基于多式聯(lián)運(yùn)下檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作的思考

梁虎　王振　李雷　李陽(yáng)　劉翔　孫曉斌??

摘要：隨著“一帶一路”倡議的不斷深入落實(shí)，高品質(zhì)、高時(shí)效的多式聯(lián)運(yùn)運(yùn)輸體系發(fā)展進(jìn)入快車道。多式聯(lián)運(yùn)過程中潛藏疫情擴(kuò)散、核生化危機(jī)、危險(xiǎn)品泄漏等非傳統(tǒng)安全威脅。本文對(duì)當(dāng)前多式聯(lián)運(yùn)檢驗(yàn)檢疫工作現(xiàn)狀進(jìn)行了分析研究，從制度建設(shè)、監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)、合作機(jī)制打造及保障體系完善等方面分析了存在的問題，并提出了合理化建議，以期為完善多式聯(lián)運(yùn)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：多式聯(lián)運(yùn)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管

黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視多式聯(lián)運(yùn)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出要建設(shè)國(guó)際物流大通道，發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)，形成橫貫東中西、聯(lián)結(jié)南北方對(duì)外經(jīng)濟(jì)走廊。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，運(yùn)輸需求結(jié)構(gòu)開始發(fā)生重大變化，高品質(zhì)、高時(shí)效運(yùn)輸需求急速增長(zhǎng)，多式聯(lián)運(yùn)迎來了發(fā)展機(jī)遇期，特別是隨著“一帶一路”倡議的深化，國(guó)際貿(mào)易往來和產(chǎn)能合作不斷加強(qiáng)，賦予了多式聯(lián)運(yùn)新的使命。在多式聯(lián)運(yùn)運(yùn)輸途中，存在著換箱、存儲(chǔ)、裝運(yùn)等多個(gè)環(huán)節(jié)，其中的疫情疫病擴(kuò)散、核生化危機(jī)、危險(xiǎn)品泄漏等安全隱患不容忽視，這些都與檢驗(yàn)檢疫職責(zé)密不可分[1]。如何在深入貫徹落實(shí)“放管服”政策的同時(shí)，筑牢安全防線，促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)健康常態(tài)化運(yùn)營(yíng)是檢驗(yàn)檢疫急需解答的問題。

一、多式聯(lián)運(yùn)及其監(jiān)管工作現(xiàn)狀

（一）多式聯(lián)運(yùn)種類介紹

多式聯(lián)運(yùn)是由兩種及以上的交通工具相互銜接、轉(zhuǎn)運(yùn)來共同完成貨物運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)輸過程，主要可分為陸海聯(lián)運(yùn)、江海聯(lián)運(yùn)和鐵水聯(lián)運(yùn)。陸海聯(lián)運(yùn)（公路+水路）模式，是指公路與水路（包括海港、江港）相結(jié)合的模式，是我國(guó)外貿(mào)貨物最常用的多式聯(lián)運(yùn)模式，據(jù)統(tǒng)計(jì)該模式約占外貿(mào)集裝箱總運(yùn)量的70%；江海聯(lián)運(yùn)（水路+水路）模式，是內(nèi)河運(yùn)輸與海運(yùn)相結(jié)合的多式聯(lián)運(yùn)模式；鐵水聯(lián)運(yùn)（鐵路+水路）模式，是鐵路運(yùn)輸與水路運(yùn)輸相結(jié)合的多式聯(lián)運(yùn)模式，包括海鐵聯(lián)運(yùn)和江鐵聯(lián)運(yùn)。[2]

（二）多式聯(lián)運(yùn)的檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)分析

2014年4月25日，習(xí)近平在對(duì)國(guó)家安全觀的論述中指出，“既要重視傳統(tǒng)安全，又要重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全于一體的國(guó)家安全體系。”在多式聯(lián)運(yùn)過程中，生態(tài)安全、核安全等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。檢驗(yàn)檢疫部門作為國(guó)門第一道防線，是國(guó)家安全戰(zhàn)略中不可或缺的重要力量。

1疫情疫病擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)

多式聯(lián)運(yùn)中集裝箱是最常用的載體，在密封環(huán)境下經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)輸與裝卸，可能夾雜著各類禁止進(jìn)境物品、滋生出各類細(xì)菌，存有疫情疫病擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。這些多式聯(lián)運(yùn)貨物當(dāng)涉及到二次轉(zhuǎn)運(yùn)的時(shí)候，其攜帶疫情的擴(kuò)散概率更大，傳播的可能性更廣泛。[3]

