世界一流城市社會治理的經(jīng)驗及借鑒

社會治理是政府主導下的多元社會主體共同參與、良性互動，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進行引導和規(guī)范，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局，應以建設(shè)法治政府、健全社會信用和培育社會組織為三個重要支撐力量。世界一流城市在這些方面有成熟的經(jīng)驗與做法值得我們借鑒。

一、社會治理領(lǐng)域世界一流城市的選擇標準

（一）高效透明的法治政府

政府在行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、行政救濟等方面制度完善，具備重大行政決策、政府政務(wù)公開、重大決策聽證咨詢、重要事項公示通報等各項行政制度。具體標準包括：一是立法科學民主，實現(xiàn)公眾對立法的參與，構(gòu)建完善科學的法律體系；二是行政決策程序科學公正，重大行政決策建立公眾參與制度；三是政府信息公開透明，包括決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開；四是政府行政行為高效。五是行政執(zhí)法規(guī)范。

（二）成熟完善的社會信用體

以完善的法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，構(gòu)建成熟的信用信息共享機制。具體標準包括：一是高覆蓋的社會信用體系；二是方便社會公眾使用的社會信用體系；三是完善的社會信用體系監(jiān)管制度。

（三）發(fā)育成熟的社會組織

建立起政府部門和社會組織合作共贏的發(fā)展模式。具體標準包括：一是發(fā)育完善的各類社會組織；二是社會組織在政府委托的公共事務(wù)中承擔重要角色；三是完善的社會組織管理及規(guī)范制度。

綜上，通過比較分析本文選擇新加坡與紐約作為在社會治理領(lǐng)域可以著重借鑒的世界一流城市。新加坡被視為社會治理極其成功的威權(quán)政體，其法治模式將規(guī)制國家與規(guī)制社會兼顧起來。新加坡在建立法治社會過程中，將法治的普遍性原理與本國的法治建設(shè)實踐相結(jié)合，創(chuàng)建了新加坡的法治模式。紐約市議會立法程序完善，非常注重行政公開。在強調(diào)市民自主權(quán)的紐約，社會組織的發(fā)育很成熟、工作機制較完善。紐約市社會組織在社區(qū)發(fā)展中扮演著重要的作用。

二、世界一流城市社會治理的主要特征

（一）建立了高度規(guī)范的法治政府

首先，在立法方面，世界一流城市中行使立法職能的機構(gòu)是市議會。城市議會的立法具有較強針對性，重點是解決現(xiàn)實、具體的問題。紐約、新加坡等世界一流城市的立法均有以下特點：一是議會組織機構(gòu)完善，非常重視專業(yè)委員會的設(shè)置；二是議員的構(gòu)成多樣化，既重視專業(yè)背景，也重視女性議員、少數(shù)族群利益代表；三是議會職能全面，在立法之外，議會與行政機關(guān)既相互分權(quán)制約，也相互合作；四是議會的工作程序公開透明，講究議事效率。其次，世界一流城市政府行政公開度都比較高。行政公開程度是評價一個城市治理水平的重要指標。推進行政公開、保障公民的知情權(quán)是世界一流城市治理的重要內(nèi)容。紐約、新加坡都非常注重通過各種方式將涉及城市治理的各項信息提供給市民。紐約制定了《信息自由化法》，除了明確規(guī)定的不公開的政府文件之外，公民均有權(quán)請求政府機關(guān)公開有關(guān)的政府文件。否則，公民有權(quán)通過訴訟形式尋求救濟。

（二）建立了高覆蓋和完備的社會信用體系

世界一流城市社會信用體系有兩種模式：一種是以紐約為代表的完全市場化的私營模式；一種是以新加坡為代表的公共征信模式。紐約模式的特點是以市場機制調(diào)節(jié)企業(yè)運作，市場效率高，能較好地實現(xiàn)企業(yè)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)；征信公司服務(wù)范圍廣；政府財政一般不需投入，能充分調(diào)動民間投資的積極性。新加坡模式的特點是社會信用體系由政府部門主導構(gòu)建，法律制度詳細完備；誠信培養(yǎng)機制完善，個人信用制度健全；信用數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)完備；具備專業(yè)的信息服務(wù)中心運作和有效的監(jiān)督懲戒機制。

（三）非常重視發(fā)揮社會組織在城市治理中的作用

首先，世界一流城市的各種非政府組織和非營利組織數(shù)量龐大。社會組織的設(shè)立程序相對簡單。在諸多糾紛解決以及各類公共事務(wù)中，政府常常借助社會組織的力量。世界一流城市實現(xiàn)了公共服務(wù)供給主體和供給方式的多元化，建立了包括地方政府、企業(yè)、非政府組織和公民在內(nèi)的合作治理網(wǎng)絡(luò)，采取政府間協(xié)議、購買服務(wù)、公私合作等多種形式供給城市公共服務(wù)，解決公共問題，促進均衡發(fā)展。其中，社會組織在社會治理實踐中發(fā)揮了重要的作用。社會組織不僅提供公共服務(wù)，以較高的服務(wù)效率和治理績效滿足了民眾的公共服務(wù)需要，而且以公共利益為導向促進了城市的公平均衡發(fā)展。

