中國“雙創(chuàng)”政策落實情況及優(yōu)化建議

王宏偉+徐海龍

中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)已進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和新舊動能轉(zhuǎn)換是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。2015年6月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干措施的意見》，并先后圍繞大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新出臺了20多項相關(guān)文件，各級政府根據(jù)相關(guān)文件中的要求，積極發(fā)揮牽頭作用，加大工作力度，多方面推動相關(guān)政策的落實，激發(fā)了創(chuàng)新企業(yè)的創(chuàng)新激情和創(chuàng)新活力，取得了階段性的成果，但仍存在一定的問題，需要通過加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)、優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)長效機(jī)制等措施進(jìn)行優(yōu)化。

一、“雙創(chuàng)”政策落實取得的階段性成效

（一）強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新，拓寬市場主體發(fā)展空間

推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，體制機(jī)制創(chuàng)新是其主要著力點。只有打破原有體制機(jī)制才能發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體的創(chuàng)新積極性?！蛾P(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》中提出了完善公平競爭的市場環(huán)境，深化商事制度改革，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，健全創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)和流動機(jī)制的要求。各地隨即相繼推進(jìn)“雙創(chuàng)”體制機(jī)制創(chuàng)新，簡化審批手續(xù)，放寬市場準(zhǔn)入，清理并廢除妨礙創(chuàng)業(yè)發(fā)展的制度和規(guī)定，規(guī)范涉企收費目錄。企業(yè)注冊登記從“三證合一”、“一照一碼”到“五證合一”，并推出“一址多照”，集群注冊等便利眾創(chuàng)空間創(chuàng)業(yè)企業(yè)注冊的措施。建立了便于人才自由流動的機(jī)制，破除了體制內(nèi)人才流動的障礙。以國家高新區(qū)和雙創(chuàng)示范基地為依托，探索科技政策試點，完善科技服務(wù)體系，在產(chǎn)學(xué)研合作、知識產(chǎn)權(quán)運用和保護(hù)、科技金融、人才吸引和培育、產(chǎn)城融合、國際化發(fā)展等方面開展了全方位的改革探索。形成了一批科技成果轉(zhuǎn)化、人才培育激勵、科技金融創(chuàng)新、科技管理體制、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等可推廣復(fù)制的相關(guān)制度和政策成果。

具體來看，2016年全國新登記市場主體全國新登記企業(yè)626萬戶，同比增長24.5%，平均每天新登記1.51萬戶；眾創(chuàng)空間快速增長，同比增長達(dá)47.3%；2016年每千人中有18.89戶企業(yè)，同比增長18.8%；共取消和下放行政審批權(quán)697項，取消職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項434個，使得2016年中國營商環(huán)境排名比2015年提升了6位，世界排名第78位。

（二）運用創(chuàng)新政策工具，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持力度

政策工具的創(chuàng)新運用，是“雙創(chuàng)”政策實施以來各地政策的一大亮點。為更好的服務(wù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，各地爭相出臺了一系列針對“雙創(chuàng)”企業(yè)的優(yōu)惠措施。既有政府性引導(dǎo)基金、財稅補貼、加計扣除、股權(quán)激勵、投融資渠道建設(shè)等常規(guī)支持手段，也有創(chuàng)新券、創(chuàng)業(yè)券等新型服務(wù)方式。財稅政策注重完善普惠性稅收措施，繼續(xù)推進(jìn)營改增，簡化增值稅稅率結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微型企業(yè)范圍，延長優(yōu)惠政策時間；金融政策著重優(yōu)化資本市場，創(chuàng)新銀行支持方式，豐富創(chuàng)業(yè)融資新模式，完善金融服務(wù)體系，實現(xiàn)便捷融資。2016年新成立政府引導(dǎo)基金442家，目標(biāo)募集資金共36001億元，近十年年均增長率超過120%。

眾創(chuàng)空間、離崗創(chuàng)業(yè)、科技資源開放共享等新的政策工具不斷涌現(xiàn)，將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”，“中國制造2025”和軍民融合發(fā)展等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略相融合。轉(zhuǎn)變了政府服務(wù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)模式，形成了“政府搭建平臺、平臺支持企業(yè)”的新型創(chuàng)新模式。

（三）推動科技成果轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力

科技成果轉(zhuǎn)化率較低是中國科技發(fā)展的痛點，而新修訂的《中華人民共和國科技成果轉(zhuǎn)化法》為促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化提供了法律保障。科技成果“三權(quán)”改革的順利推進(jìn)，明確了科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，破除了科研院所參照行政單位管理的制度藩籬，賦予了高校和科研院所更大自主權(quán)，支持科研人員帶項目和成果參與眾創(chuàng)空間，并在知識產(chǎn)權(quán)申請、轉(zhuǎn)化和運用方面給予政策支持。強(qiáng)化激勵引導(dǎo)，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率，鼓勵科研院所發(fā)揮自身優(yōu)勢，進(jìn)一步提高了科技成果轉(zhuǎn)化能力和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。2010年到2016年，我國技術(shù)合同交易額從3906億元增長到11407億元，年均增速接近20%。

