要。第三，對社會組織的管理和監(jiān)督，如何避免政府部門或第三方中介部門的“尋租”行為，避免其損害公眾利益和社會資源的行為。第四，準(zhǔn)確把握政府購買福利服務(wù)各種模式(如合同承包、補(bǔ)助、“雙重委托代理”等)的優(yōu)缺點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際情況選擇具體模式并充分發(fā)揮其優(yōu)勢。

(二)政府購買社會福利服務(wù)的演化機(jī)制

政府購買社會福利服務(wù)是政府通過財政向社會組織或者機(jī)構(gòu)直接購買社會福利項(xiàng)目，或者購買社會福利相關(guān)服務(wù)的方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財政效力的最優(yōu)化，這在一定程度上可有效滿足公眾對社會福利的差異化需求。政府購買社會福利服務(wù)有直接購買崗位和政府購買項(xiàng)目兩種類型。上海和深圳兩地的社會福利服務(wù)模式具有較大的差異。在此，本文以上海和深圳兩地政府購買社會福利服務(wù)的實(shí)踐為例，分析其寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.上海政府購買社會服務(wù)的演化機(jī)制

上海是我國最早探索政府購買社會福利服務(wù)的地區(qū)，可追溯到1995年浦東新區(qū)委托上?；浇糖嗄陼⑴c羅山市民會館的管理(徐家良 等，2013)。上海在推行政府購買社會福利服務(wù)的嘗試過程中，政府逐步提高引導(dǎo)性，努力降低行政成本，促進(jìn)社會組織在社會福利相關(guān)服務(wù)提供方面的發(fā)展，進(jìn)一步滿足老百姓在社會福利方面多元化的需求，取得了較好的效果。

首先，上海購買社會福利服務(wù)的發(fā)展模式經(jīng)歷了一個單純由政府扶持發(fā)展到由“政府、企業(yè)和社會組織”三方共同合作的過程。從初始階段政府扮演管理服務(wù)角色，到由專業(yè)機(jī)構(gòu)孵化并培育這樣一個過程。2006年, 上海開展了樞紐式管理的探索，按照社會福利的業(yè)務(wù)范圍或按地緣相近原則成立了聯(lián)合性社會組織；2007年，浦東新區(qū)頒發(fā)《政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見》，“浦東公益服務(wù)園”正式落成；2010年，閔行區(qū)頒發(fā)了《規(guī)范政府購買社會組織公共服務(wù)實(shí)施意見》； 2011年，上海市出臺了《進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件。2015年，上海市修訂印發(fā)《關(guān)于鼓勵本市公益性社會組織參與社區(qū)民生服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確了十三條重要的扶持政策，鼓勵社會組織的進(jìn)一步良性發(fā)展。這些政策法規(guī)的頒布充分體現(xiàn)了上海市政府在購買社會福利服務(wù)和相關(guān)項(xiàng)目上的指導(dǎo)思想、實(shí)施原則和具體操作規(guī)程等內(nèi)容。

其次，上海購買社會福利服務(wù)的內(nèi)容是由點(diǎn)及面的一個發(fā)展過程。在初始階段，上海采用操作相對簡便的崗位購買方式，內(nèi)容主要以購買與社會弱勢群體有關(guān)的服務(wù)為主，例如慈善性救助、就業(yè)幫扶、助老等服務(wù)。然后再由點(diǎn)及面，將社會福利服務(wù)的購買內(nèi)容擴(kuò)大到社區(qū)民生服務(wù)(如社區(qū)社會保障服務(wù)、助老服務(wù)、精神康復(fù)、社區(qū)管理)，社會公益服務(wù)(如就業(yè)幫扶、再就業(yè)教育培訓(xùn)、法律援助)，社會管理服務(wù)(如家庭收養(yǎng)、外來人口管理)等多方面。

最后，上海購買社會福利服務(wù)的資金來源體現(xiàn)了多元化的特點(diǎn)。上海社會福利服務(wù)購買的資金主要來源于財政預(yù)算支出和福利彩票的公益金。大多數(shù)政府職能部門現(xiàn)在主要運(yùn)用本部門的年度預(yù)算資金購買社會福利相關(guān)服務(wù)。上海市民政局運(yùn)用福利彩票的公益金開展社會福利公益創(chuàng)投和公益招標(biāo)的活動，用以購買社區(qū)公共服務(wù)，上海各社區(qū)服務(wù)中心購買社會福利服務(wù)的資金主要來源于此。在區(qū)級民政部門對中標(biāo)組織的資助基礎(chǔ)上，市福利彩票金按中標(biāo)項(xiàng)目標(biāo)的50%對中標(biāo)社會組織予以資金的資助，確保中標(biāo)的社會福利項(xiàng)目資金到位，開展順利。在這一過程中，上海市專業(yè)服務(wù)能力、創(chuàng)新能力和社會資源動員力較強(qiáng)的社會組織獲得了快速的發(fā)展。

