規(guī)范港口生產(chǎn)經(jīng)營行為 降低進出口物流成本 促進實體經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展

張振

近日，國家發(fā)展改革委公布了部分港口企業(yè)按照反壟斷調(diào)查要求進行整改的有關(guān)情況。本刊記者就此采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人。

問：請介紹一下此次對港口開展反壟斷調(diào)查的基本情況。

答：按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于持續(xù)為實體經(jīng)濟減負、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力的宏觀調(diào)控要求，根據(jù)有關(guān)方面的反映和舉報，國家發(fā)展改革委會同交通運輸部，從今年4月中旬起，依法對上海港和天津港開展了反壟斷調(diào)查。

此次調(diào)查持續(xù)了近兩個月的時間，從有關(guān)省份抽調(diào)100余名執(zhí)法人員，調(diào)查走訪了港口及其下屬企業(yè)、上下游相關(guān)經(jīng)營者等100余家市場主體，深入細致地了解了有關(guān)情況，查明了港口涉嫌違反《反壟斷法》的主要行為。在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委會同交通運輸部、中國港口協(xié)會于9月22日聯(lián)合召開會議，要求全國沿海39個港口都要對照此次反壟斷調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，進行自查自糾和切實整改。其中，19個規(guī)模以上港口的整改方案報國家發(fā)展改革委審核。從目前有關(guān)港口上報的自查自糾情況看，多數(shù)港口認識深刻，進行了全面自查，并制定了切實可行的整改措施。

問：調(diào)查中發(fā)現(xiàn)港口生產(chǎn)經(jīng)營中涉嫌違反《反壟斷法》的行為主要有哪些？

答：由于所處地理位置不同，不同的港口有不同的腹地，相互之間的競爭關(guān)系不強。每一個港口在一定的地域范圍內(nèi)，都具有較強的市場力量。換言之，這個范圍內(nèi)的貨物經(jīng)由當?shù)馗劭谶\輸，最具有經(jīng)濟合理性，從而導(dǎo)致船公司和貨主對其高度依賴。此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，港口普遍存在以下三個方面問題：

第一，要求船公司使用本港下屬企業(yè)提供的拖輪、理貨、船代等服務(wù)。拖輪、理貨和船代是船舶在港口進行?？亢脱b卸作業(yè)時需要的一些輔助性業(yè)務(wù)，市場本來是放開的。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，港口通過簽署格式合同、不開放信息端口、為不同公司劃分市場等方式，限定或者變相限定船公司只能接受港口下屬企業(yè)提供的服務(wù)。

例如，在拖輪方面，有的港口與船公司簽署合同中設(shè)置由港口下屬企業(yè)提供服務(wù)的格式條款；有的港口在船舶信息申報系統(tǒng)中，根本沒有設(shè)置拖輪公司選項，實質(zhì)上剝奪了船公司對于拖輪公司的自由選擇權(quán)。在理貨方面，有的港口不允許非下屬企業(yè)進入港口開展業(yè)務(wù)，有的則直接為理貨公司劃分了市場。在船代方面，有的港口在內(nèi)貿(mào)、中轉(zhuǎn)等領(lǐng)域，不開放信息端口，使得船公司只能選擇港口下屬企業(yè)。這些做法完全排除了港口內(nèi)相關(guān)服務(wù)市場的競爭，涉嫌構(gòu)成限定交易行為，導(dǎo)致相關(guān)服務(wù)價格高企，不合理增加了實體經(jīng)濟運行成本。

第二，對不可競爭的本地外貿(mào)集裝箱業(yè)務(wù)，收取遠高于競爭性國際中轉(zhuǎn)集裝箱的裝卸作業(yè)費?？傮w來看，在港口運輸?shù)耐赓Q(mào)集裝箱分為兩類：一種是以港口為出發(fā)地或者目的地的，可稱之為本地集裝箱；還有一種是在港口中轉(zhuǎn)，換船運輸至其他港口的，可稱之為國際中轉(zhuǎn)集裝箱。對港口而言，這兩類集裝箱在成本和面臨的競爭條件方面，均存在顯著差異。從成本來看，國際中轉(zhuǎn)集裝箱由于裝卸次數(shù)更多，成本相對高；本地集裝箱的成本則相對較低。因此，在政府定價時期，國際中轉(zhuǎn)集裝箱的裝卸費用定價高。但從面臨的競爭條件來看，本地集裝箱受運輸距離限制，貨主難以選擇其他港口運輸，港口面臨的競爭約束很小；對國際中轉(zhuǎn)集裝箱則不需考慮港口與貨物最終目的地之間的距離，在不同港口中轉(zhuǎn)差別不大，港口面臨的競爭環(huán)境非常激烈，甚至還面臨周邊其他國家港口的競爭。

