共享單車押金監(jiān)管問題研究

謝欣睿 駱曉婧 余娟 侯洋 鐘志敏

摘 要： 共享單車的日益普及滋生出眾多問題，其中尤其值得關(guān)注的是押金收取模式下衍生的法律責(zé)任，包括押金返還等民事責(zé)任與非法集資等刑事責(zé)任。本文旨在確定各類法律責(zé)任，探討相對健全的押金監(jiān)管方式，實現(xiàn)法治與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 共享單車;押金收取;法律責(zé)任;押金監(jiān)管

中圖分類號：F045.4????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????? 文章編號：1008-4428（2018）10-0135-02

一、 共享單車押金監(jiān)管的發(fā)展背景

在國外，共享單車大多被稱為“公共自行車”。1965年第一代公共自行車系統(tǒng)在荷蘭問世;20世紀(jì)90年代末，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公共自行車的管理成為當(dāng)時的主流模式;2010年，美國采用借助手機App快速租用歸還的模式運營，為共享單車的普及奠定基礎(chǔ)。目前，全球共有500多個城市建立起公共自行車系統(tǒng)。國外的單車系統(tǒng)大部分是由當(dāng)?shù)卣c單車企業(yè)采取公私合營的模式設(shè)立起來的，政府在單車監(jiān)管方面擔(dān)當(dāng)著主導(dǎo)地位。

我國共享單車的發(fā)展，經(jīng)歷了從2015年ofo和摩拜兩家單車公司成立并投入運營，到2016年下半年共享單車井噴式發(fā)展過程?；诠蚕斫?jīng)濟模式的發(fā)展前景及其潛在的巨額利潤，眾多共享單車企業(yè)涌入我國市場。據(jù)統(tǒng)計，目前至少有25個共享單車品牌涌入市場，其中以ofo、摩拜、酷騎單車、小鳴單車等為代表。截至2016年底，中國單車市場整體用戶數(shù)量已達(dá)到1886萬。單車用戶通過向單車公司支付押金獲得其使用權(quán)，由此形成了遠(yuǎn)超50億元的資金規(guī)模，創(chuàng)造出巨大的“資金池”?！百Y金池”具有極大的金融功能，押金在收取、管理與退還的過程中滋生出眾多法律層面的風(fēng)險與糾紛，包括押金難退、退還延遲、企業(yè)非法利用公眾存款、集資詐騙等。單車企業(yè)林立、金融市場急劇擴大的背景，將共享單車押金監(jiān)管問題逐步引入大眾的視線。

二、 共享單車押金監(jiān)管的現(xiàn)狀

國外一些國家在對支付機構(gòu)的監(jiān)管上已具備了有效的法律保障。在與押金監(jiān)管問題類似的第三方支付領(lǐng)域，可以參考的是美國與法國的做法。美國財政部要求第三方支付企業(yè)向其辦理注冊，接受聯(lián)邦和州兩級的反洗錢監(jiān)管。同時，它通過保險公司和政府內(nèi)閣對第三方支付進(jìn)行橫向的雙重管制，并完成立法，為其監(jiān)管提供了強有力的法律依據(jù)。再以互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展很早的法國為例，法國金融審慎監(jiān)管局于2009年起對支付機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并有權(quán)對支付中介機構(gòu)進(jìn)行控制。但這僅僅是個別國家，其余大部分國家的法律在單車押金監(jiān)管層面的規(guī)定還存在欠缺，法律監(jiān)管制度仍有待健全。

而談到國內(nèi)，值得欣喜的是，不少城市已出臺各自的地方性條例對押金進(jìn)行監(jiān)管。北上廣等地政府已著手制定共享單車的相關(guān)指導(dǎo)意見，力圖通過地方政策進(jìn)行押金監(jiān)管。2017年8月，全國性的單車新規(guī)正式出臺。中央銀行也向支付市場提出更為嚴(yán)厲的監(jiān)管舉措，將直接收攏備付金統(tǒng)一管理權(quán)限。這表明政府機關(guān)與金融機構(gòu)已開始發(fā)揮其監(jiān)管作用。然而，我國目前尚存在著監(jiān)管立法滯后、取證難度大、監(jiān)管主體不明晰等現(xiàn)實問題，當(dāng)前監(jiān)管模式仍存在較大漏洞，其主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）立法層面相關(guān)法律法規(guī)缺失

單車押金的歸集產(chǎn)生了大量的沉淀資金，企業(yè)能否使用以及如何使用這些資金，法律上缺乏明確規(guī)定。民商法專家、北京航空航天大學(xué)法學(xué)院院長龍衛(wèi)球教授稱：“收取押金的行為到底是正常的質(zhì)押還是變相集資，必須先有所判斷。如果屬于后者，若沒有特定授權(quán)和程序，則可能涉嫌違法。”相應(yīng)法律的缺失，對相關(guān)法律問題的定性與歸責(zé)造成了很大程度的困難。

