“12·3”事故國家監(jiān)察該為地方監(jiān)管買單？

文/楊洪波

近日，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰寶馬礦業(yè)有限責(zé)任公司“12·3”特別重大煤礦瓦斯爆炸事故調(diào)查報(bào)告公布。這是一起生產(chǎn)安全責(zé)任事故，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局赤峰分局監(jiān)察二室主任鮑青春就因這起事故被以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任。本刊特約鮑青春的辯護(hù)人、北京盈科律師事務(wù)所律師楊洪波，撰文闡述鮑青春是否該擔(dān)責(zé)。

赤峰寶馬礦業(yè)“12·3”特別重大煤礦瓦斯爆炸事故救援現(xiàn)場(chǎng)

赤峰寶馬礦業(yè)“12·3”特別重大煤礦瓦斯爆炸事故現(xiàn)場(chǎng)，一名剛從井下上來的工作人員（源自中青在線）

他叫鮑青春，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局赤峰分局監(jiān)察二室主任。2015年6月29日，時(shí)任局長口頭要求他牽頭二室的工作，2016年9月，正式文件下達(dá)，他被任命為監(jiān)察二室主任。可是，3個(gè)月后，他所負(fù)責(zé)的監(jiān)察二室轄區(qū)內(nèi)發(fā)生了赤峰寶馬礦業(yè)有限責(zé)任公司“12·3”特別重大瓦斯爆炸事故（以下簡稱 “12·3”事故），32名煤礦工人死亡。

2017年1月20日，檢察機(jī)關(guān)以涉嫌玩忽職守罪將鮑青春刑事拘留，同年1月23日批準(zhǔn)逮捕，鮑青春成為內(nèi)蒙古煤監(jiān)系統(tǒng)自2000年成立以來，第一個(gè)以玩忽職守罪被刑事羈押之人。從監(jiān)察二室主任的正式任命到成為階下囚，只有短短4個(gè)月時(shí)間，鮑青春的命運(yùn)就發(fā)生了翻天覆地的變化。

2017年9月8日下午，“12·3”事故調(diào)查報(bào)告正式向社會(huì)公布，這距離鮑青春被刑事拘留已達(dá)231天之久。

一般都是在事故調(diào)查報(bào)告出來后，再去追究相關(guān)人員的責(zé)任，但這起事故在報(bào)告出來前，地方司法機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)34人采取刑事強(qiáng)制措施，其中，除寶馬煤礦的瓦檢員和礦長助理2人被取保候?qū)復(fù)猓溆?2人全部批捕。10名涉嫌職務(wù)犯罪的人員中，鮑青春是國家煤礦安監(jiān)機(jī)構(gòu)中唯一被以玩忽職守罪追責(zé)的執(zhí)法人員。

根據(jù)事故調(diào)查報(bào)告，2016年12月3日，寶馬煤礦發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，共造成 32 人死亡、20 人受傷，事故直接經(jīng)濟(jì)損失4 399萬元。事故直接原因是：寶馬煤礦以借回撤越界區(qū)域內(nèi)設(shè)備名義違法組織生產(chǎn)，6040巷采工作面因停電停風(fēng)，造成瓦斯積聚；1 h后恢復(fù)供電通風(fēng)，積聚的高濃度瓦斯排入與之串聯(lián)通風(fēng)的6040綜放工作面，遇到正在違規(guī)焊接支架的電焊火花引起瓦斯燃燒，產(chǎn)生的火焰?zhèn)鲗?dǎo)至6040工作面進(jìn)風(fēng)順槽，引起瓦斯爆炸。

事故調(diào)查組認(rèn)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)、赤峰市及元寶山區(qū)相關(guān)部門履職不到位，未發(fā)現(xiàn)寶馬煤礦長期存在的越界違法開采問題。在2016年查實(shí)寶馬煤礦越界開采行為后，監(jiān)督檢查不到位，未能有效制止寶馬煤礦越界違法開采行為。其中，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局赤峰監(jiān)察分局未認(rèn)真貫徹上級(jí)有關(guān)煤礦安全監(jiān)察工作的安排部署，在寶馬煤礦越界違法開采重大隱患查處后，對(duì)內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局向元寶山區(qū)人民政府下達(dá)的《加強(qiáng)和改善安全管理建議書》跟蹤督促不力，未認(rèn)真指導(dǎo)元寶山區(qū)安全監(jiān)管局開展煤礦安全監(jiān)管執(zhí)法工作。

