分類引領(lǐng)與功能優(yōu)化：新時(shí)期下黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的邏輯與路徑

陳 亮

分類引領(lǐng)與功能優(yōu)化：新時(shí)期下黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的邏輯與路徑

陳 亮

黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治，是將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入社區(qū)治理實(shí)踐的一種新探索，新時(shí)期下黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治，應(yīng)該基于社區(qū)自治、共治的不同展開(kāi)分類引領(lǐng)。通過(guò)“知識(shí)狀態(tài)——價(jià)值共識(shí)程度”模型的分析，可以將社區(qū)公共問(wèn)題分為簡(jiǎn)單問(wèn)題和棘手問(wèn)題。這兩類問(wèn)題的類型學(xué)劃分，使得社區(qū)自治、共治的邊界得以清晰地展現(xiàn)，從而使分類引領(lǐng)成為現(xiàn)實(shí)可能。針對(duì)社區(qū)公共問(wèn)題的不同類型，分類引領(lǐng)表現(xiàn)為價(jià)值引領(lǐng)、共識(shí)凝聚、資源整合、復(fù)合引領(lǐng)等多種具體邏輯。新時(shí)期下優(yōu)化黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的功能，需要依托價(jià)值引領(lǐng)、共識(shí)凝聚、資源整合、復(fù)合引領(lǐng)等探索更多的可能路徑。

分類引領(lǐng) 社區(qū)自治 社區(qū)共治 簡(jiǎn)單問(wèn)題 棘手問(wèn)題

一、問(wèn)題的提出與研究回顧

黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治，是將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入社區(qū)治理實(shí)踐的一種新探索，它是后單位時(shí)代中國(guó)社區(qū)治理發(fā)展的一個(gè)重要方向。正是在這個(gè)意義上，黨的十八大以來(lái)黨中央高度重視黨的建設(shè)對(duì)于基層社會(huì)治理的引領(lǐng)。2015年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)“兩會(huì)”期間參加上海代表團(tuán)的審議時(shí)，指出要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線。黨的十九大報(bào)告更是明確提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享社會(huì)治理格局的戰(zhàn)略舉措。*《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2017年，第39頁(yè)。以S市為例，在“1+6”文件推行以來(lái)，基本形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的“一核多元”社區(qū)自治、共治格局。隨著黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治實(shí)踐的發(fā)展，理論界與實(shí)務(wù)界日益關(guān)注基層黨組織如何在社區(qū)自治、共治中發(fā)揮作用和扮演角色的問(wèn)題。盡管研究視角不盡相同，但大多研究者關(guān)注的落腳點(diǎn)是黨建邏輯，忽視了黨建引領(lǐng)的實(shí)際情況是互動(dòng)邏輯、著力點(diǎn)是治理邏輯。事實(shí)上，與宏觀層面的黨建不同，著眼于微觀基層社區(qū)治理的黨建引領(lǐng)，更應(yīng)該關(guān)注的是社區(qū)治理的邏輯。只有把社區(qū)治理的規(guī)律搞清楚，黨建引領(lǐng)的邊界、內(nèi)容以及機(jī)制，才能迎刃而解。否則，在社區(qū)治理實(shí)踐中，如果只是倚重黨建的邏輯，就會(huì)陷入黨建邏輯與治理邏輯相互打架的困境，最終不僅會(huì)造成社區(qū)自治、共治“動(dòng)員式”“形式化”的問(wèn)題，還會(huì)造成黨建引領(lǐng)的“行政化”“懸浮化”的問(wèn)題。

縱觀目前學(xué)術(shù)界對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的研究，廣為采用的研究思路是基于黨建的邏輯去探討社區(qū)自治、共治。代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，依靠黨組織的力量推動(dòng)社區(qū)自治、共治的發(fā)展，更符合社區(qū)治理的本質(zhì)。*鄭杭生：《中國(guó)特色和諧社區(qū)建設(shè)“上城模式”實(shí)地調(diào)查研究》，世界圖書(shū)出版公司，2010年，第313頁(yè)。研究者認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理中，社區(qū)治理主體之間的零和博弈或治理主體的缺位問(wèn)題是必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如果要想解決這些問(wèn)題，將社區(qū)建設(shè)成為社會(huì)生活共同體，就需要在社區(qū)中的各種政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間形成有機(jī)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)性治理機(jī)制，無(wú)疑，政黨邏輯主導(dǎo)下的社區(qū)治理模式契合了這一要求。*鄭長(zhǎng)忠：《多元共存條件下社區(qū)治理的政黨邏輯——以上海臨汾社區(qū)物業(yè)管理黨建聯(lián)建工作為例》，《理論與改革》2009年第2期。按照這一研究思路，如果發(fā)揮黨建在價(jià)值引領(lǐng)、平臺(tái)搭建、資源整合與機(jī)制建設(shè)方面的作用，就能推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展。