上海模式的經(jīng)驗(yàn)完善了政府購買社會組織提供社會福利的模式，確定了支持民間社會組織發(fā)展的基調(diào)，在社會福利實(shí)踐方面構(gòu)建了新型的政社關(guān)系。

2.深圳政府購買社會服務(wù)的演化機(jī)制

深圳從2007年起，在上海和香港模式的基礎(chǔ)上選擇了一條不同的發(fā)展路徑，提出由政府負(fù)責(zé)出資、社會機(jī)構(gòu)參與競爭的市場化運(yùn)作模式，推進(jìn)了深圳市在社會福利供給方面的特色發(fā)展進(jìn)程。

深圳社會福利服務(wù)購買的經(jīng)費(fèi)來源于市一級福利彩票公益金和區(qū)一級財政的支持。社會福利購買的內(nèi)容經(jīng)歷了從原先以崗位購買為主，逐步轉(zhuǎn)向以購買項(xiàng)目為主、崗位購買為輔的過程。社會福利服務(wù)的項(xiàng)目通常采用公開招標(biāo)的方式，由符合資格要求的社會組織投標(biāo)，依據(jù)評審結(jié)果再簽訂購買合同。在評估和監(jiān)督方面，深圳推出了一系列招投標(biāo)規(guī)則、購買服務(wù)合同、社會組織行為指引、考核評估辦法等制度文件，保障了社會福利服務(wù)購買的有序運(yùn)行。

深圳模式的亮點(diǎn)是以社區(qū)服務(wù)中心為基本單位，推進(jìn)社會福利的供給。該模式有效地調(diào)動了基層社區(qū)服務(wù)中心的積極性，發(fā)揮了各社區(qū)基層組織在社會福利供給方面的自主創(chuàng)新和服務(wù)的能力。該模式先通過政府招投標(biāo)引入相應(yīng)的社會組織進(jìn)行管理，以支持社區(qū)社會福利服務(wù)的開展。社會福利對象包括婦女、兒童、老人、青少年等，提供包括再就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)日間照料等多方面的社會福利內(nèi)容。截至2016年，深圳已建成700多個社區(qū)服務(wù)中心，并且在各個中心配備了4～6名社會工作者以及輔助人員。深圳社區(qū)服務(wù)中心的運(yùn)作模式以政府作為主導(dǎo)、民間運(yùn)作和社會共同參與相結(jié)合(楊君 等，2013)。

綜上所述，深圳是“政府購買、民間運(yùn)作”的市場競爭型發(fā)展模式。政府承擔(dān)資金支持、制度保障、設(shè)置項(xiàng)目與崗位、監(jiān)督和評估等責(zé)任；社會組織通過市場競爭的方式獲得社會福利相關(guān)項(xiàng)目和服務(wù)的機(jī)會；服務(wù)效果由政府、服務(wù)接受方、社工團(tuán)體等多元主體進(jìn)行評估。這種模式體現(xiàn)了深圳“小政府、大社會”的特點(diǎn)，使政府從繁瑣的社會公共服務(wù)事務(wù)中解脫出來，節(jié)約了人力、物力、財力，提高了社會福利服務(wù)提供的水平，實(shí)現(xiàn)了政府在社會管理方面職能的轉(zhuǎn)變。深圳模式發(fā)揮了社會組織在社會福利供給過程中的自主性，同時實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)和社會組織在福利提供過程中的良性互動。

四、社會組織參與社會福利供給的路徑與政策建議

社會福利供給模式創(chuàng)新的過程中，需要政府和社會組織的合理分工，明確各自的權(quán)利與義務(wù)、分工與權(quán)責(zé)。政府購買社會福利服務(wù)的過程中，應(yīng)針對不同人群和服務(wù)的特征，采取有序組合、適度集中的多元化制度安排。在合同契約的基礎(chǔ)上，明晰多方責(zé)任關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會福利供給方式的有序整合、良性運(yùn)行，形成政府、市場和社會三方各司其職、相互制衡的多元格局。培育社會組織，支持其長效良性發(fā)展，提高社會組織的生存能力和服務(wù)質(zhì)量，需要從文化理念、需求側(cè)和供給側(cè)、投融資主體和資金來源上進(jìn)行優(yōu)化。

