市場化改革視角的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策優(yōu)化

□ 王文濤

市場化改革視角的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策優(yōu)化

□ 王文濤

2016年我國開啟了作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革三大內(nèi)容之一的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度改革，取得了顯著的成就，但是為提高玉米去庫存的政策效果及減少國際貿(mào)易摩擦、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的市場化改革應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)和優(yōu)化。其主要內(nèi)容是：按市場化原則和國際參考價(jià)格確定玉米收購價(jià)格、玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)行部分脫鉤形式、區(qū)域內(nèi)外宜實(shí)施不同的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、控制地租成本與加強(qiáng)市場風(fēng)險(xiǎn)管理。

市場化改革；玉米；生產(chǎn)者補(bǔ)貼；政策優(yōu)化

玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策市場化改革應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)

在我國糧食市場尤其是玉米市場受到國際嚴(yán)重沖擊，糧食生產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量三量齊增的背景下，從2015年下半年起我國開始了玉米補(bǔ)貼政策市場化改革步伐。2015年9月國家宣布降低玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，2016年提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，實(shí)行“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”制度，取得了明顯的政策效果。一是玉米播種面積和產(chǎn)量減少。根據(jù)農(nóng)業(yè)專家預(yù)警委員會(huì)2017年8月份發(fā)布的《中國農(nóng)產(chǎn)品供需形勢報(bào)告CASDE-NO.14》預(yù)測，2016年玉米播種面積比上年減少1359千公頃，產(chǎn)量減少506萬噸；2017年玉米播種面積比上年減少1264千公頃，產(chǎn)量減少887萬噸。二是市場價(jià)格下降，玉米及其替代品進(jìn)口明顯減少。2016年11月起我國玉米首現(xiàn)國際競爭力。2016/2017年度進(jìn)口100萬噸（預(yù)測值），比上年度減少442萬噸。但是，玉米補(bǔ)貼政策的市場化改革還要繼續(xù)推進(jìn)，主要原因如下：

（一）玉米去庫存任重而道遠(yuǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部專家預(yù)警委員會(huì)2017年8月的預(yù)測報(bào)告，2015/2016年度全國玉米庫存增加3605萬噸，2016/2017年度玉米庫存增加預(yù)計(jì)為970萬噸，2017/2018年度玉米庫存才開始減少，預(yù)計(jì)為317萬噸。可以說2016/2017年度前玉米庫存只是增長慢了，而不是減少了，2017/2018年度玉米庫存才開始減少，但減少幅度有限。據(jù)稱目前我國臨儲(chǔ)玉米庫存高達(dá)2.6億噸。因此，就玉米去庫存而言，還要加大玉米補(bǔ)貼政策市場化改革力度。

（二）減少貿(mào)易摩擦的需要。根據(jù)我國加入WTO的承諾，我國可以使用的玉米的黃箱補(bǔ)貼上限為其產(chǎn)值的8.5%，是受到嚴(yán)格約束的。2016年我國發(fā)放了首批玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼300億元，第二批玉米補(bǔ)貼90億元，該補(bǔ)貼屬于受WTO嚴(yán)格約束的黃箱補(bǔ)貼，已接近玉米黃箱補(bǔ)貼的上限。同時(shí)，玉米作為我國第一大糧食和谷物品種，國家糧食安全戰(zhàn)略要求“谷物基本自給”，可見其在我國糧食安全中居于重要地位。因此，為減少因黃箱補(bǔ)貼引起的與美國等糧食出口國的貿(mào)易摩擦，保障國家糧食安全，我國也必須要嚴(yán)格控制玉米的黃箱補(bǔ)貼，繼續(xù)推進(jìn)市場化改革。

（三）發(fā)展玉米市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。我國作為農(nóng)業(yè)對(duì)外開放程度最高的國家，要想同國外的農(nóng)業(yè)在市場競爭中取得優(yōu)勢，必然要通過發(fā)展玉米市場經(jīng)濟(jì)，來提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。這意味著政府減少對(duì)玉米市場的直接干預(yù)，增加間接干預(yù)，尤其是要完善農(nóng)業(yè)市場基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)，發(fā)揮市場對(duì)價(jià)格穩(wěn)定的作用。目前，我國的玉米市場經(jīng)濟(jì)與發(fā)達(dá)國家相比差距很大。因此，從發(fā)展玉米市場經(jīng)濟(jì)出發(fā)，我國必然也要不斷推動(dòng)玉米市場化改革。

