建立包容審慎的監(jiān)管制度

文/ 周宗波 朱 兵 陳至宜

建立包容審慎的監(jiān)管制度

文/ 周宗波1朱 兵2陳至宜3

建立包容審慎的監(jiān)管制度，是一場從理念到體制的深刻變革，需要我們正確認(rèn)識和把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢，正確理解和持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，用現(xiàn)代監(jiān)管理念審視既有的監(jiān)管規(guī)則和執(zhí)法現(xiàn)狀，主動(dòng)適應(yīng)新動(dòng)能成長壯大和傳統(tǒng)動(dòng)能改造提升的需要，為加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”清障搭臺(tái)，拓展發(fā)展空間，提高服務(wù)新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場主體的快速響應(yīng)能力和水平。

正確認(rèn)識和把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢

傳統(tǒng)動(dòng)能的優(yōu)勢已被替代。一是融合發(fā)展已成為傳統(tǒng)動(dòng)能改造提升的發(fā)展趨勢。在產(chǎn)業(yè)層面，“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來科技與傳統(tǒng)行業(yè)的化學(xué)反應(yīng)，不僅實(shí)現(xiàn)了三百六十行向三千六百行的跨越，更培育出平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形式，為中國經(jīng)濟(jì)注入動(dòng)力。在區(qū)域?qū)用妫瑥暮系摹皠?dòng)力谷”到武漢的“光谷”、深圳的無人機(jī)，創(chuàng)新因子與地方的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)深度融合，產(chǎn)生了一批特色鮮明的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑者。二是科技的注入讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)變得更“智慧”，重獲新的優(yōu)勢。無論是服裝、家電等輕工制造，還是汽車、機(jī)械等大型裝備，或者傳感器、芯片等精密行業(yè)，無一不在技術(shù)上下功夫，再造生產(chǎn)流程，提升附加值。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢正在撬動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的杠桿，帶來脫胎換骨的變化，也考驗(yàn)著我們的治理能力和治理水平。

新動(dòng)能不斷刷新人們的認(rèn)知。一是作為新動(dòng)能核心的創(chuàng)新技術(shù)不斷取得重大突破。在載人航天、探月工程、載人深潛、超級計(jì)算機(jī)、核電裝備、大型飛機(jī)等核心領(lǐng)域，突破了一批關(guān)鍵核心技術(shù)并進(jìn)入世界先進(jìn)行列。二是新技術(shù)應(yīng)用衍生出大量新的業(yè)態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域加速應(yīng)用和滲透，催生了電子商務(wù)、網(wǎng)約車等新的商務(wù)模式。三是一批新興產(chǎn)業(yè)快速成長，對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)與日俱增。這些新動(dòng)能在發(fā)展模式、機(jī)制和特點(diǎn)等方面與傳統(tǒng)動(dòng)能有很大不同，正在不斷刷新并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我們的認(rèn)知能力和水平。由于其復(fù)合性、未知性、網(wǎng)絡(luò)性等特點(diǎn)，給傳統(tǒng)的監(jiān)管體制、監(jiān)管手段和監(jiān)管尺度的把握都帶來了挑戰(zhàn)。

正確理解和持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革

現(xiàn)有監(jiān)管方式存在束縛新動(dòng)能培育壯大的瓶頸。一是傳統(tǒng)的無限監(jiān)管理念和大包大攬的煩苛監(jiān)管方式仍占主導(dǎo)地位。多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象，企業(yè)既要面對看得見的生產(chǎn)經(jīng)營成本，更要突破看不見、摸不著，卻在深層次產(chǎn)生影響的制度性交易成本，尤其是因監(jiān)管的不當(dāng)干預(yù)而推高的隱性成本。這種顯性和隱性成本的疊加，導(dǎo)致了不少企業(yè)在轉(zhuǎn)型壓力面前舉步不前。二是行政處罰權(quán)的行使過于粗放，自由裁量的適用有些“任性”，難以適應(yīng)分類施策、區(qū)別對待的精細(xì)化管理要求。不可否認(rèn)的是，執(zhí)法中的彈性與選擇性，都與行政自由裁量權(quán)相關(guān)，我國80%以上的法律，90%以上的法律法規(guī)，都有行政部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。體量如此龐大的自由裁量，很難保證我們每一項(xiàng)具體執(zhí)法都能體現(xiàn)立法精神和公正透明。