總局規(guī)定拒不執(zhí)行監(jiān)察指令發(fā)生事故監(jiān)察人員不擔(dān)責(zé)

事故調(diào)查報(bào)告中介紹，寶馬煤礦早在2008年就開始越界違法開采。2016年1月11日，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局接到國家煤礦安全監(jiān)察局轉(zhuǎn)來的舉報(bào)信，于2016年1月14日，在赤峰監(jiān)察分局配合下，對(duì)赤峰寶馬礦業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)存在東翼越界開采的違法行為和事故隱患，檢查時(shí)礦方已提前封閉巷道，于是作出責(zé)令立即停止越界開采、封閉所有越界開采區(qū)域等現(xiàn)場(chǎng)處理決定書。2016年2月28日，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局決定給予該煤礦199萬元整的罰款，給予該煤礦法定代表人罰款14.9萬元的行政處罰。

2016年3月4日，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局向赤峰市元寶山區(qū)人民政府下發(fā)《國家煤礦安全監(jiān)察加強(qiáng)和改善安全管理建議書》，要求元寶山區(qū)政府監(jiān)督落實(shí)寶馬煤礦立即退回井田邊界內(nèi)，采取可靠措施封閉越界開采區(qū)域，消除生產(chǎn)安全隱患。

元寶山區(qū)政府則決定由區(qū)安監(jiān)局、國土分局、元寶山鎮(zhèn)政府成立針對(duì)此次越界開采的聯(lián)合調(diào)查組，并由區(qū)安監(jiān)局牽頭，責(zé)令寶馬礦業(yè)立即停止越界開采行為，退回本礦開采范圍，封閉越界開采區(qū)域并消除生產(chǎn)安全隱患；元寶山鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)對(duì)寶馬礦業(yè)退出回撤執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》（國家安全監(jiān)管總局第24號(hào)令）（以下簡稱“24號(hào)令”）第二十條規(guī)定，有下列情形之一的，安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法人員不承擔(dān)責(zé)任：（六）對(duì)發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)非法、違法行為和事故隱患已經(jīng)依法查處，因生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員拒不執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察指令導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的。按照上述規(guī)定，寶馬煤礦拒不執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)察指令，赤峰監(jiān)察分局和鮑青春不需要承擔(dān)責(zé)任。

另外，24號(hào)令規(guī)定了“安全監(jiān)管監(jiān)察部門已經(jīng)依法向縣級(jí)以上地方人民政府提出加強(qiáng)和改善安全生產(chǎn)監(jiān)督管理建議的”，安全監(jiān)管監(jiān)察部門不承擔(dān)責(zé)任。言外之意，這種情況下應(yīng)該是地方政府的責(zé)任，與安全監(jiān)管監(jiān)察部門無關(guān)。兩種免責(zé)情形都同時(shí)具備，鮑青春還是要被以玩忽職守罪追究刑責(zé)，個(gè)中原由值得細(xì)細(xì)品味。

監(jiān)督煤礦整改事故隱患的責(zé)任在國家監(jiān)察還是在地方監(jiān)管？

為履行煤礦安全國家監(jiān)察職責(zé)，提高監(jiān)察執(zhí)法效能，國家煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)早已落實(shí)計(jì)劃監(jiān)察執(zhí)法工作機(jī)制，并對(duì)制定煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計(jì)劃實(shí)行嚴(yán)格的編審和考核辦法。