二、“雙創(chuàng)”政策落實過程中存在的問題

針對“雙創(chuàng)”政策的落實情況，中國經(jīng)濟(jì)日報社、中國趨勢研究院和中國社科院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)合開展了兩輪有關(guān)中國創(chuàng)業(yè)企業(yè)的相關(guān)調(diào)查，共調(diào)查創(chuàng)業(yè)企業(yè)3000余家，涉及十個新興行業(yè)和六個創(chuàng)業(yè)程度較高的城市。調(diào)查結(jié)果顯示，創(chuàng)業(yè)企業(yè)對目前創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境滿意程度依然較低，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策仍有待完善，具體來看，在此次調(diào)查中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策存在的問題主要包括以下幾個方面：

一是政策知曉率不足。創(chuàng)業(yè)者缺乏對創(chuàng)業(yè)支撐體系的了解，在調(diào)查的十個行業(yè)中，不同行業(yè)雖然略有差別，但均有相當(dāng)數(shù)量的創(chuàng)業(yè)企業(yè)對風(fēng)險投資缺少應(yīng)有的了解，總體比例達(dá)到29.4%。調(diào)查顯示，在節(jié)能環(huán)保、高端裝備制造、新能源和新材料四個行業(yè)，有50.1%的創(chuàng)業(yè)企業(yè)表示對風(fēng)險投資不了解；在生物醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、金融服務(wù)三個行業(yè)中，有69.9%的創(chuàng)業(yè)企業(yè)對風(fēng)險投資缺乏了解；同樣，在信息技術(shù)、軟件、專業(yè)技術(shù)服務(wù)三個行業(yè)，更有高達(dá)76.6%的創(chuàng)業(yè)企業(yè)對風(fēng)險投資不了解。雖然創(chuàng)業(yè)企業(yè)具有比較強(qiáng)的融資意愿，但仍有相當(dāng)多的企業(yè)對現(xiàn)代融資模式和方式缺少一定的了解，從而阻礙了企業(yè)的融資。調(diào)查顯示，在未曾向風(fēng)險投資融資的企業(yè)中，上述幾個行業(yè)均有六成左右的企業(yè)是因為缺乏相應(yīng)的知識。

二是政策受益覆蓋率不高。相關(guān)支持政策覆蓋范圍較小，綜合來看，目前享受“雙創(chuàng)”支持政策的企業(yè)比重依然較小。針對主要的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策，兩輪調(diào)查顯示，55%的企業(yè)認(rèn)為地方政府落實了“雙創(chuàng)”政策，53.3%的企業(yè)認(rèn)為地方政府出臺了相關(guān)配套政策。關(guān)于科技資源共享服務(wù)發(fā)揮作用方面，僅有11.7%和11.5%的企業(yè)獲得了科技資源共享服務(wù)；12.4%和12.8%的企業(yè)享受到研發(fā)開支加計抵扣政策；14.9%和15.1%的企業(yè)獲得科技創(chuàng)新券；14.7%和15.0%的企業(yè)獲得政府采購支持政策；30.9和32.4%的企業(yè)享受到創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策。

三是政策支持力度不佳。本次調(diào)查顯示，企業(yè)對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策整體滿意度偏低，政策支持力度有待提高。在兩輪調(diào)查中，認(rèn)為創(chuàng)業(yè)平臺支持效果顯著的企業(yè)比重分別為28.6%和28.4%，接近60%的企業(yè)認(rèn)為效果一般；37.3%和37.1%的企業(yè)對園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完備程度持肯定態(tài)度；53.6%和54.5%的企業(yè)認(rèn)為科技資源共享服務(wù)效果一般，另有19.7%和19.4%的企業(yè)認(rèn)為效果不顯著；52.5%和51.9%的企業(yè)認(rèn)為科技創(chuàng)新券效果一般，另有超過35%的企業(yè)認(rèn)為效果不顯著；高達(dá)52.6%和53.7%的企業(yè)明確表示創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策沒有力度，另有11.6%和12.8%的企業(yè)認(rèn)為創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策力度較小。

四是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境不完善。創(chuàng)業(yè)企業(yè)對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境存在較大憂慮，在調(diào)查的樣本企業(yè)中，雖然大多數(shù)企業(yè)沒有發(fā)生過知識產(chǎn)權(quán)糾紛，但企業(yè)認(rèn)為其他企業(yè)會復(fù)制自身產(chǎn)品的平均可能性較高，同時自身合約和產(chǎn)權(quán)能夠得到有效保護(hù)的平均可能性較低。例如，信息技術(shù)、軟件、專業(yè)服務(wù)三個行業(yè)，產(chǎn)品被復(fù)制的可能性平均高達(dá)60.7%，自身合約和產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)的可能性僅為43.9%；節(jié)能環(huán)保、高端裝備制造、新能源、新材料四個行業(yè)，產(chǎn)品被復(fù)制可能性高達(dá)到46.7%，自身合約和產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)的可能性僅為56.0%；生物醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、金融服務(wù)三個行業(yè)，上述兩個比例分別為56.1%、55.2%。