其次，在司法實踐中建立了非訴訟糾紛解決程序。紐約、東京等世界一流城市因為訴訟案件數(shù)量龐大，資源緊張而建立了非訴訟糾紛解決程序。其最大的特點是充分發(fā)揮社會力量的作用，通過民間力量（包括各類社會組織）解決糾紛。非訴訟糾紛解決程序可以有效減緩司法資源嚴重不足的壓力，尤其在民商事糾紛中發(fā)揮著越來越重要的作用。

三、世界一流城市社會治理的經(jīng)驗及主要做法

（一）通過完善的立法實現(xiàn)長期穩(wěn)定的規(guī)則治理

新加坡是一個高度法治化和制度化的國家。新加坡政府圍繞城市和社會管理制定了完備的法規(guī)、條例和制度，做到“無事不立法”。政府具有強有力的管理制度支持和科學的運行機制保障。這些社會政策對新加坡公民的退休、養(yǎng)老和疾病等提供了有效保障。

紐約市主要由市議會對地方的實際需要承擔立法職能。市議會由一名公眾代言人和51名市議員組成，負責立法和協(xié)調(diào)紐約市與紐約州的法律，并有權(quán)決定市議會的規(guī)模和自治區(qū)的數(shù)量。根據(jù)美國憲法，只有國會和州議會才有立法權(quán)。城市只有自治權(quán)，其立法權(quán)要得到州的授權(quán)。紐約市議會的立法主要是與城市治理和發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域：包括城市建設(shè)規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、文化發(fā)展規(guī)劃和地方道路方面的立法等。紐約市議會的立法程序包括：聽取社會意見，提出議案；提交和公布議案；立法聽證及公布法律。立法聽證是一項必經(jīng)程序，市議會在網(wǎng)站上向社會公布聽證的法規(guī)和時間。

（二）將構(gòu)建完善的社會信用體系作為經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)

新加坡在政府部門設(shè)立誠信推廣委員會，下設(shè)多個小組委員會，強調(diào)培育誠信文化。新加坡政府認可國內(nèi)兩家信用評估企業(yè)，對新加坡企業(yè)提供第三方信用評估服務(wù)，其中DP咨詢集團（DP Info）評級已成為新加坡企業(yè)信用風險管理的基本指標。

紐約的信用體系體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下信用的基本內(nèi)涵。歸納起來主要有四個突出特點：一是重視信息公開的法制建設(shè)，為建立信用體系提供了豐厚的政務(wù)信息資源；二是重視對信用產(chǎn)品特別是評級結(jié)果的運用，為信用服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場環(huán)境；三是重視保護消費者合法權(quán)益，為建立規(guī)范有序的信用產(chǎn)品交易秩序打下了穩(wěn)固的基礎(chǔ)；四是重視信用服務(wù)企業(yè)的市場化運作，為培育具有信用產(chǎn)品強大加工能力的新興服務(wù)業(yè)創(chuàng)建了體制保障。

（三）政府支持社會組織承擔重要的社會治理功能

新加坡鼓勵社會組織發(fā)展和參與社會治理。新加坡社會基層治理的基本模式是政府指導與社區(qū)自治相結(jié)合。在社會基層治理中，新加坡政府的作用是通過對社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導，把握社區(qū)活動的方向。政府非常重視社會團體、宗教團體、服務(wù)中介組織參與社區(qū)建設(shè)，充分給予社區(qū)組織發(fā)育空間，分擔政府的管理和服務(wù)工作，發(fā)揮社區(qū)自我管理的作用。在這種社會治理模式中，逐漸構(gòu)建起政府、基層組織、公民共同管理城市的良好機制。

新加坡基層社會組織網(wǎng)絡(luò)嚴密、分工細致、職能到位、各有側(cè)重，對政府管理起到了巨大的補充作用。主要包括三大體系：一是新加坡社會發(fā)展及青年體育部下屬的5個社區(qū)發(fā)展理事會作為管轄區(qū)的行政管理機構(gòu)，主要負責設(shè)計、策劃和管理各種活動和項目，如開展社會援助服務(wù)等，以促進社區(qū)民眾的凝聚力和團結(jié)一致；二是建屋發(fā)展局下屬的6個市鎮(zhèn)理事會負責政府組屋區(qū)的物業(yè)管理、區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的維修和地方清潔衛(wèi)生；三是人民協(xié)會作為官方的非營利組織，下設(shè)83個公民咨詢委員會、105個民眾聯(lián)絡(luò)所和514個居民委員會，主要負責協(xié)助政府、政黨與民眾保持聯(lián)絡(luò)溝通；促進鄰里關(guān)系、改善社區(qū)設(shè)施；舉辦社區(qū)文化體育活動等。

