?；穲?zhí)法敢于說“不”善于說“行”

文·圖/本刊記者 畢文婷

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文·圖/本刊記者 畢文婷

國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局監(jiān)管三司司長孫廣宇

圍繞?；返墓逃形ｋU(xiǎn)特性，圍繞安全生產(chǎn)“三要素”，通過嚴(yán)格執(zhí)法檢查，逐步提升?；泛完懮嫌蜌廨斔凸艿赖陌踩Ｕ舷禂?shù)。

自天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故后，公眾對化工類事故仍存恐慌情緒，對事故的關(guān)注度也越來越高，這使得“化工廠”“爆炸”等關(guān)鍵詞被推上社會輿論的風(fēng)口浪尖。

提升?；泛完懮嫌蜌廨斔凸艿腊踩剑瑥?qiáng)化執(zhí)法檢查是至關(guān)重要的一步，為此，本刊記者采訪國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管三司司長孫廣宇，請他講解?；泛完懮嫌蜌廨斔凸艿腊踩O(jiān)管執(zhí)法檢查的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

安全生產(chǎn)特點(diǎn)

危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)

自2011年起，我國就已成為化工產(chǎn)品總產(chǎn)值第一大國，占世界化工產(chǎn)品總產(chǎn)值份額1/4。截至2016年底，全國現(xiàn)有危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)近30萬家（其中生產(chǎn)企業(yè)1.9萬家、經(jīng)營企業(yè)26.5萬家，儲存企業(yè)5 500家），從業(yè)人員近千萬，并且處于快速發(fā)展之中。

2015年，全國?；飞a(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)從2006年的158起、277人減少至23起、45人，分別下降了85.4%和83.8%。2016年，化工全行業(yè)和?；飞a(chǎn)經(jīng)營單位未發(fā)生一起重特大事故，且較大以上事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比下降25%和36%。

孫廣宇表示，按照常規(guī)情況來看，危化品體量越大、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越多，那么發(fā)生事故的可能性就越大。因此，企業(yè)和政府要加倍努力，才能使事故保持下降趨勢。

危險(xiǎn)化學(xué)品是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對人體、設(shè)施、環(huán)境具有危害的劇毒化學(xué)品和其他化學(xué)品。孫廣宇認(rèn)為，?；钒踩O(jiān)管就是保證易燃、易爆、有毒、有害等危險(xiǎn)特性不在意外情況下釋放，如果管住了這些特性，就達(dá)到了監(jiān)管的目的和效果，?；钒踩蝿菥蜁掷m(xù)好轉(zhuǎn)。

我國的?；饭芾硎┬心夸浭焦芾?，對列入《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》的危險(xiǎn)化學(xué)品，依據(jù)國家的有關(guān)法律法規(guī)采取行政許可等手段進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。但由于化工行業(yè)發(fā)展快，新物質(zhì)不斷合成，因此，對于新型混合物和未列入《目錄》的危險(xiǎn)化學(xué)品，企業(yè)應(yīng)該根據(jù)《化學(xué)品物理危險(xiǎn)性鑒定與分類管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局第60號）及其他相關(guān)規(guī)定進(jìn)行鑒定分類，如果經(jīng)鑒定分類屬于危險(xiǎn)化學(xué)品的，應(yīng)該根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局第53號）進(jìn)行危險(xiǎn)化學(xué)品登記。

進(jìn)入“十三五”期間，我國危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)依然面臨巨大挑戰(zhàn)，除較大及以上危險(xiǎn)化學(xué)品事故仍時(shí)有發(fā)生、發(fā)生事故頻率及造成傷害的程度都高于先進(jìn)國家外，?；飞a(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)安全基礎(chǔ)依然薄弱，部分企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的能力不足，危險(xiǎn)化學(xué)品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系有待健全，危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的能力和效率有待提高，科技對危險(xiǎn)化學(xué)品安全的支撐保障作用未得到充分發(fā)揮等都是亟需解決的問題。

陸上油氣輸送管道安全生產(chǎn)

我國油氣管道已初步形成了“北油南運(yùn)”“西油東進(jìn)”“西氣東輸”“海氣登陸”的油氣輸送格局，發(fā)展速度已居世界前列。截至2016年底，我國陸上油氣長輸管道總里程達(dá)14萬 km（含油氣田外輸管道）。按照石油天然氣“十三五”發(fā)展規(guī)劃，2020年我國陸上石油天然氣長輸管道總里程將達(dá)到17萬 km。