赤峰監(jiān)察分局就是根據(jù)內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局批復(fù)的2016年度監(jiān)察計(jì)劃，一年對(duì)寶馬礦業(yè)公司監(jiān)察4次，分別是在1月、4月、7月和10月，每月進(jìn)行1次。每次監(jiān)察時(shí)都要由帶隊(duì)人員主持制定《煤礦安全監(jiān)察工作現(xiàn)場(chǎng)檢查方案》，并由分管局長簽署審批意見后執(zhí)行。這4次檢查方案中并不包含寶馬礦業(yè)東部越界區(qū)域。鮑青春對(duì)此的解釋是，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局對(duì)寶馬礦業(yè)越界開采行為已經(jīng)作出了處理并建議元寶山區(qū)政府監(jiān)管落實(shí)，所以他們制定的檢查方案中就沒有再包括對(duì)越界區(qū)域的檢查。檢察院則認(rèn)為，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局作出的《加強(qiáng)和改善安全管理建議書》，不能免除赤峰監(jiān)察分局對(duì)轄區(qū)內(nèi)煤礦所應(yīng)該承擔(dān)的監(jiān)察職責(zé)。國家監(jiān)察和地方監(jiān)管，于檢方來說似乎并無本質(zhì)上的區(qū)別。

我國煤礦安全實(shí)行國家監(jiān)察和地方監(jiān)管相結(jié)合的體制。據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》（國辦發(fā)〔2004〕79號(hào)）（以下簡稱“79號(hào)文件”）中明確，國家監(jiān)察是煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使國家煤礦安全監(jiān)察職能，對(duì)煤礦安全實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)察、專項(xiàng)監(jiān)察和定期監(jiān)察（以下簡稱“三項(xiàng)監(jiān)察”），對(duì)煤礦違法違規(guī)行為依法作出現(xiàn)場(chǎng)處理或?qū)嵤┬姓幜P，對(duì)地方煤礦安全監(jiān)管工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)等；地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：對(duì)本地區(qū)煤礦安全進(jìn)行日常性的監(jiān)督檢查，對(duì)煤礦違法違規(guī)行為依法作出現(xiàn)場(chǎng)處理或?qū)嵤┬姓幜P；監(jiān)督煤礦企業(yè)事故隱患的整改并組織復(fù)查等。

由此可見，國家監(jiān)察、地方監(jiān)管職能不同，不能混為一談。從管轄區(qū)域來說，一個(gè)國家煤礦安監(jiān)機(jī)構(gòu)的管轄范圍可以包括幾個(gè)行政區(qū)域，如赤峰監(jiān)察分局的管轄范圍就包括赤峰市、通遼市、錫林郭勒盟；每個(gè)行政區(qū)域都有自己的地方煤礦安監(jiān)部門，如赤峰市的煤礦安監(jiān)機(jī)構(gòu)就是赤峰安全監(jiān)管局，元寶山區(qū)的煤礦安監(jiān)機(jī)構(gòu)就是元寶山區(qū)安全監(jiān)管局。從工作重心來說，國家的煤礦安監(jiān)機(jī)構(gòu)主要是對(duì)煤礦安全三項(xiàng)監(jiān)察，對(duì)地方人民政府依法履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；而地方煤礦安監(jiān)機(jī)構(gòu)則是對(duì)煤礦安全進(jìn)行日常性監(jiān)督檢查和監(jiān)督煤礦企業(yè)事故隱患的整改并組織復(fù)查。

煤礦監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過三項(xiàng)監(jiān)察檢查出來的問題，都應(yīng)當(dāng)向地方政府有關(guān)部門通報(bào)，讓他們監(jiān)督落實(shí)，這是79號(hào)文件的要求，也是國家監(jiān)察、地方監(jiān)管的需要。內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局下發(fā)建議書，要求元寶山區(qū)人民政府監(jiān)督落實(shí)赤峰寶馬礦業(yè)公司立即退回井田邊界內(nèi)，消除生產(chǎn)安全隱患，完全符合該文件規(guī)定。赤峰監(jiān)察分局的檢查方案沒有將寶馬礦業(yè)公司東區(qū)越界區(qū)域列入，并無不妥。辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為，地方政府和赤峰監(jiān)察分局都應(yīng)當(dāng)監(jiān)督寶馬公司整改和消除事故隱患，這是國家監(jiān)察和地方監(jiān)管職責(zé)不清。