(一)社會組織參與社會福利供給的三條優(yōu)化路徑

1.社會福利文化價值理念的重塑

社會組織參與社會福利供給需要堅持為民服務(wù)理念，強(qiáng)化公平正義理念，凸顯市場導(dǎo)向理念。在文化路徑方面，需從利益相關(guān)者角度，包括政府、民間投資者、居民、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多方面文化價值觀的改變著手，形成均衡的消費(fèi)和供給價值觀念，改變原來單一由政府提供公共服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者共同投入購買公共服務(wù)。社會福利文化價值理念的重塑包括堅持為民服務(wù)理念，強(qiáng)化公平正義觀，凸顯市場導(dǎo)向。社會福利的供給必須以公民為中心，基于公民需求，以維護(hù)公民利益為目標(biāo)；在公共服務(wù)供給過程中維護(hù)公平與正義，為每個公民提供相等的機(jī)會；遵循市場規(guī)則，引導(dǎo)多種社會資源參與社會福利事業(yè)的供給，改變原來的投資布局和結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提高社會福利供給的水平和效果。

2.需求側(cè)和供給側(cè)兩方持續(xù)發(fā)力

社會組織參與社會福利供給需要強(qiáng)化公共服務(wù)需求導(dǎo)向，最優(yōu)滿足民眾需求。在運(yùn)行路徑方面，要依賴于需求側(cè)和供給側(cè)雙方的持續(xù)發(fā)力。需求側(cè)方面：要強(qiáng)化社會福利項(xiàng)目和服務(wù)需求的導(dǎo)向，把握合理需求，努力對接需求；要建立需求導(dǎo)向的供給機(jī)制，主要涵蓋需求的表達(dá)、需求的識別、需求的響應(yīng)和需求的跟進(jìn)機(jī)制等多個方面，從而滿足公眾的需要。供給側(cè)方面：要動員更多的力量，包括市場、社會以及志愿服務(wù)等多個方面，實(shí)現(xiàn)各展其長、各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)行格局；通過有效的引導(dǎo)，進(jìn)而充分利用各種資源，滿足民眾精細(xì)化需求，實(shí)現(xiàn)社會福利資源的最大化利用。需求側(cè)和供給側(cè)共同持續(xù)發(fā)力的運(yùn)行路徑，可以結(jié)合群眾需求為供給方向，實(shí)現(xiàn)按需定制，并得到民眾需求方面的信息以及獲得服務(wù)之后的滿意狀況，促進(jìn)社會福利服務(wù)質(zhì)量的提高。

3.投融資主體和資金來源多元化

社會組織參與社會福利供給需要構(gòu)建多元協(xié)調(diào)模式，完善政府購買服務(wù)機(jī)制。在多元化路徑方面，需廣泛吸納社會資本向社會福利領(lǐng)域投資，打造政府和社會共同治理、良性互動的格局。政府逐步構(gòu)建社會福利在基金籌資以及管理使用等多方面的多元主體結(jié)構(gòu)。逐步實(shí)現(xiàn)國家、企業(yè)和個人共同參與社會福利事業(yè)，合理分?jǐn)偢鞣N經(jīng)費(fèi)開支。培育社會力量在“造血”方面的能力，改進(jìn)政府購買社會福利服務(wù)的機(jī)制，讓渡一定的發(fā)展空間，拓展購買社會福利服務(wù)方面的內(nèi)容，擴(kuò)大體制外機(jī)構(gòu)參與渠道，推動購買服務(wù)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、社會化。完善管理社會組織的機(jī)制，建立權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的結(jié)構(gòu)。與此同時，促進(jìn)建立社區(qū)公共服務(wù)中心，使之發(fā)展成為社會福利的重要社會載體，完善社會福利供給體系。

(二)政策建議

1.推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，構(gòu)建平等合作伙伴關(guān)系

建設(shè)公共服務(wù)型政府需要政府轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化社會福利創(chuàng)新服務(wù)的職能。在社會福利項(xiàng)目和服務(wù)的供給過程中，政府需真正做到既不在責(zé)任上“缺位”，又不在執(zhí)行過程中過分“越位”。公眾需求多元化和精細(xì)化的情況下，要求政府轉(zhuǎn)變社會福利供給職能的同時，還要因地制宜，根據(jù)各地情況予以創(chuàng)新，從而滿足不同群體、不同地區(qū)間的特殊需求，實(shí)現(xiàn)社會福利的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)共同進(jìn)步。在政府向社會組織購買社會福利服務(wù)的過程中，需要理順各主體間的關(guān)系，嘗試建立平等合作關(guān)系。政府對這些社會組織應(yīng)采用積極歡迎的態(tài)度，引導(dǎo)社會組織良性發(fā)展，并從法律和契約角度來重新進(jìn)行角色定位，對社會組織的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和管理，與此同時開展多元化合作，建立平等合作的伙伴關(guān)系，共同致力于社會福利事業(yè)的發(fā)展。