2核生化侵入風(fēng)險(xiǎn)

核生化侵入影響范圍廣、破壞能力強(qiáng)、擴(kuò)散速度快、恢復(fù)代價(jià)大，越來越受到全球廣泛關(guān)注。如若沒有建立充分的應(yīng)急處置預(yù)案、沒有形成完備的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，在多式聯(lián)運(yùn)集裝箱貨的運(yùn)輸過程中，一旦出現(xiàn)人為投放或者是意外泄漏的核生化風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，后果將不堪設(shè)想。

3?；沸孤╋L(fēng)險(xiǎn)

多式聯(lián)運(yùn)運(yùn)輸途中集裝箱內(nèi)時(shí)常裝載易燃易爆的危險(xiǎn)化學(xué)品，在轉(zhuǎn)運(yùn)途中，“集改散”、“集改集”等倒箱換裝過程中由于操作不當(dāng)或者監(jiān)管不善時(shí)常會(huì)出現(xiàn)一些非常規(guī)事件的發(fā)生，比如出現(xiàn)?；沸孤┗蛘弑ǖ龋@些對(duì)國(guó)家建設(shè)、社會(huì)安定和人民生命財(cái)產(chǎn)安全都造成重大威脅。

（三）多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管工作現(xiàn)狀

1多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管工作現(xiàn)狀

對(duì)多式聯(lián)運(yùn)的監(jiān)管工作海關(guān)介入相對(duì)較早。2014年，海關(guān)總署開始組織人員撰寫《中華人民共和國(guó)海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管辦法》，并于2016年9月，形成了《辦法》送審稿。另外還組織相關(guān)人員起草《中華人民共和國(guó)海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管操作規(guī)程》、《多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程》（征求意見稿）等。海關(guān)對(duì)多式聯(lián)運(yùn)的監(jiān)管已從制度上開始完善。

為更好地推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展，貫徹落實(shí)國(guó)家“一帶一路”倡議，2014年開始，海關(guān)總署在全國(guó)重要節(jié)點(diǎn)城市設(shè)立“多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管中心”。中心屬于將各種運(yùn)輸方式的貨物進(jìn)行換裝、倉(cāng)儲(chǔ)、中轉(zhuǎn)、集拼、配送等作業(yè)為一體的綜合型海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所，還可享受上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)政策先行先試，過整合監(jiān)管資源，優(yōu)化監(jiān)管流程，實(shí)現(xiàn)中心運(yùn)轉(zhuǎn)高效，運(yùn)行成本較低的目標(biāo)。西安、鄭州、連云港、烏魯木齊、成都、哈爾濱、大連、營(yíng)口、武漢、滿洲里等地的多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管中心相繼獲批?，F(xiàn)階段西安、青島、烏魯木齊等地的多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管中心已建成并投入運(yùn)營(yíng)。另外，海關(guān)開發(fā)了多式聯(lián)運(yùn)管理系統(tǒng)，加快推進(jìn)物流監(jiān)控信息化建設(shè)，提高多式聯(lián)運(yùn)管控的信息化、智能化、規(guī)范化水平。

2多式聯(lián)運(yùn)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作現(xiàn)狀

當(dāng)前，對(duì)多式聯(lián)運(yùn)的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作，主要是依據(jù)四法五條例中的相關(guān)要求，還沒有形成專門針對(duì)多式聯(lián)運(yùn)的政策法規(guī)。

另外，也沒有專門的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管場(chǎng)地，對(duì)多式聯(lián)運(yùn)的貨物監(jiān)管主要依托現(xiàn)有的查驗(yàn)場(chǎng)地及平臺(tái)設(shè)施開展。同時(shí)，現(xiàn)階段檢驗(yàn)檢疫的一體化的信息化系統(tǒng)也未形成，無法實(shí)現(xiàn)全國(guó)多式聯(lián)運(yùn)貨物信息的全掌握，數(shù)據(jù)的有效性和完整性難以保證。尚未實(shí)現(xiàn)與口岸聯(lián)檢單位信息的互聯(lián)互通，與海關(guān)的“三互”工作還需進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)，缺乏相應(yīng)的鐵路信息，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)貨物運(yùn)輸流程的監(jiān)管。

