提高煤礦安全監(jiān)察效能

文·圖/本刊記者 韓穎

提高煤礦安全監(jiān)察效能

文·圖/本刊記者 韓穎

國家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長胡海軍

在全國安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)安全執(zhí)法視頻培訓會上，國家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長胡海軍對《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法手冊》的結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容、主要問題以及執(zhí)行過程中需要強化的工作等方面進行了解讀。

作為全國安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)安全執(zhí)法視頻培訓的重要一課，2017年3月22日，國家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長胡海軍對《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法手冊》（簡稱《手冊》）進行了專題培訓。對《手冊》結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容、解決的主要問題以及執(zhí)行過程中需要強化的工作等方面進行了全面解讀。

《手冊》的結(jié)構(gòu)

據(jù)胡海軍介紹，《手冊》共6編。一是一般規(guī)定，包括《手冊》編制的目的和依據(jù)、適用范圍、執(zhí)法邊界、監(jiān)察執(zhí)法的基本要求等，從法理上界定了“什么是煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動”。二是監(jiān)察執(zhí)法計劃，包括執(zhí)法計劃的編制和審批、考核，系統(tǒng)地對年度執(zhí)法計劃的編制提出了具體要求，并進一步規(guī)范了計劃的逐級審批和考核工作。三是現(xiàn)場檢查，包括檢查方案、檢查準備、檢查的組織實施等。四是監(jiān)察執(zhí)法的處理，包括現(xiàn)場處理、行政強制措施、行政處罰、調(diào)查取證、聽證、處罰實施、公開裁定、強制執(zhí)行、提請關(guān)閉、案件移送等。五是執(zhí)法結(jié)果的處置，包括復查、涉嫌犯罪案件的移送、結(jié)案歸檔、執(zhí)法信息公開等。六是行政復議、應訴和國家賠償，包括行政復議、訴訟以及國家賠償?shù)姆秶⒘鞒碳安牧弦?，依法妥善解決爭議和矛盾等。

《手冊》的主要內(nèi)容

《手冊》的6編，又分為23章具體內(nèi)容。胡海軍在講座中，將其梳理為7個方面主要內(nèi)容。

適用范圍及與法律法規(guī)的關(guān)系

《手冊》是指引煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其監(jiān)察員嚴格、準確、規(guī)范執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)部規(guī)范。它嚴格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，緊密圍繞安全監(jiān)察執(zhí)法過程，以監(jiān)察執(zhí)法流程為主線，對監(jiān)察執(zhí)法的行為、內(nèi)容、程序進行了規(guī)范。

檢查方案

檢查方案是2016年新增加的一種文書。它是依據(jù)監(jiān)察執(zhí)法計劃制作的，載明檢查對象、檢查方式、檢查時間、檢查地點、檢查內(nèi)容和檢查人員分工等信息的一種執(zhí)法文書，是檢查人員現(xiàn)場檢查的基本依據(jù)。檢查方案直接規(guī)定現(xiàn)場檢查實施的內(nèi)容和要求，對現(xiàn)場檢查具有引領(lǐng)和指引的作用。按檢查方案進行現(xiàn)場檢查的組織和實施，是判斷依法履職的重要標準。

現(xiàn)場檢查的組織實施

《手冊》列出了包括監(jiān)察執(zhí)法帶隊負責人和監(jiān)察人員的所有執(zhí)法人員的職責。圍繞煤礦安全管理、瓦斯防治、水害防治、沖擊地壓等重要災害的防治，編寫了12個專業(yè)內(nèi)容現(xiàn)場檢查的步驟和組織實施。

在檢查內(nèi)容方面，分類明確了安全管理、瓦斯防治、水害防治、防滅火、沖擊地壓、提升運輸、電氣設(shè)備、通風、地質(zhì)保障、建設(shè)項目、采掘、職業(yè)病危害防治、爆破、應急救援等檢查的重點內(nèi)容，解決了“查什么”的問題。

在檢查方法方面，列出了直觀檢查、現(xiàn)場試驗、操作檢查、現(xiàn)場實測、抽樣檢測、計算檢查、核對檢查、個別了解等8種方法，供執(zhí)法人員針對檢查內(nèi)容靈活選用，解決了“怎么查”的問題。

規(guī)范制作執(zhí)法文書

2016年5月，國家煤礦安全監(jiān)察局印發(fā)了新版40種監(jiān)察執(zhí)法文書樣式（煤安監(jiān)監(jiān)察〔2016〕14號）。

一是修改了2005年以來使用的14種文書。其中，依據(jù)《煤炭法》取消煤炭生產(chǎn)許可證，國務院取消礦長安全資格證，《行政訴訟法》修改訴訟時限，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（15號令）修改陳述、申辯時限等對應修訂了6種文書；結(jié)合十余年來基層執(zhí)法工作實踐，對8種文書的個別文字內(nèi)容進行了修改。