紐約市各區(qū)都建立了非訴訟糾紛解決機制（ADR），最大特點是由社會組織參與解決糾紛。紐約州法院實行了“社區(qū)糾紛解決中心計劃”，為解決糾紛的非營利社區(qū)組織提供資金支持并予以監(jiān)督。該組織有專門調(diào)解人員120人，主要解決民事、家庭糾紛和輕微的犯罪案件。此外，還建立了紐約州糾紛解決協(xié)會，成員包括62個社區(qū)解決中心，以及上百個實務(wù)工作者和組織。該協(xié)會是民營的非營利性組織，通過社區(qū)中心解決糾紛的網(wǎng)絡(luò)管理各個社區(qū)的糾紛解決組織，是美國專業(yè)解決糾紛的領(lǐng)頭人。

紐約市政府大力倡導ADR糾紛解決方式，并給予各種社會糾紛解決組織以資金、項目和人員支持。一是紐約州的ADR資金由州財政和地方財政支持；二是大力支持全市范圍內(nèi)的ADR項目。僅紐約州糾紛解決協(xié)會管理的重要項目就有：早期介入調(diào)解計劃、房屋建筑調(diào)解計劃、專項教育調(diào)解計劃、職業(yè)康復調(diào)解計劃、農(nóng)業(yè)調(diào)解計劃。在紐約市，法院、警察機構(gòu)以及各部門將很多案件移送給ADR機構(gòu)解決。法院甚至對某些案件實行ADR解決前置的立法。紐約市還為ADR調(diào)解人員提供培訓。從效果來看，紐約市ADR方式解決案件達成協(xié)議的比例很高，達到80%以上。

四、提升社會治理水平的借鑒及建議

（一）推動行政決策法治化

推動政府重大改革、重要規(guī)劃、重大民生事項、重大項目等各項決策的法治化、程序化，控制法律風險，提高決策質(zhì)量。健全依法決策制度，嚴格執(zhí)行重大決策公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論、公示公告的程序規(guī)定。建立行政決策咨詢論證專家制度。全面實行政府法律顧問參與重大決策合法性審查制度。建立健全政府法律事務(wù)向社會購買服務(wù)制度。

（二）著力推進政務(wù)公開

深化行政執(zhí)法信息公開，統(tǒng)一公開內(nèi)容和標準。按照重點領(lǐng)域信息公開規(guī)范，深入推進財政資金、重大建設(shè)項目、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、保障性住房等重點領(lǐng)域的信息公開。擴大政務(wù)開放參與。制定政府信息公開負面清單。

（三）加強社會誠信體系建設(shè)

構(gòu)建統(tǒng)一公共信用信息平臺，加快完成公共信用信息管理系統(tǒng)建設(shè)。完善企業(yè)信用系統(tǒng)、信息披露應用體系和企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理系統(tǒng)建設(shè)。推動居民信用檔案建設(shè)，探索建立居民職業(yè)信用分類管理制度。建立統(tǒng)一社會信用代碼制度和相關(guān)實名登記制度，推行手機號碼、銀行卡、網(wǎng)絡(luò)實名制，消除網(wǎng)上網(wǎng)下各領(lǐng)域虛假身份。建立違法犯罪記錄與信用、職業(yè)準入等掛鉤制度。堅持推行實名制和保護公民個人信息安全并重，健全用戶信息保護制度，加強對用戶個人隱私、商業(yè)秘密的保護。

（四）推進建設(shè)多層次多領(lǐng)域社會治理體系

培育、引導市場、社會力量參與社會治理，構(gòu)建多元開放共治新格局。強化社區(qū)治理機構(gòu)、主體職責、規(guī)則和程序的法定化，完善各類社會組織有序參與的基層社區(qū)依法治理體制。加快社會組織管理立法，全面實行社會組織直接登記及負面清單制度，探索建立社會組織監(jiān)管評估新機制。加快培育與現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)相適應的法律服務(wù)類社會組織。爭取設(shè)立有獨立執(zhí)法主體資格的社區(qū)矯正工作機構(gòu)，健全社矯接收、管理、考核、獎懲、解除矯正等各環(huán)節(jié)的工作制度。

（五）形成遵法學法守法用法的良好社會環(huán)境

健全立體化社會化的普法格局。堅持宣傳教育和法治實踐并重，推進全民普法守法。調(diào)動企業(yè)、社會組織、人民團體等社會力量參與普法。積極推動全社會參與法治實踐。進一步完善社區(qū)矯正、法律援助、司法救助、司法鑒定體系，降低公共法律服務(wù)門檻。用良好的道德風尚引領(lǐng)全體市民自覺守法、維護法治權(quán)威。

（郝潔，國家發(fā)展改革委外經(jīng)所研究員）