陸上油氣長輸管道點(diǎn)多線長，管道敷設(shè)所經(jīng)過地理自然條件復(fù)雜，影響安全的各類風(fēng)險(xiǎn)因素較多。其中，管道本體破壞、第三方破壞和地質(zhì)災(zāi)害是管道安全的三大殺手。

管道本體破壞主要由于腐蝕，并以原油泄漏體現(xiàn)。2013年11月22日，中石化東黃輸油管道腐蝕后，原油泄漏進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元。第三方破壞和地質(zhì)災(zāi)害導(dǎo)致的事故也時(shí)有發(fā)生。

孫廣宇強(qiáng)調(diào)，由于油氣管道一般敷設(shè)在地下，一旦發(fā)生油氣介質(zhì)泄漏進(jìn)入地下管網(wǎng)遇到點(diǎn)火源，就容易導(dǎo)致重特大事故發(fā)生，影響周邊人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。

危化品企業(yè)安全監(jiān)管與執(zhí)法

危險(xiǎn)化學(xué)品點(diǎn)多面廣，相關(guān)法律法規(guī)也很多，孫廣宇認(rèn)為，其中最重要的是《安全生產(chǎn)法》，此外《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《安全生產(chǎn)許可證條例》等也都是必須遵循且熟記的法律法規(guī)。

部門規(guī)章中，《危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源監(jiān)督管理暫行規(guī)定》（國家安全監(jiān)管總局第40號）、《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》（國家安全監(jiān)管總局第41號）、《危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管道安全管理規(guī)定》（國家安全監(jiān)管總局第43號）、《危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)督管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局第45號）、《危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局第53號）、《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局第55號）、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可證實(shí)施辦法》（國家安全監(jiān)管總局第57號）、《化學(xué)品物理危險(xiǎn)性鑒定與分類管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局第60號），還有涉及?；钒踩a(chǎn)的國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都可以作為?；钒踩O(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。

把關(guān)行政許可

危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管執(zhí)法的具體行政行為包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制。孫廣宇強(qiáng)調(diào)，安全監(jiān)管人員要敢于說“不”。對于不滿足安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，一定要拒絕發(fā)放安全生產(chǎn)許可證，但是要告訴企業(yè)如何滿足安全生產(chǎn)條件，讓企業(yè)進(jìn)行整改，等具備安全生產(chǎn)條件后才可以發(fā)放許可證?！白鳛樾姓S可部門，必須要有這樣的勇氣和能力。如果不具備條件的也放進(jìn)來了，后面監(jiān)管很難再管到位?！睂O廣宇說道。

根據(jù)《?；钒踩芾?xiàng)l例》第六條規(guī)定“安監(jiān)部門負(fù)責(zé)核發(fā)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證……”，其中的“核發(fā)”是要求監(jiān)管人員一定要到現(xiàn)場核查，坐在辦公室里審查的行政許可是大打折扣的。

核查時(shí)需要對企業(yè)的選址布局、規(guī)劃設(shè)計(jì)和安全距離、廠房、作業(yè)場所等進(jìn)行審查，執(zhí)法人員不能把關(guān)的要請?jiān)u價(jià)機(jī)構(gòu)專家把關(guān)。孫廣宇表示，尤其是每年企業(yè)數(shù)量上升的地區(qū)，一定要嚴(yán)格把關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多化工企業(yè)從東部向中西部轉(zhuǎn)移，但這些企業(yè)大部分是在東部安全管理工作達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的、管理水平適應(yīng)不了需求的，所以需要特別注意。

危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可證方面，要特別注意危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)在其廠區(qū)范圍內(nèi)銷售本企業(yè)生產(chǎn)的危險(xiǎn)化學(xué)品，不需要取得危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可。取得港口經(jīng)營許可證的港口經(jīng)營人，在港區(qū)內(nèi)從事危險(xiǎn)化學(xué)品倉儲經(jīng)營，不需要取得危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可。

發(fā)放經(jīng)營許可證時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營許可人的能力。孫廣宇告訴記者：“很多經(jīng)營?；返钠髽I(yè)是有點(diǎn)錢就想做，但如果他們沒有管控危險(xiǎn)化學(xué)品的能力就很可能出事。比如瑞海公司，雖然是流通公司，但其在港口經(jīng)營危險(xiǎn)貨物，其中涉及?；穮s不知道利害、為所欲為，最后導(dǎo)致事故發(fā)生?！?/p>