然而，上述研究思路，在經(jīng)驗(yàn)層面的應(yīng)用和理論層面的解釋方面，都不能很好地服務(wù)于基層社區(qū)自治、共治實(shí)踐的發(fā)展。從筆者走訪的情況來(lái)看，政黨邏輯主導(dǎo)下的社區(qū)治理模式，表面上看是為了加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是如果用政黨邏輯壓制社區(qū)治理邏輯，不僅無(wú)法加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，還會(huì)造成社區(qū)對(duì)黨組織信任度的降低、影響黨組織社會(huì)基礎(chǔ)的鞏固，最終削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一現(xiàn)象，也被有的學(xué)者所察覺(jué)，政黨邏輯的主導(dǎo)，使得社區(qū)治理的過(guò)程中其他方面的組織參與治理的渠道、方式和作用都是很有限的。*桂家友：《國(guó)家與社會(huì)變革中的城市社會(huì)治理研究》，上海人民出版社，2015年，第242頁(yè)。

事實(shí)上，如果黨建引領(lǐng)不能跟社區(qū)自治、共治精準(zhǔn)對(duì)接，那么黨建引領(lǐng)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正“下沉”，從而出現(xiàn)“懸浮化”的問(wèn)題?；趯?duì)既往研究的反思和經(jīng)驗(yàn)觀察，本文認(rèn)為，黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治，應(yīng)該將黨建邏輯與社區(qū)治理邏輯有機(jī)結(jié)合起來(lái)，確切地說(shuō)，黨建邏輯應(yīng)該基于社區(qū)自治、共治的邏輯而運(yùn)行。更具體地說(shuō)，黨建邏輯應(yīng)該基于社區(qū)公共問(wèn)題的不同開(kāi)展分類引領(lǐng)，才能實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治、共治的精準(zhǔn)對(duì)接。沿著這一思路，本文的焦點(diǎn)是基于社區(qū)公共問(wèn)題的劃分，區(qū)分社區(qū)自治和共治的邊界，在此基礎(chǔ)之上，嘗試提出分類引領(lǐng)的新探索。該探索對(duì)于加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)以及提升黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的效能來(lái)說(shuō)，具有一定的理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實(shí)啟示價(jià)值。

二、“簡(jiǎn)單問(wèn)題——棘手問(wèn)題”：區(qū)分社區(qū)自治、共治邊界的一種解釋性框架

在社區(qū)自治、共治的實(shí)踐中，推動(dòng)黨建引領(lǐng)的精準(zhǔn)對(duì)接，要解決的一個(gè)前置問(wèn)題是如何區(qū)分社區(qū)自治與共治的邊界。如果這個(gè)問(wèn)題懸而不決，不加區(qū)分地將社區(qū)自治、共治混合起來(lái)并在此之上探討黨建引領(lǐng)的機(jī)制，無(wú)異于舍本逐末、胡子眉毛一把抓。既往判斷社區(qū)自治和共治，習(xí)慣于從行為主體自主性和廣延性來(lái)判斷。就社區(qū)自治來(lái)說(shuō)，典型的觀點(diǎn)認(rèn)為，不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)中的利益相關(guān)者習(xí)慣于通過(guò)民主協(xié)商的方式合作應(yīng)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的過(guò)程。*陳偉東：《社區(qū)自治——自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第196頁(yè)。就社區(qū)共治來(lái)說(shuō)，代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)中的利益相關(guān)者通過(guò)對(duì)話、交流與協(xié)商的方式，建立起基于社區(qū)公共利益至上的多方合作治理模式。*李友梅等：《改善民生 創(chuàng)新治理：社會(huì)發(fā)展活力的源泉》，上海人民出版社，2014年，第42-43頁(yè)。然而，基于行為主體自主性和廣延性來(lái)判斷社區(qū)自治、共治，由于在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理中對(duì)“治什么”的問(wèn)題并不清晰，因而很容易陷入社區(qū)自治與共治相互打架、邊界混亂的困境。這一困境的存在，一方面不利于社區(qū)自治、共治的對(duì)接，另一方面也不利于社區(qū)治理精細(xì)化的發(fā)展。正如有學(xué)者不無(wú)擔(dān)憂地指出“社區(qū)治理邊界混亂不清，給城市社區(qū)治理帶來(lái)困難”*民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)理論與實(shí)踐：社區(qū)體制創(chuàng)新》，中國(guó)社會(huì)出版社，2009年，第109頁(yè)。。在反思既往研究的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為區(qū)分社區(qū)自治、共治的邊界，首先要解決的問(wèn)題是“治什么”的問(wèn)題，亦即如何區(qū)分這兩種治理模式的對(duì)象——社區(qū)公共問(wèn)題類型的區(qū)分。歷史地看，社區(qū)公共問(wèn)題的邊界具有一定的模糊性，主要原因在于不同的歷史時(shí)期政府所劃定的社區(qū)公共問(wèn)題邊界與社會(huì)對(duì)政府所寄予的期望和需求之間有較大的不確定性。*徐家良：《公共行政學(xué)基礎(chǔ)》，浙江大學(xué)出版社，1997年，第6頁(yè)。為了更明確地區(qū)分社區(qū)公共問(wèn)題，本文并沒(méi)有從宏觀視角——?dú)v史發(fā)展的維度，去綜合考察和評(píng)估不同的歷史階段社區(qū)公共問(wèn)題的差異性和階段性，而是從中觀視角——基于現(xiàn)階段社區(qū)公共問(wèn)題的自身屬性，來(lái)綜合評(píng)估并在此基礎(chǔ)之上初步界定和區(qū)分社區(qū)公共問(wèn)題的不同類型。在本文中，筆者綜合汲取了巴林特(Balint P J)等人的研究成果，運(yùn)用“知識(shí)狀態(tài)-價(jià)值共識(shí)程度”模型*Balint P J, Stewart R E, Desai A,Wicked environmental problems: managing uncertainty and conflict, Island Press, 2011,pp.10.，將社區(qū)公共問(wèn)題區(qū)分為簡(jiǎn)單問(wèn)題和棘手問(wèn)題兩種類型。