法律層面的另一個突出性問題是，缺少一般性法律的完善措施，而大多局限于地方性法規(guī)與規(guī)章制度。盡管部分城市出臺了相關(guān)地方性條例，例如北京、上海、杭州出臺了指導(dǎo)意見，但國家全局層面尚未對《民法》《物權(quán)法》《合同法》等法律做出統(tǒng)一實時的修改，其中存在的仍是部分間接依據(jù)，缺乏明確性。

（二）關(guān)于法律完善的實質(zhì)性建議較少，而大多著眼于政府機關(guān)與金融機構(gòu)的監(jiān)管

學(xué)者較少就法律法規(guī)的完善層面提出有力建議，社會對相關(guān)問題的解決也主要以政府和金融機構(gòu)為主。從單車出現(xiàn)至今，國內(nèi)還未出現(xiàn)一部法律對押金監(jiān)管予以相應(yīng)的規(guī)制或說明，立法及司法層面反應(yīng)總體較慢。

（三）押金監(jiān)管權(quán)責(zé)主體不明

國內(nèi)法律尚未明確規(guī)定押金監(jiān)管主體，因而在收取押金后，單車企業(yè)使用押金的處分行為缺乏相應(yīng)機關(guān)的專門監(jiān)督。

總的來說，經(jīng)過2016年單車市場的急劇擴張，2017年度的單車行業(yè)開始出現(xiàn)新的問題與走向。首先是單車企業(yè)的前景變化。在打響的價格戰(zhàn)中，擁有強大資本支撐的ofo、摩拜兩家企業(yè)占據(jù)市場絕大部分份額，其余市場競爭力不足的小藍(lán)單車、小鳴單車等都因為資本不足而接連宣布破產(chǎn)。這引發(fā)了其他層面的波動，第一便是押金退還問題。諸如《共享單車史上第一次——千人排隊討要押金，這個行業(yè)真的涼了嗎？》《摩拜、ofo被曝挪用60億押金補資金缺口，共享單車或全面崩潰？》等新聞不斷爆出，押金或是退還不能、退還延遲，或是因監(jiān)管不當(dāng)而被企業(yè)挪用。這些破壞押金安全的現(xiàn)實問題的暴露，使社會各界特別是單車用戶對自身繳納的押金產(chǎn)生愈來愈多的擔(dān)憂，彌補押金監(jiān)管漏洞變得迫在眉睫。第二是免押金模式的出現(xiàn)。2017年“五一”期間，支付寶正式宣布o(jì)fo、永安行等共享單車品牌與螞蟻金服達(dá)成合作，用戶直接通過支付寶掃一掃便可解鎖共享單車，不再需要支付押金。這一舉措為岌岌可危的企業(yè)提供了一個生存的機會，也反映出社會基于當(dāng)前押金收取模式的不足而進(jìn)行的另一種嘗試與探索。

基于單車市場的急劇變化與發(fā)展態(tài)勢，本項目組成員對共享單車押金監(jiān)管問題開展了問卷調(diào)查，重點了解大眾對于押金費用、押金退回時遇到的問題的反饋，以及對當(dāng)前押金制度的評價。首先，關(guān)于押金退還過程，大眾反映退款步驟過于繁瑣和退還押金延遲的問題居多。媒體曾多次報道某些企業(yè)押金難退、用戶索要押金無門。退還押金過程出現(xiàn)的問題甚多，且各環(huán)節(jié)均隱含著漏洞，其退還程序尚不夠完善。其次，在公眾對押金制度的看法方面，67 % 的人認(rèn)為押金監(jiān)管制度存在漏洞，監(jiān)管力度小;公眾對用戶押金風(fēng)險進(jìn)行的等級評價中，選擇最多的是“一般”，占比71.43 % ;選擇“較高”的人僅占比21.43 % 。由此可見，大眾對于押金監(jiān)管制度的認(rèn)可程度普遍偏低，這無疑給單車公司、國家法律與行政層面等涉及押金監(jiān)管的各界敲響警鐘，呼吁聯(lián)合起各方力量，對此加以嚴(yán)格把控，緩解公眾疑慮。

三、 共享單車押金監(jiān)管的主要內(nèi)容

（一）押金的定性

押金本質(zhì)上是一種擔(dān)保物權(quán)。但對于其是哪種類型的擔(dān)保物權(quán)的問題，學(xué)界存在不同的觀點。部分學(xué)者認(rèn)為是質(zhì)押權(quán)，押金交付后，押金所有權(quán)依然歸屬于債務(wù)人，債權(quán)人不能擅自處分押金，在主合同關(guān)系結(jié)束后應(yīng)當(dāng)返還。另有部分學(xué)者認(rèn)為押金是一種特殊的擔(dān)保物權(quán)，在押金交付后，押金所有轉(zhuǎn)移到債權(quán)人一方，債權(quán)人可以隨意處置押金。文章贊成前一種觀點，將其定性為質(zhì)押權(quán)，債權(quán)人無權(quán)隨意處分押金，押金的安全才能得到有效保障。