玉米補(bǔ)貼政策市場化改革政策優(yōu)化

玉米補(bǔ)貼政策市場化改革的實(shí)質(zhì)，是在WTO黃箱補(bǔ)貼約束、庫存能力和財(cái)政成本約束的前提下，通過降低支持價(jià)格對(duì)市場的直接干預(yù)力度，提高對(duì)糧食市場的間接干預(yù)力度，發(fā)揮市場穩(wěn)定糧食價(jià)格的作用，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定糧食供給、降低糧食庫存和提高農(nóng)民收入的目標(biāo)。

（一）按市場化原則和國際參考價(jià)格確定玉米收購價(jià)格。我國確定的玉米收購原則為市場化收購原則，有兩層含義：一是市場化，即政府不能干預(yù)市場的正常運(yùn)行；二是收購，政府不能完全放棄對(duì)價(jià)格的干預(yù)，托底收購仍要進(jìn)行。也就是說，玉米的市場化收購價(jià)格，既不能刺激生產(chǎn)，也不能刺激進(jìn)口。而且國家為穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，也要預(yù)先確定并公布玉米收購價(jià)格。具體而言，玉米的市場化收購價(jià)格水平的確定要參考以下價(jià)格：一是國際市場玉米及其替代品的進(jìn)口價(jià)格。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，市場化的收購價(jià)格可用國際市場價(jià)格5年的加權(quán)平均值再乘以大于0.85小于1的系數(shù)得出。二是1996～1998年國際玉米市場價(jià)格。國際市場參考價(jià)格是計(jì)算我國市場價(jià)格支持量（Market price support,MPS）的重要基準(zhǔn)，市場價(jià)格支持量等于政府收購價(jià)格減去國際市場參考價(jià)格再乘以收購數(shù)量，市場價(jià)格支持量要計(jì)入玉米的黃箱補(bǔ)貼。根據(jù)我國加入世界貿(mào)易組織的承諾，我國的國際市場參考價(jià)格是以1996～1998年國際市場價(jià)格為準(zhǔn)。如果收購價(jià)格低于國際市場參考價(jià)格，則計(jì)算出來的市場價(jià)格支持量為負(fù)；如果收購價(jià)格高于國際市場參考價(jià)格，則計(jì)算出的市場價(jià)格支持為正。而且，國際市場參考價(jià)格也隨國家凈出口國或凈進(jìn)口國地位的變化而變化。如果玉米為凈進(jìn)口，則國際市場參考價(jià)格采用CIF價(jià)格，為2197元/噸；如果玉米為凈出口，則采用FOB價(jià)格，為1199元/噸。因此，如果我國要恢復(fù)玉米凈出口國的地位，其市場化收購價(jià)格更要降低；如果要保持玉米凈進(jìn)口國的地位，市場化收購價(jià)格可以適當(dāng)提高。

市場化收購作為支持價(jià)格的傳統(tǒng)形式，設(shè)置水平較低，當(dāng)農(nóng)戶尤其是種糧大戶面臨流動(dòng)性約束被迫按市場化收購價(jià)格向政府銷售糧食時(shí)，將面臨著很大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，未來市場化收購可以轉(zhuǎn)化為無追索貸款的支持價(jià)格形式。當(dāng)市場價(jià)格低于無追索貸款率時(shí)，農(nóng)戶可以用糧食做抵押，按貸款率獲得貸款；當(dāng)貸款到期，農(nóng)民可以選擇還款贖回糧食，也可以選擇放棄糧食而不還貸款。