(一)“知識(shí)狀態(tài)-價(jià)值共識(shí)程度”：一個(gè)區(qū)分社區(qū)公共問(wèn)題的類型學(xué)模型

根據(jù)巴林特(Balint P J)等人的“知識(shí)狀態(tài)-價(jià)值共識(shí)程度”模型，在綜合評(píng)估社區(qū)公共問(wèn)題的知識(shí)狀態(tài)、價(jià)值共識(shí)程度高低的基礎(chǔ)上，可以將社區(qū)公共問(wèn)題分為簡(jiǎn)單問(wèn)題(tame problems)和棘手問(wèn)題(wicked problems)兩種類型(如表1所示)。根據(jù)棘手問(wèn)題的復(fù)雜性程度，又可以將其分為價(jià)值分歧型棘手問(wèn)題、知識(shí)缺位型棘手問(wèn)題以及復(fù)合型棘手問(wèn)題。

表1 社區(qū)公共事務(wù)的類型學(xué)劃分

在第一種情況下，從知識(shí)狀態(tài)來(lái)看，涉及該類社區(qū)公共問(wèn)題的科學(xué)知識(shí)容易理解；但從價(jià)值共識(shí)程度來(lái)看，利益相關(guān)者們對(duì)該類社區(qū)公共問(wèn)題的認(rèn)知處于較大的價(jià)值分歧狀態(tài)，屬于價(jià)值分歧型棘手問(wèn)題。在第二種情況下，無(wú)論是從價(jià)值共識(shí)程度還是從知識(shí)狀態(tài)來(lái)看，社區(qū)公共問(wèn)題均呈現(xiàn)出較高的共識(shí)。在此意義上，利益相關(guān)者的認(rèn)知較為一致，因而此類社區(qū)公共問(wèn)題的治理變得相對(duì)簡(jiǎn)單，屬于簡(jiǎn)單問(wèn)題。在第三種情況下，此類社區(qū)公共問(wèn)題，一方面在知識(shí)狀態(tài)上存在較大的不確定性或空白，另一方面在價(jià)值共識(shí)上又存在較大的分歧，屬于復(fù)合型棘手問(wèn)題。在第四種情況下，涉及該類社區(qū)公共問(wèn)題的知識(shí)狀態(tài)存在較大的不確定性或空白，但從價(jià)值共識(shí)程度來(lái)看，利益相關(guān)者對(duì)該類社區(qū)公共問(wèn)題的認(rèn)知處于較高程度的價(jià)值共識(shí)狀態(tài)。因此，此類社區(qū)公共問(wèn)題治理的焦點(diǎn)，在于發(fā)揮專家、智囊在補(bǔ)缺知識(shí)不足方面的積極作用，在需要的情況下，將利益相關(guān)者的價(jià)值共識(shí)反映到社區(qū)公共問(wèn)題治理的過(guò)程之中，屬于知識(shí)缺位型棘手問(wèn)題。

(二)“簡(jiǎn)單問(wèn)題—棘手問(wèn)題”：社區(qū)自治、共治邊界的區(qū)分

既往界定社區(qū)自治、共治時(shí)，往往更多地基于結(jié)構(gòu)性要素來(lái)分析兩種模式，這樣造成的問(wèn)題是邊界并不清晰?！吧鐓^(qū)自治不是包攬一切，而是有特定的治理范圍和管理權(quán)限”*徐勇：《城鄉(xiāng)社區(qū)自治實(shí)務(wù)》，湖北科學(xué)技術(shù)出版社，2008年，第2頁(yè)。，同樣，社區(qū)共治也是有其特定的適用對(duì)象和治理范圍。所以，區(qū)分社區(qū)自治、共治不能僅僅只從結(jié)構(gòu)性要素來(lái)分析，而應(yīng)將焦點(diǎn)歸于搞清楚社區(qū)自治、共治“治什么”的問(wèn)題，才能厘清二者的治理邊界。從這個(gè)意義說(shuō)，將社區(qū)公共問(wèn)題劃分為簡(jiǎn)單問(wèn)題和棘手問(wèn)題兩種類型之后，社區(qū)自治與共治的邊界就迎刃而解。一般來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)單問(wèn)題在價(jià)值共識(shí)程度和知識(shí)狀態(tài)兩個(gè)層面均表現(xiàn)出較高特點(diǎn)，所以，此類社區(qū)公共問(wèn)題的治理就變得相對(duì)簡(jiǎn)單，社區(qū)自治完全可以有效應(yīng)對(duì)。這是因?yàn)椋瑥膬r(jià)值共識(shí)程度和知識(shí)狀態(tài)的雙重維度來(lái)看，社區(qū)公共問(wèn)題呈現(xiàn)共識(shí)較高、知識(shí)充分的特點(diǎn)，因此，社區(qū)治理不需要外部強(qiáng)制，社區(qū)成員就可以通過(guò)民主協(xié)商的方式達(dá)到消除分歧、解決沖突、增進(jìn)信任、取得共識(shí)的目的，從而實(shí)現(xiàn)合作治理社區(qū)公共事務(wù)、使社區(qū)逐步進(jìn)入“自我維系”狀態(tài)。*付春華：《政府推進(jìn)社區(qū)多元共治的體系與過(guò)程：重構(gòu)社區(qū)認(rèn)同》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015年，第150頁(yè)。需要指出的是，社區(qū)自治并非意味著黨組織失去對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，只是領(lǐng)導(dǎo)方式從過(guò)去的直接行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的理念嵌入。