新動(dòng)能潛力釋放面臨政策法規(guī)的掣肘。許多新產(chǎn)品和新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)往往超出“老辦法”調(diào)整的框架，現(xiàn)有政策法規(guī)的適用難免顯得削足適履。一些內(nèi)容由于長期未進(jìn)行修訂，已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。以質(zhì)量法、計(jì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法等為例，許多部法規(guī)都包含監(jiān)督管理的規(guī)定，甚至與其他系統(tǒng)的法規(guī)也存在“重疊區(qū)域”，由此往往帶來法律適用的選擇問題，人們期待以更加完善的頂層設(shè)計(jì)，破除阻礙包容審慎監(jiān)管制度建立的“攔路法規(guī)”。此外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失和不盡統(tǒng)一，影響了標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面，削弱了標(biāo)準(zhǔn)的約束力，迫切需要加快現(xiàn)有政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整和完善，營造包容支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的法制環(huán)境。

“放管服”改革是一個(gè)系統(tǒng)的整體。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)構(gòu)成政府職能轉(zhuǎn)變的完整鏈條，三者互為支撐，互相支持，既不能割裂開來，更不能對立起來，“放管服”改革的根本目的是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。對接群眾需求，最大限度減少審批，多措并舉完善監(jiān)管。不斷創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)，放寬市場準(zhǔn)入，可以促進(jìn)公平競爭、防止壟斷，也能為更好的管和更優(yōu)的服務(wù)創(chuàng)造條件。而有力有效的監(jiān)管不僅為簡政放權(quán)創(chuàng)造條件，也為優(yōu)化服務(wù)搭建平臺(tái)，促進(jìn)更多企業(yè)的誕生和成長。所以建立包容審慎的監(jiān)管制度，對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)采取既有彈性又有規(guī)范的監(jiān)管措施這一新的監(jiān)管理念，正是順應(yīng)“放管服”的改革精神，為未來管理和規(guī)制新興經(jīng)濟(jì)活動(dòng)指明了方向。

實(shí)現(xiàn)“放和管”的有機(jī)統(tǒng)一?！胺拧笔遣豢赡孓D(zhuǎn)的總體趨勢，“管”則是與之配套的必要條件。“管”不是對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)采取老辦法“管死”的態(tài)度，而是要適應(yīng)新事物的誕生和其內(nèi)在客觀規(guī)律，來建立新的監(jiān)管規(guī)則；“放”則主要應(yīng)打破市場準(zhǔn)入的壁壘，而不是放棄政府的監(jiān)管責(zé)任，放權(quán)不是放任。對于很多新興行業(yè)而言，如果不能根據(jù)新技術(shù)應(yīng)用和新業(yè)態(tài)發(fā)展的客觀要求，轉(zhuǎn)變政府職能，建立行業(yè)規(guī)則，“放”可能就會(huì)導(dǎo)致發(fā)展的混亂。這就要求我們不斷加強(qiáng)對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)內(nèi)在規(guī)律的學(xué)習(xí)和把握，敢于直面新事物發(fā)展必然蘊(yùn)含的一些風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中不斷改革監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化監(jiān)管手段，切實(shí)提高事中事后監(jiān)管的針對性和有效性，使市場放而不亂，活而有序。

包容審慎質(zhì)量監(jiān)管的基本原則

劃出紅線，防控風(fēng)險(xiǎn)。建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，充分利用計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測和認(rèn)證等質(zhì)量手段，加強(qiáng)對新興產(chǎn)品及與人身安全密切相關(guān)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和分析，完善風(fēng)險(xiǎn)處置決策機(jī)制，提高針對新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域潛在質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)方面的敏感性和突發(fā)狀況進(jìn)行快速處置的能力。

留足空間，動(dòng)態(tài)調(diào)試。審慎監(jiān)管既要堅(jiān)持規(guī)范管理，又要保持一定的靈活性和彈性。針對不同行業(yè)精準(zhǔn)施策、量身定做，并根據(jù)每個(gè)行業(yè)的不同發(fā)展階段，動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施，不斷完善公平競爭的發(fā)展環(huán)境。

審慎使用行政處罰手段。對情節(jié)輕微，不具有社會(huì)危害性或社會(huì)危害性較小的違法行為，應(yīng)首先通過行政指導(dǎo)或責(zé)令限期改正的方式，促使其盡快規(guī)范發(fā)展。對于發(fā)展初期的新興業(yè)態(tài)，重點(diǎn)是引導(dǎo)其健康有序成長，并逐步根據(jù)實(shí)際情況，建立有效的制度和規(guī)范。慎用財(cái)產(chǎn)罰或能力罰等行政處罰手段，以免給違法行為人帶來不合理的負(fù)擔(dān)，從而引導(dǎo)其健康有序成長。

