回歸秩序：基于規(guī)則解決中美經(jīng)貿(mào)摩擦

陶立峰

國務(wù)院新聞辦公室9月24日發(fā)布《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實與中方立場》白皮書，旨在澄清中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系事實，闡明中國對中美經(jīng)貿(mào)摩擦的政策立場，推動問題合理解決。白皮書全文約3.6萬字，除前言外，共包括六個部分，分別是中美經(jīng)貿(mào)合作互利共贏、中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的事實、美國政府的貿(mào)易保護主義行為、美國政府的貿(mào)易霸凌主義行為、美國政府不當(dāng)做法對世界經(jīng)濟發(fā)展的危害、中國的立場。

白皮書指出，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系事關(guān)兩國人民福祉，也關(guān)乎世界和平、繁榮、穩(wěn)定。對中美兩國來說，合作是唯一正確的選擇，共贏才能通向更好的未來。中國的立場是明確的、一貫的、堅定的。白皮書共闡述了中國關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的八大立場。

“沒有規(guī)矩，不成方圓”，每個人行為處事如果不遵守一定的規(guī)則制度，社會將陷入混亂。同樣地，不同的國家有各自社會制度和國家利益。如果各國都只顧本國利益各行其是，國際社會沒有共同遵行的規(guī)則，世界將處于失序狀態(tài)。

當(dāng)前，中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級，美國挑起的貿(mào)易爭端指向中國等貿(mào)易伙伴，波及的產(chǎn)業(yè)范圍不斷擴大。全面了解中美經(jīng)貿(mào)摩擦，理性分析雙方立場差異，是推動中美貿(mào)易關(guān)系重返正軌，基于規(guī)則妥善解決中美貿(mào)易爭端的前提。

作為中國政府發(fā)布的官方文件，《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實與中方立場》白皮書不僅表明了中國政府關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的立場，而且為在國際規(guī)則的框架下解決經(jīng)貿(mào)摩擦提供了法律層面的論證。

一、未經(jīng)世界貿(mào)易組織授權(quán)，美國政府貿(mào)易措施不合法

美國政府以產(chǎn)業(yè)損害和保護知識產(chǎn)權(quán)為由，單方根據(jù)其國內(nèi)法挑起國際貿(mào)易摩擦，以“232條款”“201條款”和“301條款”名義發(fā)起一系列調(diào)查。未經(jīng)世界貿(mào)易組織授權(quán)，美國非法使用懲罰性高關(guān)稅對待世界貿(mào)易組織成員。

以“301調(diào)查”為例，2017年8月，美國政府依據(jù)其本國《1974年貿(mào)易法》對中國發(fā)起“301調(diào)查”。2018年7月和8月，美國政府分兩批對從中國進口的500億美元商品加征25%關(guān)稅；2018年9月，對從中國進口的2000億美元產(chǎn)品征收10%關(guān)稅。美國政府1994年曾做出“行政行動聲明”，表示要按照符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的方式來執(zhí)行“301條款”，即美國只有在獲得世界貿(mào)易組織爭端解決機制授權(quán)后才能實施“301條款”所規(guī)定的制裁措施。但是，美國在本次中美經(jīng)貿(mào)摩擦中未經(jīng)世界貿(mào)易組織授權(quán)，對中國產(chǎn)品大規(guī)模加征關(guān)稅，明顯違背承諾，不符合世界貿(mào)易組織要求。

二、中美經(jīng)貿(mào)摩擦解決之道，應(yīng)靠公力而非自力救濟

面對美國無視國際規(guī)則采取的單邊貿(mào)易保護主義措施，中國雖然宣布將對美國貿(mào)易保護主義措施實施同步反制，但更重要的是向世界貿(mào)易組織起訴美國“232調(diào)查”“201調(diào)查”和“301調(diào)查”以解決爭議，保持理性克制地尋求國際法治框架下的公力救濟。

隨著國家之間經(jīng)貿(mào)往來頻繁，存在分歧和紛爭在所難免。如果各國都無視共同參與的國際組織的約束任性而為，那么現(xiàn)有基于規(guī)則和信用的國際治理體系將無法存續(xù)，世界文明將倒退到兵戎相見、武力解決的野蠻時代。

正如這次發(fā)布的《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實與中方立場》白皮書所強調(diào)，各國無論大小強弱，均應(yīng)相互尊重、平等對話，以契約精神共同維護國際規(guī)則。這不僅是戰(zhàn)后國際社會的共識，而且被明確載入聯(lián)合國憲章等國際法律文件。條約必須遵守，是每個國家應(yīng)當(dāng)遵守的國際法基本原則。作為主權(quán)國家，一國有權(quán)選擇締結(jié)國際條約，讓渡部分主權(quán)。如果該國對國際條約的內(nèi)容不再認(rèn)可，也有權(quán)選擇退出條約，但前提是按照條約規(guī)定的條件履行相應(yīng)退出程序。近年來，美國接連退出聯(lián)合國教科文組織、人權(quán)理事會等多個國際組織，退出了上屆美國政府達(dá)成的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定和巴黎氣候協(xié)定，以表達(dá)對這些組織或協(xié)定的不認(rèn)可。但是，美國當(dāng)前仍然是世界貿(mào)易組織成員，因此仍有義務(wù)遵守世界貿(mào)易組織規(guī)定。在與世界貿(mào)易組織其他成員發(fā)生爭議時，美國有義務(wù)在世界貿(mào)易組織框架內(nèi)基于規(guī)則解決。