如前所述，棘手問(wèn)題一般有三類，分別是價(jià)值分歧型棘手問(wèn)題、知識(shí)缺位型棘手問(wèn)題以及復(fù)合型棘手問(wèn)題。面對(duì)棘手問(wèn)題的治理，社區(qū)自治由于缺少共識(shí)支撐、專業(yè)依托，因而在此類問(wèn)題的治理上常常陷入失靈的狀態(tài)。社區(qū)共治特別是發(fā)揮基層黨組織凝聚共識(shí)、資源整合、平臺(tái)搭建的作用，能夠在一定程度上提高棘手問(wèn)題的可治理性。具體來(lái)說(shuō)：

第一，社區(qū)共治能夠整合價(jià)值分歧、凝聚價(jià)值共識(shí)。價(jià)值共識(shí)是社區(qū)治理的基礎(chǔ)性要件，一般來(lái)說(shuō)，價(jià)值共識(shí)越高，社區(qū)治理越有可能形成具有凝聚力和穩(wěn)定性的治理系統(tǒng)。然而，面對(duì)價(jià)值分歧型棘手問(wèn)題、復(fù)合型棘手問(wèn)題時(shí)，由于價(jià)值共識(shí)的基礎(chǔ)不存在，社區(qū)自治很容易陷入碎片化乃至失靈的狀態(tài)。社區(qū)共治之所以具有整合價(jià)值分歧、凝聚價(jià)值共識(shí)的作用，核心在于黨組織的價(jià)值引領(lǐng)作用。換言之，在“一核多元”的社區(qū)共治結(jié)構(gòu)下，不同價(jià)值之間、同一價(jià)值內(nèi)部的不同要素之間的張力和沖突，在黨組織的價(jià)值引領(lǐng)下得到消解，基于“重疊共識(shí)”之上的價(jià)值共識(shí)得以凝聚。在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)共治實(shí)踐中，黨組織通過(guò)價(jià)值引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)價(jià)值的建構(gòu)，為棘手問(wèn)題的治理營(yíng)造了共識(shí)型基礎(chǔ)，這一判斷為S市TQ街道“王阿姨講故事”治理實(shí)踐(S市TQ街道社區(qū)黨組織凝聚居民價(jià)值共識(shí)的一檔有限廣播節(jié)目)所佐證：該街道HM小區(qū)是20世紀(jì)六七十年代建造的老式公房，小區(qū)無(wú)物業(yè)管理、外來(lái)人口集居、環(huán)境臟亂差、火災(zāi)隱患突出、治安形勢(shì)嚴(yán)峻。針對(duì)這些棘手問(wèn)題，在TQ街道社區(qū)黨組織的支持下，HM小區(qū)居委會(huì)抓住有線廣播這一媒介，于2001年3月起每周三下午由居委會(huì)王主任以講故事的形式倡導(dǎo)社區(qū)共同生活的價(jià)值觀，通過(guò)多年的持續(xù)努力，“王阿姨講故事”將價(jià)值引領(lǐng)融入居民日常生活，達(dá)到了塑造居民共同價(jià)值底線的目的。*潘偉杰等：《文化的力量：上海浦東新區(qū)塘橋街道文化立社區(qū)實(shí)證研究》，上海人民出版社，2008年，第80-81頁(yè)。

第二，社區(qū)共治能夠發(fā)揮智庫(kù)作用、提高問(wèn)題認(rèn)知。面對(duì)知識(shí)缺位型議題，普通民眾由于缺少必要的知識(shí)積累，很難形成對(duì)該議題的充分理解和理性認(rèn)知。在此意義上，一旦啟動(dòng)社區(qū)自治，要么陷入治理隨意化狀態(tài)、要么滑向治理決策無(wú)果的局面。所以，知識(shí)缺位型議題的治理不適宜采用社區(qū)自治的方式，而應(yīng)采取社區(qū)共治的方式，搭建多方參與平臺(tái)、借力智庫(kù)專家學(xué)者“外腦”。一方面介紹和闡明議題關(guān)涉的背景知識(shí)；另一方面，解釋議題的性質(zhì)，提出議題的可能解決的方案；同時(shí)，圍繞這兩個(gè)方面為社區(qū)多方主體提供知識(shí)補(bǔ)缺、能力培訓(xùn)。通過(guò)社區(qū)多方主體問(wèn)題認(rèn)知能力的提升，知識(shí)缺位型議題就轉(zhuǎn)化為充分認(rèn)知型議題。在此意義上，“無(wú)偏見(jiàn)”認(rèn)知的形成，使得社區(qū)共治成為應(yīng)對(duì)知識(shí)缺位型議題治理的有效方式。以中部某H省X市D社區(qū)為例，該社區(qū)2015年安裝了移動(dòng)信號(hào)發(fā)射塔，一些社區(qū)居民特別是家有孕婦、小孩的居民，擔(dān)心移動(dòng)信號(hào)發(fā)射塔會(huì)造成電磁波污染，影響家人的健康，多次找居委會(huì)、業(yè)委會(huì)溝通均未打消疑慮，即使該電信公司技術(shù)人員多次講解微量電磁波不會(huì)危害人體健康，但是居民代表始終認(rèn)為電信公司技術(shù)人員是利益相關(guān)方，很難做到科學(xué)、公正，其說(shuō)辭值得懷疑。為了打消居民的疑慮，D社區(qū)黨組織牽頭社區(qū)居民代表大會(huì)，經(jīng)過(guò)多次磋商，由大會(huì)確定一名非利益相關(guān)方專家，由社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)邀請(qǐng)。一周后，受邀的C專家為D社區(qū)居民開(kāi)展一天的講座，他用大量的科學(xué)知識(shí)、數(shù)據(jù)分析微量的電磁波對(duì)人體無(wú)害的事實(shí)，并詳細(xì)解答一些居民的提問(wèn)，這樣社區(qū)居民才徹底消除了疑慮。*案例根據(jù)2016年5月15日作者訪談L性、H性兩位社區(qū)居民代表的信息整理而成。