對(duì)原封直接轉(zhuǎn)關(guān)、過境的集裝箱，檢驗(yàn)檢疫通過核對(duì)海關(guān)驗(yàn)封記錄和其他貨物信息實(shí)施審單驗(yàn)放，只做箱表的檢疫處理。對(duì)于換封倒箱、轉(zhuǎn)關(guān)過境的集裝箱實(shí)施檢疫監(jiān)管，對(duì)貨物的拆箱、倒箱以及施封實(shí)施全程監(jiān)管，對(duì)需檢疫處理的按規(guī)定實(shí)施處理，合格后貨物給予放行[4]。

二、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作存在的主要問題

（一）完備的規(guī)章制度尚未建立

目前，質(zhì)檢總局尚未出臺(tái)相應(yīng)的多式聯(lián)運(yùn)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作規(guī)范。但地方作了一些探索，如內(nèi)蒙古檢驗(yàn)檢疫局、新疆檢驗(yàn)檢疫局牽頭成立了中歐班列檢驗(yàn)檢疫區(qū)域合作組，研發(fā)了中歐國(guó)際貨運(yùn)班列快速核放系統(tǒng)，制定了《中歐國(guó)際貨運(yùn)班列出入境檢驗(yàn)檢疫工作規(guī)范》。不過該規(guī)范主要涉及到鐵路運(yùn)輸，對(duì)其余多式聯(lián)運(yùn)方式還未有涉及。規(guī)范文件的不配套無法適應(yīng)快速通關(guān)模式建立的需要。

（二）規(guī)范的監(jiān)管平臺(tái)尚未配備

目前，相較于海關(guān)，檢驗(yàn)檢疫部門還沒有專門的多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管場(chǎng)所，大部分只能依托于地方物流場(chǎng)站等載體實(shí)施監(jiān)管作業(yè)。由于不集中統(tǒng)一，難以配備專業(yè)的技術(shù)裝備，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)貨物的快速查驗(yàn)。另外，由于平臺(tái)不統(tǒng)一，造成與海關(guān)的監(jiān)管工作難以協(xié)調(diào)開展，不利于減少重復(fù)查驗(yàn)。

（三）信息的共享機(jī)制尚未成形

多式聯(lián)運(yùn)的快速發(fā)展，是對(duì)物流效率是質(zhì)的飛躍，但同時(shí)對(duì)跨方式、跨部門、跨區(qū)域的監(jiān)管及服務(wù)提出了新的需求。多式聯(lián)運(yùn)以運(yùn)輸部門為主導(dǎo)，涉及檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)、邊檢、公安等各個(gè)部門，需要有一套完善的信息共享合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)貨物運(yùn)輸及通關(guān)的無縫對(duì)接。從目前現(xiàn)狀來看，合作機(jī)制的建立尚需時(shí)日，目前各部門間、口岸與內(nèi)地之間的貨流信息無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通?，F(xiàn)階段只有少數(shù)口岸依托當(dāng)?shù)仉娮涌诎督⒘吮镜貐^(qū)的統(tǒng)一信息化系統(tǒng)，但覆蓋面狹窄。這導(dǎo)致信息傳遞不通暢，不能有效減少開箱查驗(yàn)頻率，使得多式聯(lián)運(yùn)通關(guān)效率提升受阻。

（四）監(jiān)管的保障體系尚待完善

要搞好多式聯(lián)運(yùn)的監(jiān)管，守住安全底線，需要打造完善的監(jiān)管保障體系。但目前，監(jiān)管體系還亟待加強(qiáng)。一方面，缺乏統(tǒng)一的多式聯(lián)運(yùn)信息化監(jiān)管平臺(tái)。盡管目前“中歐班列信息系統(tǒng)”已經(jīng)開發(fā)完成，但離真正的投入使用尚待時(shí)日，而檢驗(yàn)檢疫部門的ECIQ主干系統(tǒng)對(duì)于過境貨物、非法檢貨物的監(jiān)管尚存在盲區(qū)，這使得整個(gè)監(jiān)管體系出現(xiàn)漏洞。另一方面，目前國(guó)內(nèi)還沒有多式聯(lián)運(yùn)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管方面的專門人才，相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)保障也存在缺失，這使監(jiān)管工作難以持續(xù)有效開展。