協(xié)同監(jiān)管，創(chuàng)新治理。用分享經(jīng)濟(jì)的模式來分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管治理。推行政府、企業(yè)和社會(huì)分層協(xié)同監(jiān)管，努力形成主體自律、行業(yè)自治、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管的“四位一體”治理模式。

強(qiáng)化企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量保證、安全承諾的自我聲明，并建立第三方質(zhì)量安全評價(jià)制度，以市場手段促進(jìn)質(zhì)量提升。提高行業(yè)自治管理水平和能力，為企業(yè)搭建與政府監(jiān)管部門溝通協(xié)調(diào)橋梁，建立政府與企業(yè)互動(dòng)信息共享合作機(jī)制，不斷促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量相互協(xié)作。對各類監(jiān)管政策的制定出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)充分聽取利益相關(guān)方的聲音，并建立以市場和需求為導(dǎo)向的評價(jià)反饋機(jī)制，及時(shí)糾偏。對于方興未艾的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，要善于傾聽市場主體和群眾呼聲，調(diào)動(dòng)第三方、公眾、媒體和專家等社會(huì)監(jiān)督力量，形成共同參與治理的監(jiān)管格局。

加快推進(jìn)各類質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督監(jiān)管信息與本市事中事后綜合監(jiān)管平臺(tái)的對接，做好質(zhì)量信息資源的整合與共享，運(yùn)用信息化手段，實(shí)行守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的管理方式，建立對跨界融合新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的部門協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、標(biāo)準(zhǔn)互通。

建立包容審慎監(jiān)管制度的具體舉措

增強(qiáng)改革的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)和行動(dòng)自覺。要正確認(rèn)識和把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢和“放管服”改革的新形勢，要按照黨中央國務(wù)院要求，結(jié)合上海各區(qū)實(shí)際，聚焦突出問題，抓緊制定具體實(shí)施方案。要以工匠精神，抓好監(jiān)管制度改革的組織實(shí)施。細(xì)化分解任務(wù)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，建立工作責(zé)任制。

推進(jìn)法規(guī)制度的適應(yīng)性變革。組織開展本市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域的規(guī)章清理工作，推進(jìn)與市場監(jiān)管體制改革和上位法不相適應(yīng)的規(guī)章的修改或廢止。對一些經(jīng)實(shí)踐證明有效的體制機(jī)制突破，要及時(shí)形成相關(guān)的法律成果，確保相關(guān)監(jiān)管職權(quán)法定，執(zhí)法行為有法可依。

建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。要發(fā)揮企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)（聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)）的積極作用和認(rèn)證認(rèn)可對標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的推動(dòng)作用，建立適應(yīng)技術(shù)更迭和產(chǎn)品變革要求的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整和快速響應(yīng)機(jī)制，及時(shí)向全社會(huì)公開相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定和修改情況。

完善隨機(jī)抽查工作細(xì)則?！半p隨機(jī)、一公開”充分體現(xiàn)了監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和簡化性。但隨機(jī)不是隨意，要在全面推開的同時(shí)，建立健全隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，并進(jìn)一步完善隨機(jī)抽查工作細(xì)則，隨機(jī)抽查的事項(xiàng)要盡快達(dá)到監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)的全覆蓋。

鼓勵(lì)基層監(jiān)管部門先行先試。大力支持基層監(jiān)管部門結(jié)合本單位實(shí)際，積極研究本區(qū)域、本領(lǐng)域的新動(dòng)能發(fā)展問題，主動(dòng)出臺(tái)有利于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的監(jiān)管制度，機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、多渠道互動(dòng)式的新動(dòng)能發(fā)展瓶頸問題的收集反饋機(jī)制。根據(jù)企業(yè)發(fā)展的不同階段和不同困難，應(yīng)該因地制宜地研究解決涉及的政策問題，同時(shí)將建立健全對各區(qū)、各部門落實(shí)培育新動(dòng)能相關(guān)意見情況及其開展先行先試、探索創(chuàng)新情況的督查機(jī)制，營造有利于新動(dòng)能健康發(fā)展的監(jiān)管環(huán)境。

（作者：1.上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法處處長2.上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法處3.原上海市閘北區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副處級調(diào)研員）