總之，區(qū)分社區(qū)自治、共治的邊界，核心在于解決這兩種方式各自“治什么”的問(wèn)題。從社區(qū)治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，無(wú)論是社區(qū)自治還是社區(qū)共治都涉及街鎮(zhèn)黨工委、社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)組織以及群眾活動(dòng)團(tuán)體的參與，所以僅從治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成很難區(qū)二者之間的邊界。而一旦“治什么”的問(wèn)題得到解決，則治理結(jié)構(gòu)微觀層面運(yùn)行機(jī)制的不同，使得社區(qū)自治、共治的邊界得以清晰地展現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)單問(wèn)題的治理相對(duì)簡(jiǎn)單，可以將其劃到社區(qū)自治的范疇。在此意義上，社區(qū)居民可以以居委會(huì)和業(yè)委會(huì)為載體發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治作用，在這個(gè)過(guò)程中，黨組織的引領(lǐng)更多體現(xiàn)在價(jià)值引領(lǐng)上。棘手問(wèn)題的治理，由于缺少價(jià)值共識(shí)作支撐、專業(yè)知識(shí)作依托，是社區(qū)自治不可能完成的任務(wù)。在此過(guò)程中，黨組織的引領(lǐng)不僅體現(xiàn)在價(jià)值引領(lǐng)上，還更多體現(xiàn)在具體領(lǐng)域的資源整合、平臺(tái)搭建上。由此觀之，基于“簡(jiǎn)單問(wèn)題—棘手問(wèn)題”的類型學(xué)劃分來(lái)區(qū)分社區(qū)自治、共治的邊界，實(shí)際上展現(xiàn)了“一核多元”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)下黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的不同方式，那就是分類引領(lǐng)。這是新時(shí)期黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的基本邏輯。

三、分類引領(lǐng)：黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的邏輯

基于社區(qū)公共事務(wù)的類型學(xué)分析，可以將社區(qū)公共事務(wù)分為簡(jiǎn)單問(wèn)題和棘手問(wèn)題。解決了“治什么”的問(wèn)題之后，社區(qū)自治、共治的邊界得以清晰地展現(xiàn)。在此意義上，探索以分類引領(lǐng)為方向的精細(xì)化黨建引領(lǐng)成為現(xiàn)實(shí)可能。由于簡(jiǎn)單問(wèn)題、棘手問(wèn)題的復(fù)雜性程度不同，分類引領(lǐng)在“簡(jiǎn)單問(wèn)題—社區(qū)自治”和“棘手問(wèn)題—社區(qū)共治”中呈現(xiàn)出不同的邏輯。

在“簡(jiǎn)單問(wèn)題—社區(qū)自治”上，分類引領(lǐng)主要表現(xiàn)為價(jià)值引領(lǐng)。具體來(lái)說(shuō)體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面通過(guò)間接價(jià)值引領(lǐng)(如重點(diǎn)人物的吸納、核心價(jià)值的宣傳以及居民公約的引導(dǎo))實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)自治的引領(lǐng)；另一方面，依托黨建聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)自治的直接價(jià)值引領(lǐng)。需要指出的是，在“簡(jiǎn)單問(wèn)題—社區(qū)自治”上，分類引領(lǐng)應(yīng)該更多地采用間接價(jià)值引領(lǐng)的方式。換言之，在具體的簡(jiǎn)單問(wèn)題治理上，黨組織應(yīng)該打破以往過(guò)多的直接干預(yù)，在間接價(jià)值引領(lǐng)上做好自身的工作，從社區(qū)自治的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，盡可能地讓社區(qū)居民自主地治理相關(guān)公共問(wèn)題，逐步使社區(qū)居民形成認(rèn)可和尊重自我決定的習(xí)慣與制度，從而建立起運(yùn)轉(zhuǎn)有序的社區(qū)自治體系*趙連章：《新世紀(jì)中國(guó)政治發(fā)展的理論與實(shí)踐探索》，東北師范大學(xué)出版社，2015年，第212頁(yè)。，避免過(guò)多的直接引領(lǐng)使社區(qū)自治陷入“行政化”的怪圈。

