中國(guó)低碳發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策的探討與建議

鄒耀平+江飛濤

一、低碳發(fā)展是未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要依托

全球性的氣候變暖成為了人類當(dāng)前面臨的重大威脅，全球碳排放的剛性約束已經(jīng)成為國(guó)際政治共識(shí)。為了實(shí)現(xiàn)減少碳排放的目標(biāo)，各國(guó)政府紛紛調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，制定了低碳約束條件下的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，并對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了一系列重大調(diào)整，開始了向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略行動(dòng)。尤其是2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體試圖通過再工業(yè)化政策以及發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)政策來擺脫困境，力圖在未來的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于更為有利的地位，而充分利用并鞏固其清潔生產(chǎn)與低碳技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)正是其再工業(yè)化政策中的重要組成部分，低碳產(chǎn)業(yè)亦被其視為未來經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。

二、低碳發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)及變化

20世紀(jì)90年代初期，世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)政策存在一定程度的不同，但都有一個(gè)共同特征：重點(diǎn)在于激勵(lì)創(chuàng)新與促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散。21世紀(jì)以來，隨著低碳發(fā)展戰(zhàn)略逐漸成為世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的普遍選擇，發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)也發(fā)生一些重要變化，這些變化主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)的低碳化成為產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)

一方面，世界各國(guó)紛紛制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)制造業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的低碳化。例如：德國(guó)采取中小企業(yè)能效特別基金、能源節(jié)約條例與工業(yè)及生產(chǎn)中的電力高效利用運(yùn)動(dòng)等政策幫助工業(yè)制造業(yè)企業(yè)挖掘能源節(jié)約的潛力。另一方面，各國(guó)對(duì)電器、汽車等制定了較為嚴(yán)格的能效標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施能效標(biāo)簽制度。例如，美國(guó)“能源之星”計(jì)劃的推廣、歐盟的“最低生態(tài)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)”等。

（二）扶持低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)領(lǐng)域

歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛將低碳產(chǎn)業(yè)作為其產(chǎn)業(yè)政策扶持的重點(diǎn)。美國(guó)將清潔能源作為其培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)于清潔能源技術(shù)的研究與開發(fā)加大了支持力度，積極支持下一代生物燃料技術(shù)和新能源汽車的研究開發(fā)。歐盟則將低碳發(fā)展作為新一輪工業(yè)革命的重要構(gòu)成，并推出了一系列的政策措施，如《歐盟能源政策綠皮書》，開放各成員國(guó)封閉的能源市場(chǎng)，統(tǒng)領(lǐng)成員國(guó)大力發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)。

促進(jìn)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)展過程中，也逐漸呈現(xiàn)出有別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的特征：第一，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)從主要關(guān)注產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)與競(jìng)爭(zhēng)力提升開始轉(zhuǎn)向多元化的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，兼顧了減排與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)。第二，產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)與約束機(jī)制從分離開始轉(zhuǎn)向統(tǒng)一。碳稅在增加企業(yè)成本的同時(shí)，低碳企業(yè)相對(duì)于高碳企業(yè)形成成本優(yōu)勢(shì)，激勵(lì)企業(yè)降低碳排放。第三，產(chǎn)業(yè)政策從干預(yù)市場(chǎng)轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)向補(bǔ)充市場(chǎng)與增進(jìn)市場(chǎng)，開發(fā)碳排放交易為碳排放的市場(chǎng)化提供良好的制度和外部環(huán)境。

三、中國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)政策的模式及其存在的問題

產(chǎn)業(yè)政策中最為核心的“節(jié)能減排”政策與“淘汰落后產(chǎn)能”政策，均是以“計(jì)劃—目標(biāo)分解—考核與問責(zé)”為主線，以政府的行政系統(tǒng)為政策執(zhí)行主體，以“命令—控制”為執(zhí)行方式，具有較強(qiáng)的計(jì)劃色彩。

“十一五”時(shí)期，在節(jié)能減排“千家企業(yè)行動(dòng)方案”中，（節(jié)能減排）“目標(biāo)責(zé)任制”的雛形就已形成。行動(dòng)方案設(shè)立了具體的節(jié)能目標(biāo)和構(gòu)建了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，并把節(jié)能減排目標(biāo)的完成情況納入到對(duì)地方政府的政績(jī)考核中，并推出了四項(xiàng)保障措施：一是簽訂目標(biāo)責(zé)任書，明確節(jié)能目標(biāo)和考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是實(shí)施能源審計(jì)，企業(yè)可以選擇自行實(shí)施能源審計(jì)，也可請(qǐng)第三方單位幫助審計(jì)。三是實(shí)施能源利用報(bào)告制度。四是開展能效對(duì)標(biāo)活動(dòng)。各省政府將節(jié)能減排的目標(biāo)、干部的考核與責(zé)任的落實(shí)在省內(nèi)層層分解下達(dá)。