二是增加的18種文書，按照執(zhí)法流程遞進的順序，主要有6類。分別為：現(xiàn)場檢查前的文書1種，即檢查方案；行政處罰告知前的文書3種，包括陳述、申辯記錄和聽證通知書；搜集和固定執(zhí)法證據(jù)用到的文書5種，包括抽樣取證通知書、抽樣取證清單、先行登記保存證據(jù)通知書、先行登記保存證據(jù)清單、先行登記保存證據(jù)處理決定書；采取行政強制措施用到的文書5種，包括查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、物品清單、停電(停供民用爆炸物品)通知書、解除停電(停供民用爆炸物品)通知書；規(guī)范煤監(jiān)機構(gòu)內(nèi)部請示報告的文書2種，包括案件處理呈報書和呈請移送案件報告書；其他類2種，包括行政決定履行催告書和執(zhí)法案件公開裁定記錄。

為規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法文書制作，2016年還專門出臺了《執(zhí)法文書制作規(guī)范》和《執(zhí)法文書制作模板》，選用有關(guān)省局和分局的執(zhí)法實例，以及新版文書的試用案例，制定了40種文書的模板，供廣大監(jiān)察執(zhí)法人員制作文書時參考。

規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法程序

嚴格落實《安全生產(chǎn)法》的要求，結(jié)合監(jiān)察執(zhí)法工作實際，重點強調(diào)“兩個移送、兩個呈報、一個催辦”程序，主要目的是針對目前工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地規(guī)范執(zhí)法程序。

“兩個移送”包括向相關(guān)部門移送和涉嫌犯罪向公安機關(guān)移送2方面程序。涉嫌超層越界開采的，應當移送國土資源部門；涉嫌非法違法用工的，應當移送人力資源社會保障部門；涉嫌未批先建的建設(shè)項目，應當移送投資主管部門；涉嫌非法存儲、使用民用爆破物品的，應當移送公安機關(guān)；各類涉嫌犯罪需要向公安機關(guān)移送。

“兩個呈報”涉及煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)部的報批程序，包括案件處理呈報和呈請移送案件報告。

“一個催辦”是指催告行政相對人履行監(jiān)察指令的程序，主要措施包括：到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款；根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；申請人民法院強制執(zhí)行。

行政處罰自由裁量應遵循的原則

行政處罰自由裁量應遵循3大原則。一是上位法優(yōu)于下位法，即優(yōu)先適用法律效力高的規(guī)定；二是特別法優(yōu)于一般法，即法律效力相同，屬于特別規(guī)定的優(yōu)先適用；三是新法優(yōu)于舊法，即法律效力相同，生效時間在后的優(yōu)先適用。

對此，胡海軍在講座中專門列舉了對超層越界開采違法行為的行政處罰自由裁量的例子。

《礦產(chǎn)資源法》和《國務院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》（以下簡稱《特別規(guī)定》）均對超層越界違法行為作出了處罰規(guī)定。法律法規(guī)關(guān)于執(zhí)法主體的規(guī)定，決定了執(zhí)行什么法律法規(guī)。作為煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，執(zhí)行的是《特別規(guī)定》，而不是《礦產(chǎn)資源法》。根據(jù)《特別規(guī)定》，可以責令停產(chǎn)整頓，按照《實施標準》細化的基準進行處罰，并移送國土資源部門按照《礦產(chǎn)資源法》進行相應處理。

現(xiàn)場檢查基礎(chǔ)表

現(xiàn)場檢查基礎(chǔ)表作為《手冊》的附件，其重要性絲毫不亞于正文的描述性文字。該表格以煤礦安全專業(yè)進行分類編制，共分為組織機構(gòu)、地質(zhì)保障、通風系統(tǒng)、瓦斯治理、煤塵爆炸防治、防滅火、安全監(jiān)控、采煤工程、掘進工程、沖擊地壓防治、防治水、爆炸物品、電氣系統(tǒng)、設(shè)備設(shè)施、提升運輸、勞動防護、職業(yè)危害防治、應急救援、建設(shè)項目、露天煤礦等20類83張檢查表，是現(xiàn)場檢查工作的基礎(chǔ)依據(jù)。

現(xiàn)場檢查基礎(chǔ)表針對礦井生產(chǎn)系統(tǒng)和專業(yè)進行了分類。每一個子類別對應一張檢查表，共83張；以國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定為依據(jù)，確定檢查項目；以有關(guān)安全技術(shù)標準和規(guī)定為基礎(chǔ)，編寫細化了檢查內(nèi)容，391個檢查項目共細化為947條檢查內(nèi)容。

《手冊》解決的主要問題

嚴格規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法工作的“四個對應”