一般情況下，簡(jiǎn)單問(wèn)題在價(jià)值共識(shí)上表現(xiàn)出較高的特點(diǎn)。這為社區(qū)自治的順利開(kāi)展提供了公意基礎(chǔ)，但這并不意味著黨組織無(wú)需開(kāi)展直接價(jià)值引領(lǐng)的必要。當(dāng)社區(qū)自治出現(xiàn)偏離公意、為少數(shù)人俘獲的情況時(shí)，黨組織作為社區(qū)居民利益的代表，可以采取相應(yīng)的糾偏措施，阻止少數(shù)人對(duì)多數(shù)人利益的侵蝕，維護(hù)社區(qū)自治的正義性。

圖1 黨建引領(lǐng)社區(qū)自治示意圖

(圖形來(lái)源：作者自繪)

在“棘手問(wèn)題——社區(qū)共治”上，針對(duì)棘手問(wèn)題的不同類型，分類引領(lǐng)可以分為共識(shí)凝聚、資源整合與復(fù)合引領(lǐng)三個(gè)層面。

第一，針對(duì)價(jià)值分歧型棘手問(wèn)題，分類引領(lǐng)表現(xiàn)為共識(shí)凝聚。價(jià)值分歧型棘手問(wèn)題，究其根源在于社區(qū)治理中多元價(jià)值之間難以用找到共同接受的元價(jià)值進(jìn)行整合。正如價(jià)值多元主義指出，在多元價(jià)值的競(jìng)合中，難以找到一種衡量多元價(jià)值的共同尺度(common measure)、一個(gè)讓所有人都能接受的基本至善(summum bonum)、一個(gè)完備的多元價(jià)值字典排序(lexical ordering)以及社會(huì)規(guī)范中的第一美德。*威廉·A.蓋爾斯敦：《自由多元主義》，佟德志譯，江蘇人民出版社，2008年，第14頁(yè)，第9頁(yè)。但這并不意味著多元價(jià)值之間無(wú)法達(dá)成某種共識(shí)。一般來(lái)說(shuō)，多元價(jià)值并不會(huì)排除某種形式的普遍規(guī)則，這種普遍規(guī)則能夠?qū)μ囟▋r(jià)值給予偏重，或者至少在多元價(jià)值之間建立一種有所偏重的秩序。*威廉·A.蓋爾斯敦：《自由多元主義》，佟德志譯，江蘇人民出版社，2008年，第14頁(yè)，第9頁(yè)。在此意義上，價(jià)值的共識(shí)凝聚，雖然不是利益相關(guān)者個(gè)人價(jià)值偏好的數(shù)量累計(jì)，但利益相關(guān)者之間的對(duì)話、交流與協(xié)商無(wú)疑是價(jià)值再生產(chǎn)的重要機(jī)制。*Stoker G, Public value management: A new narrative for networked governance?The American Review of Public Administration,Vol.,36,Issue1, 2006, pp.41-57.依托黨建引領(lǐng)，將黨建聯(lián)席會(huì)議的牽引機(jī)制與聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)與評(píng)議會(huì)等多種形式的民主協(xié)商機(jī)制結(jié)合起來(lái)，不僅為分歧價(jià)值提供了對(duì)話機(jī)制，也提供了基于權(quán)威的整合機(jī)制，使得多元價(jià)值的共識(shí)凝聚成為可能。

第二，針對(duì)知識(shí)缺位型棘手問(wèn)題，分類引領(lǐng)表現(xiàn)為資源整合。在社區(qū)共治中，知識(shí)缺位型棘手問(wèn)題的治理，需要專家、學(xué)者專業(yè)、技術(shù)知識(shí)的補(bǔ)缺。這是因?yàn)?，“在一個(gè)技術(shù)上復(fù)雜的世界，經(jīng)過(guò)反思而確定的利益至少具有最低程度的專業(yè)性?！?馬克·B.布朗：《民主政治中的科學(xué)：專業(yè)知識(shí)制度與代表》，李正風(fēng)等譯，上海交通大學(xué)出版社，2015年，第297頁(yè)。然而現(xiàn)實(shí)是，參與社區(qū)共治的利益相關(guān)者往往并不具備關(guān)涉問(wèn)題的背后知識(shí)和信息，如果沒(méi)有“外腦”的輔助，這些利益相關(guān)者認(rèn)知能力很難達(dá)到此類事務(wù)治理所要求的標(biāo)準(zhǔn)。依托黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨組織的資源整合優(yōu)勢(shì)，吸納轄區(qū)內(nèi)外高校科研院所專家、學(xué)者參與知識(shí)補(bǔ)缺培訓(xùn)和項(xiàng)目研究論證，能夠補(bǔ)缺社區(qū)共治中利益相關(guān)者的知識(shí)。