“十二五”時(shí)期，節(jié)能減排的“目標(biāo)責(zé)任制”日趨成熟。2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，明確提出了節(jié)能減排目標(biāo)，以及各省、直轄市與自治區(qū)的節(jié)能減排目標(biāo)，并對(duì)“節(jié)能減排指標(biāo)的分解”、“節(jié)能減排的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)與考核體系”以及“目標(biāo)責(zé)任的評(píng)價(jià)考核”進(jìn)行明確規(guī)定。2011年11月，國(guó)家發(fā)改委、工信部等12個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)實(shí)施方案》，提出約1.7萬家企業(yè)5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能目標(biāo)。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》亦明確提出要“健全統(tǒng)計(jì)核算、評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度”。

“十一五”以來，我國(guó)依賴行政手段與“目標(biāo)責(zé)任制”的節(jié)能減排政策取得了明顯的效果。但是，這種強(qiáng)調(diào)行政限制與行政考核、問責(zé)的政策存在一些缺陷：一是嚴(yán)格的責(zé)任追究導(dǎo)致一些地區(qū)為了完成節(jié)能減排任務(wù)采用不恰當(dāng)?shù)氖侄巍Ｈ纾涸凇笆晃濉蹦┢?，部分地區(qū)為完成節(jié)能減排任務(wù)，采取拉閘限電的做法。二是缺乏對(duì)于企業(yè)節(jié)能減排的激勵(lì)與引導(dǎo)。行政限制手段只是外部約束，而不是企業(yè)的自覺行為，沒有通過市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)低碳與節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新，不利于帶動(dòng)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是地方政府的節(jié)能減排目標(biāo)往往與其他考核目標(biāo)沖突。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行時(shí)，就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定壓力凸顯，節(jié)能減排目標(biāo)的優(yōu)先程度就會(huì)下降。

四、低碳發(fā)展政策的若干建議

中國(guó)低碳發(fā)展政策過于依賴行政手段，而在低碳發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)展較慢，缺乏推動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排、研究開發(fā)與運(yùn)用低碳技術(shù)的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，這極不利于建立深化低碳發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，中國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)政策亟需調(diào)整，必須由當(dāng)前過于依賴行政手段的政策向更多依賴市場(chǎng)機(jī)制與法律手段的政策轉(zhuǎn)變。

第一，構(gòu)建完善的低碳發(fā)展法律體系。我國(guó)已頒布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等法律，但尚未出臺(tái)作為能源領(lǐng)域母法的《能源法》，缺乏應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)法律法規(guī)。由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，使得碳排放權(quán)的設(shè)立與分配、碳稅的開征、碳排放權(quán)交易制度的建立均缺乏足夠的法律支撐，進(jìn)而影響低碳發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)。當(dāng)前，中國(guó)必須加快《能源法》以及與氣候變化相關(guān)法律法規(guī)的制定工作，將低碳發(fā)展上升到法律法規(guī)的高度，以保障節(jié)能減排政策的順利執(zhí)行。同時(shí)，逐步完善輔助性法律法規(guī)和行政規(guī)章，形成一套完整的、能持續(xù)推進(jìn)我國(guó)低碳發(fā)展的法律體系，為推進(jìn)低碳發(fā)展的市場(chǎng)化體制創(chuàng)造良好的制度基礎(chǔ)。

第二，健全和完善節(jié)能減排的市場(chǎng)化機(jī)制。國(guó)家推動(dòng)建立全國(guó)性的溫室氣體排放權(quán)交易市場(chǎng)，引入碳稅等政策工具，并主動(dòng)與國(guó)際碳金融市場(chǎng)對(duì)接。借鑒歐盟排放交易體系的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展碳排放權(quán)交易，擴(kuò)大配額交易的市場(chǎng)主體的培養(yǎng)，利用市場(chǎng)化的手段配置環(huán)境資源。另外，還需加快建立碳排放交易的二級(jí)市場(chǎng)，形成公開、公平、公正的交易機(jī)制，吸引更多的交易者進(jìn)入市場(chǎng)。

第三，更好發(fā)揮財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)政策手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，依賴行政手段推動(dòng)低碳發(fā)展的作用有限，需充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更多采取財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)企業(yè)減少碳排放與低碳領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新。為更好發(fā)揮財(cái)稅政策等經(jīng)濟(jì)手段的效用，需要在加大財(cái)政資金支持力度的基礎(chǔ)上注重體制機(jī)制創(chuàng)新，加快推進(jìn)資源稅改革，實(shí)時(shí)開征環(huán)境稅（碳稅），完善促進(jìn)低碳發(fā)展的流轉(zhuǎn)稅、所得稅改革，完善綠色采購政策，并逐步建立以結(jié)果導(dǎo)向的財(cái)稅政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

（鄒耀平，中國(guó)航空油料集團(tuán)公司財(cái)務(wù)金融部。江飛濤，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）