調(diào)查顯示，由于競爭環(huán)境和壓力不同，很多沿海港口在兩種集裝箱裝卸費用上，采取了不同的定價策略。國際中轉(zhuǎn)集裝箱雖然裝卸成本高，但由于競爭較為激烈，很多沿海港口均制定了較低的價格。而對本地集裝箱，由于港口面臨的競爭約束較小，其收費水平顯著高于國際中轉(zhuǎn)集裝箱的水平，中間的差距高達2—3倍。這種依靠市場支配地位抬高價格的做法，涉嫌構(gòu)成《反壟斷法》禁止的不公平高價行為。

第三，向交易對象附加強制服務(wù)、不競爭條款、忠誠條款等不合理交易條件。很多港口利用其在相關(guān)市場的支配地位，在與船公司和貨主交易時附加了一些不合理的交易條件。例如，有的港口將本應(yīng)由貨主自主決定是否需要的拆箱理貨服務(wù)，設(shè)置為碼頭提箱放行的前置條件。貨主需要提箱，必須先進行拆箱理貨并支付相關(guān)費用，增加了貨主負擔。有的港口在與船公司簽署的合同中，要求船公司將其作為周邊港口的中轉(zhuǎn)港，并且保證海運費不高于周邊港口相應(yīng)航線的海運費水平。這些條款都與港口和船公司的交易本身無關(guān)，是不對等和不合適的，涉嫌構(gòu)成附加不合理交易條件行為。

問：港口的這些行為對我國經(jīng)濟發(fā)展有哪些不利影響？

答：部分港口的這些行為，排除和限制了市場競爭，增加了實體經(jīng)濟的運行成本，也不利于港口自身做大做強，不能適應(yīng)對外開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要。

首先，增加了實體經(jīng)濟的運行成本。一是在市場已經(jīng)放開的拖輪、理貨、船代等領(lǐng)域，由于港口的限定交易行為，使得相關(guān)市場完全缺乏有效競爭，服務(wù)價格高企。我們進行了對比。以理貨為例，在南方一些港口，理貨市場已經(jīng)充分競爭，集裝箱船舶理貨價格已低至5元/箱。而在一些市場競爭不充分的港口，船舶理貨價格還高達18—22元/箱，差距達3—4倍。二是對本地集裝箱收取的裝卸費用過高。這部分費用由港口直接向船公司收取，再由船公司向貨主收取，費用過高也增加了實體經(jīng)濟的負擔。三是強制要求交易對象接受一些不必要的服務(wù)，如有的港將拆箱理貨作為提箱的必備條件，并支付有關(guān)費用，不合理增加了相關(guān)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營成本。

其次，影響了公平透明的營商環(huán)境。港口是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，也是一個復(fù)雜的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，有的業(yè)務(wù)只能由港口完成，如船舶的靠泊和裝卸業(yè)務(wù)；有的業(yè)務(wù)已經(jīng)引入市場競爭，可以由港口之外的其他市場主體完成，拖輪、理貨、船代等業(yè)務(wù)都屬于這一類。很多港口在這些已經(jīng)形成競爭的業(yè)務(wù)上，只允許自己下屬企業(yè)提供服務(wù)，而不允許其他社會資本進入，人為制造了市場壁壘，沒有形成對各類市場主體“權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等”的準入環(huán)境，不利于充分激發(fā)市場主體活力，使市場在資源配置中起決定性作用，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

最后，不利于港口自身做大做強。競爭是企業(yè)發(fā)展的根本動力。只有在競爭的壓力下，企業(yè)才有動力積極創(chuàng)新，提升生產(chǎn)經(jīng)營效率。在這次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，港口與交易對象簽署忠誠條款，甚至是不競爭條款，以此來逃避市場競爭。這種做法雖然在短期內(nèi)可以維護自身的市場地位，獲取更高收益，但從長遠看，勢必會削弱企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的動力，不利于企業(yè)自身做大做強，也會降低經(jīng)濟運行的效率。