第三，針對(duì)復(fù)合型棘手問(wèn)題，分類引領(lǐng)表現(xiàn)為復(fù)合引領(lǐng)，涉及共識(shí)凝聚和資源整合兩個(gè)方面。與價(jià)值分歧型、知識(shí)缺位型棘手問(wèn)題不同，復(fù)合型棘手問(wèn)題是二者肇因的疊加，不僅涉及價(jià)值理念方面的分歧，還涉及知識(shí)、能力、資源方面的綜合要求。多重因素的疊加使得復(fù)合型棘手問(wèn)題的治理具有一定的反復(fù)性。正如赫德指出的那樣，不確定性、價(jià)值沖突以及復(fù)雜性是造成復(fù)合型棘手問(wèn)題反復(fù)效應(yīng)的根源。*Head B W,Wicked problems in public policy,Public Policy,Vol.,3,Issue2, 2008, pp.110-118.基于對(duì)復(fù)合型棘手問(wèn)題影響因素的反思，此類問(wèn)題的治理應(yīng)采取整體性治理的思維，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)滿足三個(gè)條件：所有利益相關(guān)者應(yīng)納入治理體系之中；利益相關(guān)者具有共享彼此資源的意愿；他們能夠在某種意義上就此類問(wèn)題本質(zhì)、合理選擇范圍以及重要決策制定的前提達(dá)成共識(shí)性認(rèn)知。*S?rensen E, Torfing J,Theories of Democratic Network Governance, Palgrave Macmillian, 2008, pp.99.復(fù)合引領(lǐng)是適應(yīng)整體性治理的一種黨建引領(lǐng)模式，通過(guò)將共識(shí)凝聚與資源整合統(tǒng)一起來(lái)，能夠提高復(fù)合型棘手問(wèn)題的可治理性。

圖2 黨建引領(lǐng)社區(qū)共治示意圖

(圖形來(lái)源及說(shuō)明：作者自繪。其中，只有知識(shí)缺位型、復(fù)合型棘手問(wèn)題，才涉及吸納專家、學(xué)者等外腦發(fā)揮知識(shí)補(bǔ)缺、認(rèn)知培訓(xùn)方面的作用，在此用虛線箭頭標(biāo)識(shí))

四、功能優(yōu)化：分類引領(lǐng)下黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的實(shí)踐路徑

針對(duì)社區(qū)公共問(wèn)題的不同，新時(shí)期下優(yōu)化黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的功能，需要依托價(jià)值引領(lǐng)、共識(shí)凝聚、資源整合、復(fù)合引領(lǐng)等探索更多的可能路徑。

(一)依托價(jià)值引領(lǐng)，推動(dòng)黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的優(yōu)化

第一，治理理念的創(chuàng)新，引領(lǐng)社區(qū)自治的方向。黨建引領(lǐng)社區(qū)自治，并非單純的意識(shí)形態(tài)宣傳，它涉及黨建與社區(qū)自治的深度融合。從理念上來(lái)看，黨建引領(lǐng)社區(qū)自治就是將黨組織的價(jià)值理念(內(nèi)核)——社會(huì)主義核心價(jià)值體系與社區(qū)自治的價(jià)值理念(外核)——本土與外來(lái)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代價(jià)值體系相結(jié)合，尋找二者的契合點(diǎn)、創(chuàng)新治理理念的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，盡管內(nèi)核——社會(huì)主義核心價(jià)值體系始終處于主導(dǎo)地位，但為了保證引導(dǎo)的有效性和戰(zhàn)斗力，它始終需要吸納本土與外來(lái)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代價(jià)值體系的合理要素完成自身的重構(gòu)；同時(shí)，也需要在本土與外來(lái)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代價(jià)值體系之間進(jìn)行反思性平衡和均衡配置，完成社區(qū)自治理念的重塑，這些探索無(wú)形中推動(dòng)了社區(qū)自治理念的創(chuàng)新，將黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)自治有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。

第二，重點(diǎn)人物的吸納，確保社區(qū)自治的統(tǒng)一。黨的基層組織在社區(qū)自治中的有效性，在很大程度上取決于黨的基層組織與社區(qū)結(jié)構(gòu)的契合性。隨著社區(qū)結(jié)構(gòu)的日益扁平以及兩新組織、駐區(qū)單位的游離，如何統(tǒng)一社區(qū)自治的價(jià)值理念，同時(shí)避免黨建引領(lǐng)過(guò)多的行政干預(yù)，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為了確保社區(qū)自治價(jià)值理念的統(tǒng)一，可以在居民區(qū)黨組織“大總支”中增設(shè)“兼職委員”，將居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、居民代表、社區(qū)民警、駐區(qū)單位、兩新組織以及社會(huì)組織中了解社區(qū)情況、政治水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、群眾口碑好的黨員吸收進(jìn)來(lái)，打造由居民區(qū)黨總支牽頭、各方力量共同參與的自治聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在這個(gè)過(guò)程中，黨組織的價(jià)值引領(lǐng)表現(xiàn)為通過(guò)吸納的方式統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方治理理念，確保社區(qū)自治的統(tǒng)一。

第三，糾偏機(jī)制的啟動(dòng)，維護(hù)社區(qū)自治的正義。社區(qū)自治的有效性，在很大程度上體現(xiàn)在自治程序和結(jié)果的正義性。黨組織的一個(gè)功能就是，當(dāng)發(fā)現(xiàn)社區(qū)自治出現(xiàn)偏離公意、為少數(shù)人俘獲的問(wèn)題時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)黨建聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，直接實(shí)現(xiàn)對(duì)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、駐區(qū)單位、物業(yè)公司以及群團(tuán)組織、社會(huì)組織的價(jià)值引領(lǐng)，確保社區(qū)自治成果的共享性、正義性，防止個(gè)人或團(tuán)體的自利行為侵蝕社區(qū)自治的公共性。