三、維護正常國際經(jīng)貿(mào)秩序，應(yīng)發(fā)揮世界貿(mào)易組織作用

回顧歷史，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)國家之間出現(xiàn)紛爭時，爭端的解決從國家之間的戰(zhàn)爭，到通過會議確立相對均衡的格局，直至形成國際組織為國家行為確立規(guī)范，為國家之間的爭端形成解決的渠道。人類走向文明社會的進程，要求通過和平、有序的方式澄清國際義務(wù)和權(quán)利的內(nèi)容，根據(jù)共同認(rèn)可的規(guī)則來解決爭議。

以世界貿(mào)易組織為核心的多邊貿(mào)易體制是國際貿(mào)易的基石，是全球貿(mào)易健康有序發(fā)展的支柱。世界貿(mào)易組織一直以來被視為是以國際法規(guī)則為導(dǎo)向的世界貿(mào)易體制。世界貿(mào)易組織成員發(fā)生貿(mào)易爭端時，世界貿(mào)易組織禁止任何成員未經(jīng)世界貿(mào)易組織爭端解決程序?qū)嵤┵Q(mào)易報復(fù)。美國和中國都是世界貿(mào)易組織成員，應(yīng)接受世界貿(mào)易組織的強制管轄權(quán)，尊重并執(zhí)行世界貿(mào)易組織爭端解決機制所做出的裁決。

本次美國挑起的經(jīng)貿(mào)摩擦，從最大的經(jīng)貿(mào)伙伴中國開始，蔓延到全球多個經(jīng)濟體。二戰(zhàn)前全球經(jīng)濟危機加速戰(zhàn)爭爆發(fā)的歷史教訓(xùn)尚未遠(yuǎn)去，如果不能依靠世界貿(mào)易組織這一具有“經(jīng)濟聯(lián)合國”之稱的國際組織的力量，按照世界貿(mào)易組織160余個成員共同確定的規(guī)則理性解決，國際經(jīng)貿(mào)將面臨退回?zé)o序和引發(fā)戰(zhàn)爭可能的危險。

必須承認(rèn)的是，世界貿(mào)易組織規(guī)則及其爭端解決機制并不是萬能的或完美的。近年來，世界貿(mào)易組織機制運轉(zhuǎn)日漸停滯，世界貿(mào)易組織成員正在積極尋求改進方案。如歐盟提出世界貿(mào)易組織改革初步建議，包括更新現(xiàn)行國際貿(mào)易規(guī)則，加強世界貿(mào)易組織的監(jiān)督作用，擺脫世界貿(mào)易組織爭端機制面臨的僵局。美國只提出對世界貿(mào)易組織爭端解決機制不滿的理由，如認(rèn)為上訴機構(gòu)法官任期屆滿后不應(yīng)繼續(xù)參與案件審理，不希望世界貿(mào)易組織裁決具有先例價值，希望世界貿(mào)易組織嚴(yán)格遵守90天發(fā)布報告的原則，認(rèn)為上訴機構(gòu)法官對世界貿(mào)易組織規(guī)則解釋超過條約預(yù)見范圍。但是并沒有提出具體解決方案。

而中國在白皮書中十分明確地表示：中國堅定維護并推動改革完善多邊貿(mào)易體制。中國堅定遵守和維護世界貿(mào)易組織規(guī)則，支持開放、透明、包容、非歧視的多邊貿(mào)易體制；支持對世界貿(mào)易組織進行必要改革，堅決反對單邊主義和保護主義。

在探討推進世界貿(mào)易組織改革過程中，中國政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅持三個原則：一是世界貿(mào)易組織的核心價值和基本原則不能丟，二是發(fā)展中國家的正當(dāng)合法權(quán)益不能丟，三是協(xié)商一致的精神不能丟。

“金無足赤”，世界貿(mào)易組織雖然是最有影響力的國際經(jīng)濟組織，但是同樣存在更一步改進的需要和可能。以條約為基礎(chǔ)的世界貿(mào)易組織建立后的改進或完善，必須按照法定程序進行，在世界貿(mào)易組織成員協(xié)商達(dá)成共識后，通過修改條約實現(xiàn)這一目的。在這一過程中，世界貿(mào)易組織成員有權(quán)批評建議、提供方案，但是沒有權(quán)利無視或不遵守世界貿(mào)易組織的規(guī)定。

畢竟，國際經(jīng)貿(mào)問題不是某一個國家的問題，也無法單憑某一個國家的力量能夠解決。只有各國共同努力和善意合作，才能和平持久地發(fā)展經(jīng)濟。

編輯 王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者為上海高校智庫國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授