問：港口將采取哪些措施，對上述行為進行整改？

答：目前大多數(shù)港口都研究制定了整改方案。上海港、天津港、寧波舟山港、青島港等主要港口對有關(guān)問題進行了全面規(guī)范，大幅調(diào)降了外貿(mào)集裝箱裝卸作業(yè)費水平；唐山港、黃驊港、威海港、日照港、連云港港、北部灣港等港口也對自查出的有關(guān)問題，制定了整改措施。這些措施主要包括：

一是全面開放拖輪、理貨和船代市場。港口要充分尊重船公司及其船舶代理選擇拖輪公司的自主權(quán)，為拖輪公司公平競爭創(chuàng)造條件。廢止關(guān)于劃分理貨市場的備忘錄或者約定，不限制任何理貨公司在港口開展業(yè)務(wù)，由船公司自主選擇理貨公司。在船代方面，港口也將暢通渠道，允許并鼓勵船公司通過其下屬公司之外的渠道，報送船舶信息。

二是合理調(diào)降外貿(mào)進出口集裝箱裝卸費。上海港、天津港、寧波舟山港和青島港將從2018年起下調(diào)外貿(mào)進出口集裝箱裝卸費用，下調(diào)幅度在10%—20%左右，每年可降低進出口物流成本約35億元。以20尺重箱為例，上海港將從現(xiàn)有的595.5元/箱降至480元/箱，下調(diào)幅度為19.4%；天津港將從現(xiàn)有的530.3元/箱降至470.3元/箱，下調(diào)幅度為11.3%；寧波舟山港將從現(xiàn)有的620.53元/箱降至490元/箱，下調(diào)幅度為21%；青島港將從現(xiàn)有的575元/箱降至480元/箱，下調(diào)幅度為16.5%。

三是立即廢止和清理有關(guān)不合理交易條件。港口將停止將拆箱理貨作為船公司提箱前置條件的做法，由貨主自行決定是否進行拆箱理貨，并終止要求船公司承諾不開展競爭業(yè)務(wù)，以及優(yōu)先選用本港下屬企業(yè)服務(wù)的合同條款。同時，終止要求船公司將本港作為中轉(zhuǎn)港、對本港運價不得高于其他港口的合同條款，促進港口之間的公平競爭。

下一步，國家發(fā)展改革委將督促有關(guān)港口，切實落實整改措施，恢復(fù)公平競爭的市場秩序，使港口能夠更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟發(fā)展。同時，也將繼續(xù)加強執(zhí)法監(jiān)督，對部分港口的自查自糾情況進行調(diào)查核實，確保全行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為得到全面改善。同時，也歡迎有關(guān)方面通過12358價格監(jiān)管平臺等方式，及時向我們反映港口生產(chǎn)經(jīng)營中存在涉嫌違反《反壟斷法》的問題，維護自身的合法權(quán)益。

問：今年上半年，國家發(fā)改委曾公開多家船公司經(jīng)過執(zhí)法調(diào)查，主動調(diào)整碼頭作業(yè)費的有關(guān)消息。此次調(diào)查同樣也在海運領(lǐng)域，二者之間有什么關(guān)系嗎？

答：推動物流降本增效，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，也是當前宏觀調(diào)控的一項重要任務(wù)。這兩項工作，都是圍繞黨中央、國務(wù)院這一要求展開的。在對船公司進行調(diào)查的過程中，多家船公司向我們反映了港口生產(chǎn)經(jīng)營中存在涉嫌違反《反壟斷法》的一些問題，為我們對港口開展反壟斷調(diào)查，提供了重要線索。

同時，船公司收取的碼頭作業(yè)費，主要是基于港口收取的裝卸作業(yè)費。我們一直強調(diào)，船公司應(yīng)當按照成本補償?shù)脑瓌t，合理制定碼頭作業(yè)費。今年上半年，船公司按照這一原則，合理調(diào)整了碼頭作業(yè)費水平。此次港口調(diào)降裝卸作業(yè)費后，我們也正在約談有關(guān)船公司，督促船公司相應(yīng)調(diào)整碼頭作業(yè)費水平，確保為實體經(jīng)濟減負落到實處。