鮑青春依照批準(zhǔn)、備案的煤礦年度、月度監(jiān)察執(zhí)法計(jì)劃和經(jīng)過主管領(lǐng)導(dǎo)審批的檢查方案開展工作，根據(jù)24號(hào)令的相關(guān)規(guī)定，是不需要承擔(dān)責(zé)任的。

國家監(jiān)察對(duì)地方監(jiān)管的檢查指導(dǎo)如何實(shí)現(xiàn)

內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局在查處超層越界開采、要求地方政府督促落實(shí)后，赤峰監(jiān)察分局對(duì)越界開采問題就不需要跟蹤督促了嗎？對(duì)此，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局確實(shí)沒有對(duì)赤峰分局作出相應(yīng)工作部署，不過，監(jiān)察機(jī)構(gòu)五項(xiàng)職責(zé)中有一項(xiàng)是對(duì)地方人民政府依法履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的情況要進(jìn)行“檢查指導(dǎo)”。事故調(diào)查組認(rèn)定，赤峰監(jiān)察分局“在寶馬煤礦越界違法開采重大隱患查處后，對(duì)內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局向元寶山區(qū)人民政府下達(dá)的《加強(qiáng)和改善安全管理建議書》跟蹤督促不力。未認(rèn)真指導(dǎo)元寶山區(qū)安全監(jiān)管局開展煤礦安全監(jiān)管執(zhí)法工作”，并建議給予赤峰監(jiān)察分局局長、副局長黨紀(jì)政紀(jì)處分，也正是基于此。那么，監(jiān)察機(jī)構(gòu)該如何對(duì)地方煤礦安全監(jiān)管工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)呢？

“這是個(gè)很難的課題，文件規(guī)定只是一句話，沒有具體實(shí)施辦法。安監(jiān)局屬于地方政府直屬部門，而煤礦安全監(jiān)察局是垂直機(jī)構(gòu)，兩個(gè)部門職權(quán)責(zé)交叉，本來煤礦安全監(jiān)察局在與政府打交道方面就處于劣勢(shì)，更何況赤峰監(jiān)察分局與安全監(jiān)管局沒有隸屬關(guān)系，監(jiān)督指導(dǎo)說起來容易，實(shí)際操作非常困難”，赤峰監(jiān)察分局現(xiàn)任副局長田瑞民一語道出了基層煤礦安監(jiān)機(jī)構(gòu)的苦衷。

國家監(jiān)察對(duì)地方監(jiān)管如何進(jìn)行檢查指導(dǎo)，如何保障國家監(jiān)察對(duì)地方監(jiān)管監(jiān)督檢查職責(zé)的實(shí)現(xiàn)，如何保證國家監(jiān)察提出建議的貫徹落實(shí)，確實(shí)沒有相應(yīng)的配套辦法和制度出臺(tái)。作為垂直型監(jiān)察機(jī)構(gòu)，國家監(jiān)察的設(shè)立固然可以排除來自地方保護(hù)主義的干擾，但沒有相應(yīng)配套機(jī)制的建立和完善，國家監(jiān)察也注定會(huì)為地方所排斥，內(nèi)蒙古煤礦安全監(jiān)察局對(duì)地方政府的建議書沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用就很能說明問題。

當(dāng)然，體制的不完善不能成為逃避責(zé)任的借口，作為決策層面的赤峰監(jiān)察分局局長、副局長受到黨紀(jì)政紀(jì)處分似乎也并不為過，但是，對(duì)于執(zhí)行層面的鮑青春卻要以玩忽職守罪論處確實(shí)有些讓人看不太懂。

憑“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)”可以定罪嗎

《煤礦安全監(jiān)察條例》第四十八條規(guī)定：“煤礦安全監(jiān)察人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)煤礦事故隱患或者影響煤礦安全的違法行為……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。很多煤礦安全監(jiān)察人員栽在這一法條上，鮑青春就是其中之一，檢察院以“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)”寶馬煤礦超層越界開采違法行為為由，追究鮑青春的刑事責(zé)任。