沈陽城市學(xué)院和別墅區(qū)油氣管道隱患整治現(xiàn)場

危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可只適用于列入危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可適用行業(yè)目錄、使用危險(xiǎn)化學(xué)品從事生產(chǎn)并且達(dá)到危險(xiǎn)化學(xué)品使用量的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的化工企業(yè)。這類企業(yè)數(shù)量比較少，可以將《危險(xiǎn)化學(xué)品使用量的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)（2013年版）》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可適用行業(yè)目錄（2013年版）》作為支撐。

落實(shí)行政處罰和強(qiáng)制

2016年，國家安全監(jiān)管總局下發(fā)了《化工（危險(xiǎn)化學(xué)品）企業(yè)安全檢查重點(diǎn)指導(dǎo)目錄》（以下簡稱《目錄》），一共40條，需要檢查執(zhí)法人員熟練掌握。《目錄》制定的原則是基于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的執(zhí)法檢查，包括檢查執(zhí)法內(nèi)容、違反條文、處罰依據(jù)。其中應(yīng)注意《安全生產(chǎn)法》修訂后賦予的新權(quán)力——除了責(zé)令限期改正之外還能夠處以罰款，進(jìn)行行政處罰。“只限期整改不行政處罰，執(zhí)法就會打折扣了?！睂O廣宇說道。

《目錄》對人員和資質(zhì)管理，包括企業(yè)安全行政許可、責(zé)任制落實(shí)、安全教育培訓(xùn)、從業(yè)人員素質(zhì)、承包商管理等9條；工藝管理，包括企業(yè)工藝本質(zhì)安全、操作規(guī)程、工藝控制等8條；設(shè)備設(shè)施管理，包括企業(yè)設(shè)備設(shè)施的設(shè)計(jì)、安裝、使用等8條；安全管理，包括企業(yè)變更管理、重大危險(xiǎn)源管理、特殊作業(yè)管理、安全距離、危化品儲存等15條進(jìn)行明確要求。

對于將火種帶入易燃易爆場所或存在脫崗、睡崗、酒后上崗行為的，可根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《化工（危險(xiǎn)化學(xué)品）企業(yè)保障生產(chǎn)安全十條規(guī)定》進(jìn)行處罰，一般是采取責(zé)令限期消除的方式，但是對于拒不執(zhí)行的，應(yīng)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款。孫廣宇表示，可以通過罰款找到企業(yè)的一把手，由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人倒查安全生產(chǎn)問題，進(jìn)行系統(tǒng)管理，才能使執(zhí)法效果最大化。

對于液化烴、液氨、液氯等易燃易爆、有毒有害液化氣體的充裝未使用萬向節(jié)管道充裝系統(tǒng)的?？梢罁?jù)《安全生產(chǎn)法》執(zhí)法，對生產(chǎn)經(jīng)營單位未采取措施消除事故隱患的，責(zé)令立即消除或者限期消除；生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不執(zhí)行的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款。

2002年，在山東省莘縣發(fā)生的事故就是因?yàn)橐喊背溲b軟管爆裂，液氨迅速擴(kuò)散，造成105人中毒，13人死亡，24人重傷。

對于有毒有害、可燃?xì)怏w泄漏檢測報(bào)警系統(tǒng)未按照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、使用或定期檢測校驗(yàn)，以及報(bào)警信號未發(fā)送至有操作人員常駐的控制室、現(xiàn)場操作室進(jìn)行報(bào)警的，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九十六條，責(zé)令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

2008年8月26日，廣西廣維化工股份有限公司有機(jī)廠發(fā)生爆炸事故，導(dǎo)致20人死亡、60人受傷，廠區(qū)附近3 km范圍的18個(gè)村屯及工廠職工、家屬共1萬1 500多名群眾疏散。其主要原因就是沒有安裝可燃?xì)怏w報(bào)警器，罐區(qū)泄漏之后沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致整個(gè)罐區(qū)發(fā)生爆炸。

對于未建立變更管理制度或未嚴(yán)格執(zhí)行的，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可證實(shí)施辦法》，要求企業(yè)責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處二萬元以上五萬元以下的罰款，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。

孫廣宇表示，變更管理是化工安全非常重要的一環(huán)，當(dāng)條件變化時(shí)防范措施一定要隨之變化，管控措施不到位就會發(fā)生事故。變更管理是發(fā)達(dá)國家“血的教訓(xùn)”的總結(jié)，我國要利用后發(fā)優(yōu)勢，做好變更管理，避免類似事故發(fā)生。