（二）玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)行部分脫鉤形式。我國在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，是直接與玉米播種面積掛脫的，因此玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼體現(xiàn)了穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和增加農(nóng)民收入的雙重目標(biāo)。但是，政策的雙重目標(biāo)互相矛盾。因?yàn)閺奶岣咿r(nóng)民收入的角度來看，似乎還需要提高補(bǔ)貼數(shù)量，但這樣無疑也會(huì)刺激玉米產(chǎn)量，與調(diào)減玉米面積與去庫存政策目標(biāo)不符；而且，我國的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼屬于受到WTO 嚴(yán)格約束的黃箱補(bǔ)貼，不能任意增加。解決這一矛盾的辦法就是，將玉米補(bǔ)貼的收入目標(biāo)與產(chǎn)量目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)分離。具體而言，將玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼分為兩部分：一部分是與玉米當(dāng)期播種面積或產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼，另一部分是與當(dāng)期播種面積或產(chǎn)量、價(jià)格脫鉤的綠箱補(bǔ)貼，不受WTO約束。這樣就可以在黃箱補(bǔ)貼允許的范圍內(nèi)，通過大幅度提高脫鉤補(bǔ)貼來提高農(nóng)民收入，同時(shí)穩(wěn)定甚至降低玉米產(chǎn)量。脫鉤補(bǔ)貼在我國屬新生事物，有的人可能擔(dān)心其對(duì)產(chǎn)量沒有影響，從而造成玉米大幅度減產(chǎn)以至危及國家糧食安全。其實(shí)這種擔(dān)心是多余的。一方面，我國玉米庫存巨大，目前庫存相當(dāng)于全國一年多的產(chǎn)量，玉米的適當(dāng)減產(chǎn)有利于去庫存；另一方面，脫鉤補(bǔ)貼對(duì)糧食產(chǎn)量不是沒有影響，而是影響的方式與掛鉤補(bǔ)貼不同，是起間接作用的。如脫鉤補(bǔ)貼具有財(cái)富效應(yīng)和投資效應(yīng)，補(bǔ)貼增加，有利于增加農(nóng)民的財(cái)富，而財(cái)富的增加有利于減少糧食生產(chǎn)的流動(dòng)性約束問題，有利于增加農(nóng)業(yè)投資，投資的增加又有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本和提高糧食產(chǎn)量。

對(duì)于脫鉤補(bǔ)貼的實(shí)施，政府必須規(guī)定補(bǔ)貼領(lǐng)取的條件。脫鉤補(bǔ)貼不是普惠制。農(nóng)民要與政府簽訂合同，符合一定條件才能領(lǐng)取補(bǔ)貼。對(duì)我國而言，可以設(shè)立的補(bǔ)貼條件有：作物種植結(jié)構(gòu)要求、種植投入力度要求等。作物種植結(jié)構(gòu)是指，糧食作物與經(jīng)濟(jì)作之間的結(jié)構(gòu)、玉米與其它糧食作物的結(jié)構(gòu)等。土地既不能全部用于種植蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，也不能忽視國家調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的要求，全部用于種植玉米等糧食作物。特別是鐮刀彎地區(qū)一定要滿足國家調(diào)減玉米生產(chǎn)的要求。種植投入力度要求，是指要求農(nóng)戶積極進(jìn)行農(nóng)業(yè)投入，要體現(xiàn)積極的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如控制雜草生長，防止把土地變成了換取國家補(bǔ)貼的一種手段。

（三）區(qū)域內(nèi)外宜實(shí)施不同的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。玉米“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購”制度作為臨時(shí)收儲(chǔ)政策的替代，實(shí)施區(qū)域是東北三省與內(nèi)蒙古自治區(qū)。國家實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策不僅有利于實(shí)施區(qū)域，而且有利于非東北三省和內(nèi)蒙古區(qū)域，因?yàn)榕R時(shí)收儲(chǔ)提高了全國玉米的市場價(jià)格。但是“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購”制度則不然。因?yàn)樵撝贫冉档土耸袌鰞r(jià)格，但是非實(shí)施區(qū)域農(nóng)民生產(chǎn)玉米卻不能像實(shí)施區(qū)域農(nóng)民一樣獲得補(bǔ)貼，不僅影響非實(shí)施區(qū)域農(nóng)民收入提高，而且對(duì)玉米的生產(chǎn)造成長期的危害，影響谷物基本自給戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，直至危及國家糧食安全。產(chǎn)量降低的原因在于，非實(shí)施區(qū)域農(nóng)民的邊際收益和總收益都會(huì)降低，而且由于山東、河南、河北三省也是玉米生產(chǎn)大省，單個(gè)省的玉米產(chǎn)量都比遼寧高，可以預(yù)見如果這三個(gè)省產(chǎn)量降低后，必然會(huì)對(duì)全國玉米產(chǎn)量造成很大影響。因此，作為第一大糧食和谷物的玉米，其補(bǔ)貼政策的改革不能像大豆、棉花補(bǔ)貼政策改革那樣，只考慮局部地區(qū)的產(chǎn)量或農(nóng)民收入，在局部地區(qū)改革，還要從全國的角度來考慮。2016年是我國玉米補(bǔ)貼政策改革的頭一年，由于政策慣性的緣故，產(chǎn)量降低不明顯，但是從長遠(yuǎn)來看，政策的實(shí)施帶來的產(chǎn)量降低則是必然的。