根據(jù)事故調(diào)查報(bào)告，寶馬煤礦進(jìn)入越界違法生產(chǎn)區(qū)域的電纜、管線均掩蔽鋪設(shè)在有蓋板的電纜溝內(nèi)，蓋板表面撒上浮煤偽裝。巷道內(nèi)建有一道經(jīng)過偽裝的假密閉，假密閉外鋪設(shè)3米長可快速拆卸的軌道，并備有用于封堵巷道的物料和木柵欄。在政府有關(guān)部門檢查時(shí)，該礦可在20分鐘內(nèi)拆除軌道、關(guān)閉假密閉并在假密閉外設(shè)置好木柵欄，而檢查人員從入井到假密閉約需40分鐘。在進(jìn)入假密閉前的東區(qū)進(jìn)、回風(fēng)大巷內(nèi)建有通向越界違法生產(chǎn)區(qū)域的進(jìn)風(fēng)暗道口和回風(fēng)立眼口，擔(dān)負(fù)越界違法生產(chǎn)區(qū)域的通風(fēng)任務(wù)，并用隔爆水棚進(jìn)行遮擋。寶馬煤礦為了掩蓋超層越界開采違法行為，確實(shí)是煞費(fèi)苦心！

為了論證鮑青春“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)”寶馬煤礦越界開采問題，檢方反復(fù)向煤礦方面求證：如果監(jiān)察人員認(rèn)真檢查是否會(huì)發(fā)現(xiàn)越界開采？煤礦方面認(rèn)為，檢查人員如果按照?qǐng)D紙對(duì)各巷道進(jìn)行逐一認(rèn)真核對(duì)，應(yīng)當(dāng)能夠發(fā)現(xiàn)越界巷道和工作面，只是這樣核對(duì)需要時(shí)間比較長，逐一核對(duì)完畢需要1～2天時(shí)間。另外，通過認(rèn)真查看密閉墻也能發(fā)現(xiàn)通往越界區(qū)域的巷道，因?yàn)楹笞龅拿荛]墻的顏色肯定和永久的密閉墻的顏色不一樣；還可以通過蹲守的方法也能發(fā)現(xiàn)，因?yàn)樵诿荛]墻里面通風(fēng)雖然沒有問題，但是排水會(huì)出現(xiàn)問題，工人不可能長時(shí)間待在里面。

如果檢查人員認(rèn)真檢查，還可以通過一些跡象去發(fā)現(xiàn)超層越界開采，比如，沿著排水溝查看水的來源、查看排水量記錄，以及用于越界區(qū)域煤炭運(yùn)輸?shù)能壍篮推б驗(yàn)殚L期使用沒有灰塵，軌道摩擦的發(fā)亮，軌道附近也有運(yùn)輸過程中落下的煤渣，被遮擋的巷道口可以聽見里面“嗚嗚”的風(fēng)聲等。

看起來，鮑青春只要認(rèn)真檢查還是可以查到越界開采的，煤礦方面似乎已經(jīng)驗(yàn)證了檢方關(guān)于鮑青春“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)”的推斷，但這種“檢查”怎么看都不像檢查人員所為，似乎更像公安人員在辦案。

如果脫離了監(jiān)察人員的監(jiān)察能力和職責(zé)去考慮問題，總會(huì)找到“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)”的理由和借口，這與從事故本身直接得出“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)”的結(jié)論并無本質(zhì)區(qū)別。筆者認(rèn)為，檢方是在搞“有罪推定”。

《安全生產(chǎn)法》規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位是隱患排查治理的責(zé)任主體，而《煤礦安全監(jiān)察條例》第四十八條“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)”的規(guī)定，極易導(dǎo)致煤礦安監(jiān)人員的“三項(xiàng)監(jiān)察”職責(zé)與煤礦企業(yè)的隱患排查責(zé)任相混淆。另外，《安全生產(chǎn)法》也只規(guī)定負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)部門的工作人員“在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時(shí)處理的”，構(gòu)成犯罪，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任，并沒有規(guī)定“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)事故隱患的”，要追究刑事責(zé)任。

事實(shí)上，鮑青春被追究刑事責(zé)任不是“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)”的問題，因?yàn)閷汃R煤礦東區(qū)越界開采區(qū)域根本就不在檢查方案中，沒有檢查，就談不上應(yīng)不應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)。