（二）押金使用過程中的法律責(zé)任

1. 民事責(zé)任

（1）格式條款規(guī)定：企業(yè)與用戶在簽訂租賃合同時，并未對押金問題作出共同的約定。單車使用者由此被動接受了單車平臺制定的押金規(guī)制，而單車平臺方可以任意對押金規(guī)則進(jìn)行改動，押金規(guī)則此時更多地屬于一種限制或排除使用者權(quán)利的格式條款，侵害了使用者的公平交易權(quán)利。

（2）押金孳息收取與保管義務(wù)：按照押金屬于質(zhì)押權(quán)的性質(zhì)來看，質(zhì)權(quán)人有權(quán)收取質(zhì)物所生的孳息，并負(fù)有妥善保管質(zhì)物的義務(wù)。因而，企業(yè)不能對押金擅自使用處分。

（3）用戶的押金返還請求權(quán)：當(dāng)合同關(guān)系終止時且出押人依約返還了租賃物時，便有權(quán)請求債權(quán)人返還押金。若企業(yè)無法在一定時間內(nèi)歸還押金，便需承擔(dān)一定的民事責(zé)任。

（4）不當(dāng)?shù)美捌浞颠€：押金收取本質(zhì)上是共享單車租賃合同的從合同，租賃合同結(jié)束，從合同隨之結(jié)束，債權(quán)人應(yīng)當(dāng)返還押金。但共享單車中押金的返還存在時間差，此時單車企業(yè)持有的押金就屬于不當(dāng)?shù)美脩粢虼讼碛胁划?dāng)?shù)美颠€請求權(quán)。

2. 刑事責(zé)任

（1）非法集資或集資詐騙：企業(yè)吸取押金后，單車公司與用戶之間的合同關(guān)系便突破了傳統(tǒng)的租賃合同而兼具了金融功能。如果共享單車公司收取的押金不成立質(zhì)押，則可能觸及單位非法吸收或者變相吸收公眾存款罪甚至集資詐騙罪。

（2）企業(yè)間惡性競爭違反《反壟斷法》：押金模式為企業(yè)大面積吸取資本提供了充分條件，成為企業(yè)規(guī)模擴張的一個關(guān)鍵要素。依據(jù)國內(nèi)目前的單車市場現(xiàn)狀，無論是利用押金擴充企業(yè)內(nèi)部的押金“資金池”，還是推行“免押金”模式進(jìn)行行業(yè)轉(zhuǎn)型，都有可能引發(fā)行業(yè)間的壟斷，企業(yè)可能需承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

四、 共享單車押金監(jiān)管的對策

押金問題相繼被曝光，暴露出國家法律監(jiān)管層面仍存在大量空白，法制方面特別是金融監(jiān)管層面的措施尚未明確。為此，我國應(yīng)重點加強監(jiān)管體系的完善，注重保護(hù)消費者的合法財產(chǎn)權(quán)利，建立有效的消費者維權(quán)途徑。

（一）明確監(jiān)管機構(gòu)

押金“資金池”本質(zhì)上是一種融資模式。目前我國的金融監(jiān)管機構(gòu)包括中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會，但其中沒有一個機構(gòu)在共享單車領(lǐng)域介入其監(jiān)管力量。我國當(dāng)前對共享單車押金進(jìn)行監(jiān)督的實踐中，更多的是靠地方政府頒布指導(dǎo)意見等手段臨時解決問題。然而，政府部門并未以相關(guān)的法律法規(guī)或規(guī)章為依據(jù)，立法層面對單車押金監(jiān)管主體的規(guī)定存在明顯缺失。因此，確定押金所屬的監(jiān)管部門，是探究監(jiān)管機制完善方案的首要任務(wù)。

（二）政府行政力量介入與企業(yè)自主規(guī)范并行

首先，政府部門應(yīng)當(dāng)對企業(yè)的押金運營制定強制性規(guī)范，實行企業(yè)信息公示制度，采用安全透明的資金監(jiān)管方式;其次，企業(yè)應(yīng)主動接受社會各界監(jiān)督，優(yōu)化押金資金池管理措施，由此達(dá)到提高監(jiān)管效率的目標(biāo)。

（三）引入第三方機構(gòu)進(jìn)行專門監(jiān)管

基于消費者掌握信息的不充分與不對稱，建立專門第三方進(jìn)行獨立的監(jiān)管確有必要。對此可以借鑒以美國、法國為代表的國外市場監(jiān)管經(jīng)驗，引入第三方機構(gòu)，嚴(yán)格審核監(jiān)管支付主體的資格、控制支付流程。

（四）探索收取押金模式的替代方案

一可構(gòu)建類似“螞蟻花唄”的信用體系，實現(xiàn)用戶自主監(jiān)督;二是繼續(xù)推進(jìn)目前逐步放開的“免押金”模式，使用支付寶直接掃碼騎車。通過相應(yīng)替代方案的實踐與經(jīng)驗總結(jié)，逐步規(guī)避收取押金模式的弊端，以順應(yīng)新時代經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的趨勢。

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