2.優(yōu)化福利供給績效評估體系，完善監(jiān)督評估長效機(jī)制

(1)構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，優(yōu)化福利供給績效評估。提高社會福利項(xiàng)目和服務(wù)供給的效率，需要建立福利供給績效評估的機(jī)制，也就是通過績效評估、審核、監(jiān)督社會福利的投入和產(chǎn)出比，以提高社會福利供給效益，實(shí)現(xiàn)社會福利供給創(chuàng)新的同時，增強(qiáng)制度的約束力。社會福利的供給過程是政府與社會組織合作的一項(xiàng)復(fù)雜制度安排，包含不同層次和多個方面，單一化的指標(biāo)難以體現(xiàn)社會福利供給過程的績效，因此需要從多個維度選擇指標(biāo)對社會福利供給進(jìn)行衡量，構(gòu)建多指標(biāo)社會福利綜合指標(biāo)體系。本文建議選取涵蓋社會福利制度的公平性、效益性、回應(yīng)性和可持續(xù)性四個方面的指標(biāo)予以評估。這四方面指標(biāo)按作用方向可分為適度性指標(biāo)、正向指標(biāo)和反向指標(biāo)三個類別，其中：正向指標(biāo)指的是對社會福利供給目標(biāo)有正向促進(jìn)作用的，正向指標(biāo)的值越大越好；反向指標(biāo)則是對社會福利供給目標(biāo)有反向作用的內(nèi)容，反向指標(biāo)的值越小越好；適度性指標(biāo)，不宜過大或者過小，應(yīng)保持在最優(yōu)解左右。

(2)建立“第三方評估”機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督評估長效機(jī)制。建立獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)社會福利供給過程中的三方力量，即出資方(包括政府、相關(guān)團(tuán)體或個人捐贈等)、社會組織為主的服務(wù)實(shí)施方，以及社會公眾為主的服務(wù)對象之間的關(guān)系。第三方評估機(jī)構(gòu)可以對社會福利服務(wù)的資源供給、供需對接、服務(wù)提供、過程和結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量與社會影響等方面進(jìn)行全面評估(趙環(huán) 等，2015)。建構(gòu)科學(xué)的第三方評估和監(jiān)督機(jī)制，可以為政府購買社會服務(wù)提供保障性的制度設(shè)計。發(fā)展多元化的評估主體，包括機(jī)構(gòu)、個人或社會組織，實(shí)現(xiàn)異體評估、同體評估以及第三方機(jī)構(gòu)相結(jié)合的方式。以此，建立一個全方位、立體式的評估監(jiān)管機(jī)制，以確保政府在購買社會福利項(xiàng)目和服務(wù)時的質(zhì)量和效果。

3.創(chuàng)新拓展多元融資渠道，增強(qiáng)社會組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力

首先，構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元競合性社會福利供給體系。加快社會福利運(yùn)營的市場化改革，促進(jìn)社會福利供給主體多元化和供給方式多樣化的發(fā)展，可進(jìn)一步細(xì)化社會福利服務(wù)對象，有針對性地提供差異化的社會福利服務(wù)。政府、企業(yè)和社會力量可以共同合作，互為補(bǔ)充。在保證政府主導(dǎo)地位的情況下，引入市場化機(jī)制，引入多種社會力量供給。通過特許經(jīng)營、招投標(biāo)、參股經(jīng)營等形式共同開發(fā)社會福利服務(wù)的市場，形成社會福利多元供給的格局。

其次，促進(jìn)社會組織發(fā)展需要創(chuàng)新拓展多元融資渠道。構(gòu)建多元化社會福利服務(wù)的供給機(jī)制，需要合理降低社會福利服務(wù)準(zhǔn)入的門濫，在法律和制度許可的范圍內(nèi)適當(dāng)放寬社會福利供給的準(zhǔn)入限制。政府在這一過程中需做好監(jiān)督和管理，降低各類風(fēng)險，鼓勵社會組織投資社會福利的積極性。用市場化的方法推動諸如公私合作制 PPP (Public-Private-Partnerships)模式的發(fā)展，使得民眾不僅可以用更低的成本去享受更好的產(chǎn)品和服務(wù)，還可以推動私人資本注入一些政府財力供給不足而又需要發(fā)展和投入的領(lǐng)域。推動公私雙方的合作，創(chuàng)新一個適應(yīng)于我國特色的社會福利服務(wù)供給模式。