“四個對應”,一是“檢查方案”與“現(xiàn)場檢查基礎(chǔ)表”的對應?！皺z查方案”是為落實《安全生產(chǎn)法》的要求，新制定的一種執(zhí)法文書，適用于煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)開展煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法前制定具體工作方案時使用。

二是“現(xiàn)場檢查筆錄”與“煤礦安全生產(chǎn)隱患描述標準庫”的對應?！艾F(xiàn)場檢查筆錄”適用于煤礦安全監(jiān)察現(xiàn)場檢查、勘察情況記錄。

三是“現(xiàn)場處理決定”與12種法定處理方式的對應?！艾F(xiàn)場處理決定書”適用于對現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的煤礦事故隱患和違法違規(guī)行為的行政處理，記錄的內(nèi)容是現(xiàn)場處理決定。

四是行政處罰與自由裁量實施標準的對應。按照《安全生產(chǎn)法》的要求，各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門對依法應當給予行政處罰的行為，要依照《安全生產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出行政處罰決定。

明確煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動的邊界

該檢查什么？對發(fā)現(xiàn)的問題該怎么處理？對安全隱患和問題該不該復查？復查又發(fā)現(xiàn)了新的問題，是不是要不停地復查下去？

針對這些問題，胡海軍在講座中指出：煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動，是煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)依照法定職權(quán)或者職責，實施、適用法律規(guī)范，并對煤礦企業(yè)直接產(chǎn)生權(quán)利和義務影響的公權(quán)力行為。一次完整的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動,始于編制檢查方案等執(zhí)法準備活動，止于作出現(xiàn)場處理措施或者行政處罰等對煤礦企業(yè)直接產(chǎn)生權(quán)利和義務影響的行政行為。應當依據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》第33條，對經(jīng)過現(xiàn)場檢查做出責令煤礦限期解決事故隱患、責令煤礦限期改正影響煤礦安全生產(chǎn)的違法行為、責令煤礦限期使安全設(shè)施和條件達到要求的處理決定整改情況進行復查。

應進一步強化的工作

在講座的最后，胡海軍提出了配套《手冊》執(zhí)行應進一步強化的幾項工作。

推進煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法信息化

2017年,煤礦安全監(jiān)察重點工作明確要求，加快推進監(jiān)察執(zhí)法信息化建設(shè)。第一，要進一步完善“煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理平臺”。重點是確保本轄區(qū)煤礦安全生產(chǎn)基本信息能夠全部錄入“平臺”，數(shù)據(jù)真實可靠，日常監(jiān)察執(zhí)法把煤礦企業(yè)平臺數(shù)據(jù)填報情況納入檢查的范圍，主動督促檢查企業(yè)數(shù)據(jù)上網(wǎng)填報情況。要保證已錄入“平臺”的煤礦數(shù)據(jù)盡可能全面、準確。第二，認真落實監(jiān)察執(zhí)法信息化有關(guān)要求，盡快使用“煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)”開展執(zhí)法工作。通過使用發(fā)現(xiàn)問題，依據(jù)實踐提出措施，促進“系統(tǒng)”的改進，促進監(jiān)察執(zhí)法信息化水平的提高。

規(guī)范煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法分析

做好監(jiān)察執(zhí)法分析工作和用好《手冊》，是規(guī)范化監(jiān)察執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)。執(zhí)法分析包括煤礦安全生產(chǎn)基本情況、監(jiān)察執(zhí)法計劃的完成情況、監(jiān)察執(zhí)法行政處理處罰情況、重點工作落實和推進情況、規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法工作開展情況、煤礦建設(shè)項目管理和監(jiān)察執(zhí)法情況6個方面。要認真分析核對監(jiān)察執(zhí)法各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)，確保真實、準確反映監(jiān)察執(zhí)法工作；通過認真分析監(jiān)察執(zhí)法工作情況，提出針對性的工作措施。

強化監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)和執(zhí)法監(jiān)督

做好監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)工作和執(zhí)法監(jiān)督工作,是用好《手冊》和嚴格規(guī)范執(zhí)法的根本保障。其主要做法：一是制定和完善權(quán)力清單和責任清單，嚴格做到“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”；二是不斷修改完善《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃編制和審批辦法》，用于指導監(jiān)察執(zhí)法工作；三是加強對文書制作的監(jiān)督檢查，提高全系統(tǒng)文書制作質(zhì)量和水平；四是形成定期修訂機制，持續(xù)促進煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化、標準化；五是通過執(zhí)法監(jiān)督，探索執(zhí)法過錯行為糾正機制，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法計劃執(zhí)行、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、處罰標準、安全許可、事故調(diào)查等方面存在的問題，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，進而不斷提高執(zhí)法質(zhì)量和效能。

編輯 韓 穎