(二)依托共識(shí)凝聚、資源整合與復(fù)合引領(lǐng)，推動(dòng)黨建引領(lǐng)社區(qū)共治的優(yōu)化

第一，依托共識(shí)凝聚，推動(dòng)黨建引領(lǐng)社區(qū)共治的優(yōu)化。一方面，黨建聯(lián)席會(huì)議制度的優(yōu)化。以往，黨建聯(lián)席會(huì)議制度屬于街道層面的協(xié)商議事機(jī)制，每年召開(kāi)1～2次，其功能停留于轄區(qū)內(nèi)大事的協(xié)商，大量的社區(qū)事務(wù)無(wú)法通過(guò)街道層面的黨建聯(lián)席會(huì)議得以匯聚。隨著社區(qū)共治實(shí)踐的發(fā)展，凝聚共識(shí)不能局限于街道層面，還應(yīng)涵蓋更多的社區(qū)層面，從增量改革的思路來(lái)看，比較可行的方式是建立完善街道層面和社區(qū)層面黨組織相互銜接的黨建聯(lián)席會(huì)議制度。如，G市L街道將黨建聯(lián)席會(huì)議制度下沉，在社區(qū)層面搭建黨建聯(lián)席會(huì)議制度，將會(huì)議頻次設(shè)為每周一次，大大提高了黨建聯(lián)席會(huì)議凝聚共識(shí)的作用。*何艷玲：《都市街區(qū)中的國(guó)家與社會(huì)：樂(lè)街調(diào)查》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第92頁(yè)。另一方面，社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制的優(yōu)化。針對(duì)價(jià)值分歧型棘手問(wèn)題，如何形成社區(qū)基本共識(shí)，凝聚各方價(jià)值訴求的“最大公約數(shù)”，需要協(xié)商議事機(jī)制的優(yōu)化，這是推動(dòng)黨建引領(lǐng)社區(qū)共治的關(guān)鍵。現(xiàn)階段S市W街道探索的“新三會(huì)”制度不啻為協(xié)商議事機(jī)制優(yōu)化的全新嘗試。具體來(lái)說(shuō)，在“舊三會(huì)”制度——聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)的基礎(chǔ)上，探索出與之對(duì)應(yīng)的匹配機(jī)制——議題征詢會(huì)、民主懇談會(huì)、監(jiān)督合議會(huì)，這一探索提高了凝聚社區(qū)基本共識(shí)的效果。

第二，依托資源整合，推動(dòng)黨建引領(lǐng)社區(qū)共治的優(yōu)化。這里所說(shuō)的資源整合，更多的是指對(duì)專家、學(xué)者等“外腦”資源或智庫(kù)資源的整合。在知識(shí)缺位型棘手問(wèn)題的治理上，黨建引領(lǐng)社區(qū)共治過(guò)程中，利益相關(guān)者涉及的專門(mén)知識(shí)都需要專家、學(xué)者的幫助。依托資源整合，將外腦資源或智庫(kù)資源納入社區(qū)共治中，通過(guò)關(guān)涉問(wèn)題決策前的專家知識(shí)普及、決策中的專家具體咨詢、決策后的專家跟蹤反饋，能夠補(bǔ)缺利益相關(guān)者的知識(shí)。隨著利益相關(guān)者的認(rèn)識(shí)能力具備了一定程度的專業(yè)性，再加上他們?cè)谥R(shí)缺位型棘手問(wèn)題上具有較高的價(jià)值共識(shí)，因此，此類問(wèn)題的可治理性大幅提升。

第三，依托復(fù)合引領(lǐng)，推動(dòng)黨建引領(lǐng)社區(qū)共治的優(yōu)化。如前所述，針對(duì)復(fù)合型棘手問(wèn)題的治理，黨建引領(lǐng)應(yīng)該綜合采用復(fù)合引領(lǐng)的方式展開(kāi)。具體來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，通過(guò)黨建引領(lǐng)，充分利用黨建聯(lián)席會(huì)議的牽引機(jī)制與議題征詢會(huì)、民主懇談會(huì)、監(jiān)督合議會(huì)等多種形式的民主協(xié)商機(jī)制；另一方面，通過(guò)黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨組織的資源整合優(yōu)勢(shì)，吸納轄區(qū)內(nèi)外高校科研院所專家、學(xué)者參與知識(shí)補(bǔ)缺培訓(xùn)和項(xiàng)目研究論證，能夠?qū)⒐沧R(shí)的凝聚與資源的整合統(tǒng)一到黨建引領(lǐng)制度化框架內(nèi)，在一定程度上提高了社區(qū)治理的整體性、系統(tǒng)性，這對(duì)于提高復(fù)合型棘手問(wèn)題的可治理性來(lái)說(shuō)意義非凡。

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”(編號(hào)：12&ZD058)；2017年度上海市人民政府發(fā)展研究中心—上海師范大學(xué)研究基地專項(xiàng)課題(編號(hào)：2017-YJ-C01)；2017年度上海市教衛(wèi)黨委系統(tǒng)黨建研究課題。

2017-12-18

陳 亮，政治學(xué)博士，上海師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士后工作站研究人員。 上海 200234

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