4.積極培養(yǎng)社工專業(yè)人才，增強(qiáng)社會組織專業(yè)能力

社會組織的持續(xù)良性發(fā)展需要專業(yè)的社會工作人才，這方面需要政府以及社會組織的共同努力。首先，政府應(yīng)制定相關(guān)政策，鼓勵培養(yǎng)社會工作的專業(yè)人才，為社會組織儲備人才。其次，社會組織可以加強(qiáng)對現(xiàn)有社工人員的培訓(xùn)、培養(yǎng)和開發(fā)。健全薪酬激勵機(jī)制，對社工人員給予物質(zhì)和精神激勵，鼓勵社會工作者為社會組織的發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策(唐忠義 等，2016)。與此同時，社會組織需完善內(nèi)部管理制度，增強(qiáng)自我管理的專業(yè)能力。社會組織需要穩(wěn)定籌資渠道，增強(qiáng)自我管理，規(guī)范運(yùn)行體系，對上級主管部門建立信息公開制度，公布賬目運(yùn)營信息，以增強(qiáng)自身的發(fā)展能力和社會公眾對其信任度。

5.完善法律法規(guī)制度建設(shè)，營造社會福利法治文化

完備的社會福利方面的法律制度是保證服務(wù)型政府建設(shè)的重要手段。在國家建立與完善相關(guān)法律的同時，地方政府需要結(jié)合地方的特殊地情以及特殊需要，制定地方性行政法規(guī)，促使社會福利供給的過程能有法可依，明確各主體間的責(zé)任和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的社會福利法制化管理。制定專門的政府購買社會福利服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，不僅可以規(guī)范社會福利供給創(chuàng)新，也便于及時查出問題并加以糾正。建立細(xì)分的法律制度體系與法律制度配套，對《政府采購法》進(jìn)行修改和調(diào)整，在社會福利服務(wù)購買、投資、融資、公共監(jiān)管等多方面予以規(guī)定(彭少峰 等，2016)。真正實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依，鼓勵有資質(zhì)的社會組織積極參與政府招標(biāo)采購，營造政府向社會組織購買社會福利服務(wù)的良好法律制度環(huán)境。

6.積極培養(yǎng)社會信任環(huán)境，創(chuàng)新公眾有效參與渠道

公眾是社會福利的直接受眾，能否贏得公眾的信任是社會福利供給創(chuàng)新模式持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在社會福利供給創(chuàng)新建設(shè)過程中，需要理順公眾表達(dá)機(jī)制，暢通社情民意表達(dá)渠道，增強(qiáng)政治認(rèn)同。政府應(yīng)積極宣傳政府和社會合作的理念，營造良好的輿論氛圍，提高公眾參與其中的意識，營造堅實(shí)的社會基礎(chǔ)，推動社會組織不斷發(fā)展壯大。在社會福利供給創(chuàng)新建設(shè)過程中，健全基層居民自治，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層群眾自治的良性互動，以此發(fā)揮社會組織的作用。政府應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督和約束制度，鼓勵基層民眾參與到社會福利供給的管理過程中。只有多管齊下，才可以在社會福利供給過程中，實(shí)現(xiàn)政府和社會組織的平等合作伙伴模式，實(shí)現(xiàn)各方的互利、共贏。

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TheProblemsandReformDirectionsofSocialWelfareSupply

CHEN Qian

(School of Business, Taihu University of Wuxi, Wuxi 214064)

In the context of building a service-oriented government, the innovation of social welfare supply mode is an important task to change government functions and build a new social service system. Through the analysis of the mode and evolution mechanism of government purchasing service, this paper puts forward the optimal path of social organizations participating in social welfare supply. Based on this, the social welfare supply innovation should promote the construction of a service-oriented government, optimize the welfare supply performance evaluation, expand diversified financing channels, actively cultivate professional talents, create a social welfare law culture, and innovate effective public participation channels.

social welfare supply; government purchase service; performance evaluation system

2017-10-22

陳 倩(1985--)，女，江蘇無錫人，無錫太湖學(xué)院商學(xué)院講師。

民政部“三社聯(lián)動”機(jī)制下社會福利事業(yè)發(fā)展研究部級課題“社會福利供給形式創(chuàng)新實(shí)踐與理論研究”(2016MZRJ021-16)；江蘇省高校“青藍(lán)工程”優(yōu)秀青年骨干教師項(xiàng)目(蘇教師[2017]15號)；江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程課題“江蘇公共服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制與路徑研究”(17SYA-023)。

F062.6；C913.7

A

1001-6260(2017)11-0034-08

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.11.004

(責(zé)任編輯 彭 江)