五是資金和人才的缺失。調(diào)查結(jié)果顯示，在制約創(chuàng)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新的諸多因素中，如缺少技術(shù)人才、缺少資金支持、缺少關(guān)鍵技術(shù)、技術(shù)服務(wù)體系不完善、欠缺與高校、科研院所合作等，其中缺少技術(shù)人才和資金支持是制約創(chuàng)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新的主要因素。例如，節(jié)能環(huán)保行業(yè)企業(yè)缺少資金支持和技術(shù)人才的占比分別為31.98%和29.07%，高端裝備制造行業(yè)企業(yè)缺少資金支持和技術(shù)人才的占比分別為34.87%和28.07%，新能源行業(yè)企業(yè)缺少資金支持和技術(shù)人才的占比分別為34.47%和24.23%，新材料行業(yè)企業(yè)缺少資金支持和技術(shù)人才的占比分別為29.52%和24.38%，而其他因素所在比例平均僅占15%左右。

三、優(yōu)化“雙創(chuàng)”政策落實的幾點建議

（一）加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)，提高政策知曉率及覆蓋率

為了更加有效的推動“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”政策落地，建議實施更加具有針對性的戰(zhàn)略規(guī)劃和更加精細(xì)化的實施計劃和步驟，完善相關(guān)政策的配套措施和實施細(xì)則，分類、分行業(yè)推動各項政策落實。進(jìn)一步簡政放權(quán)，營造更加公平公正的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境；進(jìn)一步深化商事制度和行政審批制度改革，探索更靈活、更精準(zhǔn)的服務(wù)模式，解決創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心問題；進(jìn)一步整合公共服務(wù)平臺，提供“一站式”、“單窗口”服務(wù)，提升“雙創(chuàng)”服務(wù)業(yè)務(wù)的信息化、電子化水平；進(jìn)一步提升公共服務(wù)效率和政策宣傳力度，強(qiáng)化對政策的解讀、宣傳和推廣，解決信息不對稱問題，樹立一批創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新典型，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，宣傳報道創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新先進(jìn)人物事跡，營造弘揚創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新精神，形成寬容失敗、勇于開拓的社會氛圍；進(jìn)一步拓展“雙創(chuàng)”政策的覆蓋廣度，提高享受“雙創(chuàng)”優(yōu)惠政策的創(chuàng)業(yè)企業(yè)比重。建議地方政府應(yīng)加強(qiáng)同中央政策的協(xié)同，根據(jù)本地創(chuàng)業(yè)企業(yè)特點，出臺相應(yīng)的配套措施，強(qiáng)化新型政策工具的運用。

（二）優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提升政策支持力度

進(jìn)一步促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)協(xié)作方式創(chuàng)新，探索聯(lián)合創(chuàng)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng) +”、“大企業(yè)+創(chuàng)新企業(yè)”、產(chǎn)學(xué)聯(lián)盟等有效促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)效能的提升協(xié)作方式；進(jìn)一步完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)效能評價制度。合理制定創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)評價體系，注重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力評估。合理制定眾創(chuàng)空間、孵化器評價指標(biāo)體系：不單依靠孵化面積、孵化企業(yè)數(shù)量、服務(wù)創(chuàng)業(yè)者數(shù)量等指標(biāo)，而是要更加注重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力和孵化企業(yè)存活率等；進(jìn)一步完善財稅金融服務(wù)機(jī)制。引導(dǎo)和帶動金融資本、創(chuàng)業(yè)投資和社會資本支持中小企業(yè)發(fā)展，形成多元化、多渠道的創(chuàng)新投入體系；進(jìn)一步完善可進(jìn)可退的社會資金支持系統(tǒng)，加強(qiáng)風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)；進(jìn)一步完善社會保障體系和經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險的防控和監(jiān)測，形成有效的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)利益分配機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)新型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)、地理位置服務(wù)（LBS）、移動支付、大數(shù)據(jù)和安全能力等新型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；繼續(xù)推動知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化，加大對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的懲治力度，打擊知識產(chǎn)權(quán)犯罪，建立信息化知識產(chǎn)權(quán)交易平臺，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好的生態(tài)環(huán)境。

（三）建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)長效機(jī)制，彌補資金和人才方面的缺失

保持各項創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的連續(xù)性，建立促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制。加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)規(guī)劃，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的協(xié)同發(fā)展，建立規(guī)范、穩(wěn)定的制度體系；建立動態(tài)監(jiān)測評估反饋機(jī)制，建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計制度，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境評價方法，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)反饋系統(tǒng)，更及時和有效地調(diào)整和推動政策；加強(qiáng)人才培養(yǎng)與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，構(gòu)建高效創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)體系。繼續(xù)舉辦創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動周和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)競賽，全面推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和輔導(dǎo)業(yè)務(wù)；拓展多元化的投融資渠道，優(yōu)化資本市場，深入研究尚未盈利的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)到創(chuàng)業(yè)板發(fā)行上市制度，豐富創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資新模式。

（王宏偉，中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院研究員、博導(dǎo)。徐海龍，中國社會科學(xué)院研究生院。）