重大危險(xiǎn)源和特殊作業(yè)現(xiàn)場的監(jiān)督檢查也是執(zhí)法重點(diǎn)之一。油罐區(qū)動(dòng)火作業(yè)前未對動(dòng)火點(diǎn)周圍或其下方的地面如有可燃物、空洞、窨井、地溝、水封等進(jìn)行檢查分析并采取清理或封蓋等措施；動(dòng)火點(diǎn)周圍有可能泄漏易燃、可燃物料的設(shè)備，未采取隔離措施的，可依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九十九條進(jìn)行處罰。對重大危險(xiǎn)源未登記建檔，或者未進(jìn)行評估、有效監(jiān)控的，可依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九十八條進(jìn)行處罰。

陸上油氣輸送管道企業(yè)安全監(jiān)管與執(zhí)法

GB 32167-2015《油氣管道完整性管理規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）是保證油氣管道全周期本體安全的全周期基本規(guī)范，在建設(shè)期、采購期，日常運(yùn)行檢測都有相關(guān)要求。安全監(jiān)管部門到企業(yè)執(zhí)法檢查時(shí)，執(zhí)法人員需要先判定企業(yè)是否執(zhí)行了《規(guī)范》。

2016年，國家發(fā)改委、國家能源局、國務(wù)院國資委、國家質(zhì)檢總局、國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院安委會工作要求全面推行油氣輸送管道完整性管理的通知》，將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)又以文件形式推動(dòng)，確保管道本體安全。

此外，在設(shè)計(jì)施工方面，還有GB 50251-2015《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》、GB 50424-2007《油氣輸送管道穿越工程施工規(guī)范》等；在安全管理方面，還有AQ 2045-2012《石油行業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化 管道儲運(yùn)實(shí)施規(guī)范》、SY 6186-2007《石油天然氣管道安全規(guī)程》、GB 7231-2003《工業(yè)管道的基本識別色、識別符號和安全標(biāo)識》等法律法規(guī)。

在進(jìn)行新建、改建、擴(kuò)建陸上油氣輸送管道建設(shè)項(xiàng)目安全條件審查時(shí)，可依據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行。監(jiān)管人員需要審查建設(shè)項(xiàng)目安全評價(jià)報(bào)告及相關(guān)文件、資料，其安全評價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)符合《陸上油氣輸送管道建設(shè)項(xiàng)目安全評價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則（試行）》的要求，審查油氣管道建設(shè)項(xiàng)目線路單元、站場單元、公用工程單元危險(xiǎn)有害因素的辨識與安全條件分析，重點(diǎn)是油氣管道通過人口密集區(qū)、規(guī)劃區(qū)等敏感區(qū)域，站場與界外設(shè)施間距，閥室放空設(shè)置等是否符合安全條件，開展高后果區(qū)識別，優(yōu)化路由選擇。

對新建、改建、擴(kuò)建陸上油氣輸送管道建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查時(shí)，主要審查安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇及相關(guān)文件、資料，安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇應(yīng)當(dāng)符合《陸上石油天然氣長輸管道建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇編制導(dǎo)則（試行）》的要求，重點(diǎn)審查油氣管道建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、安全防護(hù)技術(shù)措施是否安全、合規(guī)、可行。監(jiān)管人員可參考《陸上油氣輸送管道建設(shè)項(xiàng)目安全審查要點(diǎn)》。

對陸上油氣輸送管道的執(zhí)法檢查和行政處罰主要依據(jù)《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行。如油氣管道企業(yè)安全設(shè)施未作竣工驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第三十一條檢查，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九十五條責(zé)令停止建設(shè)或者停產(chǎn)停業(yè)整頓，限期改正；逾期未改正的，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

未建立完整性管理等制度，未按要求進(jìn)行高后果區(qū)識別、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，及內(nèi)檢測的，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九十八條責(zé)令限期改正，可以處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

孫廣宇表示，安全生產(chǎn)“三要素”為硬件（設(shè)備技術(shù)）、管理、人，通過執(zhí)法檢查控制或阻止“三要素”漏洞的產(chǎn)生，就會降低事故發(fā)生的概率。

監(jiān)管執(zhí)法人員要敢于說“不”、善于說“行”，要提高效率效果，堅(jiān)持依法監(jiān)管，增強(qiáng)執(zhí)法意識，提高執(zhí)法的針對性、有效性，切實(shí)加大依法處罰的力度。

編輯 畢文婷