解決這一矛盾的辦法就是，對(duì)非東北的玉米主產(chǎn)地區(qū)也要實(shí)行補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)與東北地區(qū)不同，而且根據(jù)增加脫鉤補(bǔ)貼的需要，所有區(qū)域的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)都要改革。由于補(bǔ)貼的目的之一是提高農(nóng)民收入，因此補(bǔ)貼必然都會(huì)涉及決定由生產(chǎn)成本和利潤率決定的目標(biāo)價(jià)格。具體而言，東北地區(qū)實(shí)施類似于美國2002年農(nóng)業(yè)法案的直接與反周期補(bǔ)貼，非東北地區(qū)實(shí)施類似于美國1996年農(nóng)業(yè)法案的生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼。直接與反周期補(bǔ)貼。補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)是，價(jià)格支持補(bǔ)貼+直接補(bǔ)貼+反周期補(bǔ)貼。其中，直接補(bǔ)貼與基期的種植面積或耕地面積掛鉤，等于直接補(bǔ)貼率乘以補(bǔ)貼面積；反周期補(bǔ)貼等于目標(biāo)價(jià)格減去市場價(jià)格與收購價(jià)格的最大值同直接補(bǔ)貼率的和，再乘以補(bǔ)貼面積。補(bǔ)貼面積可以是基期面積。這樣，直接補(bǔ)貼由于與產(chǎn)量或價(jià)格都脫鉤，屬于不受WTO約束的典型的綠箱補(bǔ)貼。從明年起，我國可以把2016年的玉米播種面積作為基期面積，把生產(chǎn)者補(bǔ)貼改為直接補(bǔ)貼。生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼。補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)是僅有直接補(bǔ)貼。但是與東北地區(qū)不同，其直接補(bǔ)貼率要高于東北地區(qū)。

（四）控制地租成本與加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。一是控制地租的過快增長。影響補(bǔ)貼的基礎(chǔ)變量是成本，降低成本對(duì)于控制補(bǔ)貼具有重要作用。成本當(dāng)中，最重要的是要控制地租成本。在東北玉米產(chǎn)區(qū)，地租占到玉米生產(chǎn)成本的一半左右，成為影響價(jià)格和成本的重要因素。當(dāng)務(wù)之急，是通過建立農(nóng)民專業(yè)合作社等方式使地租隱性化，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和老年人口的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制，來控制地租。二是加緊建設(shè)期貨市場、倉單抵押、保險(xiǎn)等市場風(fēng)險(xiǎn)管理工具，促進(jìn)農(nóng)民切實(shí)利用這些工具進(jìn)行市場避險(xiǎn)。期貨市場方面，我國雖然建立起了上海、鄭州、大連三大期貨市場，但是農(nóng)民利用期貨市場避險(xiǎn)的比例很低，建議成立全國性的期貨經(jīng)紀(jì)公司，由其與農(nóng)民簽約，匯總?cè)珖r(nóng)民的期貨合約，參與期貨市場避險(xiǎn)。倉單抵押方面，是指政府可以把中儲(chǔ)糧公司等糧食儲(chǔ)藏企業(yè)建立成為倉單管理系統(tǒng)，既可以解決實(shí)行臨儲(chǔ)政策取消之后儲(chǔ)藏企業(yè)業(yè)務(wù)量減少的問題，又可以成為儲(chǔ)藏糧食，發(fā)放倉單的新型企業(yè)。農(nóng)戶獲得的倉單可以用于抵押或轉(zhuǎn)讓，解決農(nóng)戶特別是大戶資金流動(dòng)性約束問題。所謂保險(xiǎn)，是指政府要不斷加大開發(fā)災(zāi)害保險(xiǎn)、氣候指數(shù)保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等多種形式的保險(xiǎn)工具，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系湖南科技大學(xué)教授）

* 本文得到國家社科基金項(xiàng)目“國際化市場化背景下糧食目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼效應(yīng)、機(jī)制與政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BJY133）、湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“國際化市場化背景下糧食目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼效應(yīng)與政策研究（項(xiàng)目編號(hào)：14A049）”的資助。

［1］《東北玉米首現(xiàn)國際競爭力 市場化收購新政促購銷加快》，經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2016-11-24。

［2］王文濤，張秋龍，2016：《大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策效應(yīng)的理論分析及整體性框架建議》，《湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》第2期。

［3］程國強(qiáng)，朱滿德，2015：《中國農(nóng)業(yè)的黃箱政策支持水平評(píng)估：源于WTO規(guī)則一致性》，《改革》2015年第5期。