三、相關(guān)對(duì)策建議

（一）建立相對(duì)完善的規(guī)章制度

檢驗(yàn)檢疫部門要在維護(hù)好國(guó)門安全的前提下，促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)的繁榮發(fā)展，更好的服務(wù)“一帶一路”倡議，應(yīng)全力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)檢驗(yàn)檢疫集約化監(jiān)管，要深入貫徹“放管服”改革要求，圍繞貿(mào)易便利化，大力推進(jìn)“三簡(jiǎn)三降”。檢驗(yàn)檢疫應(yīng)與鐵路、港口等部門加強(qiáng)合作，建立多式聯(lián)運(yùn)聯(lián)合監(jiān)管合作備忘機(jī)制，做到監(jiān)管信息的共享共用，執(zhí)法把關(guān)的互幫互助。檢驗(yàn)檢疫部門要吸收兄弟部門在監(jiān)管方式上的經(jīng)驗(yàn)，以“嚴(yán)格把關(guān)、便利通關(guān)”為宗旨，以“利于操作、實(shí)用有效”為目標(biāo)，從總局層面牽頭，分別在全國(guó)檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)內(nèi)成立“陸海聯(lián)運(yùn)、江海聯(lián)運(yùn)、鐵水聯(lián)運(yùn)”多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管協(xié)作組，選取業(yè)務(wù)范圍廣、綜合實(shí)力強(qiáng)的直屬局參與《多式聯(lián)運(yùn)檢驗(yàn)檢疫工作規(guī)范》編寫工作?！兑?guī)范》中應(yīng)明確監(jiān)管機(jī)制和操作流程，采取“初期分批試點(diǎn)、中期反饋完善、后期全國(guó)普及”的分步推進(jìn)模式，最終建立相對(duì)完善的制度體系。

（二）搭建標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管平臺(tái)

檢驗(yàn)檢驗(yàn)部門應(yīng)借助當(dāng)前國(guó)家大力發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)及中歐班列的東風(fēng)，協(xié)調(diào)海關(guān)，依托多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管中心為載體，整合優(yōu)化現(xiàn)有的資源，將其中交叉重疊和冗余的步驟進(jìn)行精簡(jiǎn)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上，加大投資力度，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，通過借助信息系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、中央視頻全程監(jiān)控等科技手段，整合升級(jí)監(jiān)管區(qū)域現(xiàn)有的各類信息系統(tǒng)，打造更加嚴(yán)密高效的物流智能控管系統(tǒng)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、無紙作業(yè)和電子圍網(wǎng)。同時(shí)依托監(jiān)管平臺(tái)，進(jìn)一步完善優(yōu)化完善職能機(jī)構(gòu)，科學(xué)有效的配備專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫的現(xiàn)代化、智能化“智慧監(jiān)管”。

（三）加強(qiáng)區(qū)域監(jiān)管合作力度

多式聯(lián)運(yùn)涉及面廣，具有跨區(qū)域、跨方式、跨部門的顯著特點(diǎn)，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管勢(shì)在必行。從檢驗(yàn)檢疫內(nèi)部看，就是要嚴(yán)格落實(shí)以優(yōu)進(jìn)優(yōu)出、快進(jìn)快出為宗旨的“兩直三通”機(jī)制。建立健全檢驗(yàn)檢疫區(qū)域合作機(jī)制，加快檢驗(yàn)檢疫一體化進(jìn)程，在內(nèi)陸口岸報(bào)關(guān)的出口貨物，由內(nèi)地局實(shí)施檢驗(yàn)檢疫、監(jiān)裝及簽發(fā)所需單證，口岸局一般不再實(shí)施抽查和開箱檢驗(yàn)檢疫。而進(jìn)口集裝箱貨物到達(dá)口岸后，可直接運(yùn)往使用地再行查驗(yàn)，避免重復(fù)檢驗(yàn)檢疫。從口岸聯(lián)檢單位看，要打造區(qū)域一體的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享、信息互通、指令對(duì)碰，完善“三互”大通關(guān)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)口岸管理部門信息互聯(lián)，協(xié)同推進(jìn)措施為企業(yè)節(jié)省通關(guān)時(shí)間提高通關(guān)效率。將傳統(tǒng)的“串聯(lián)”流程為“并聯(lián)”模式，真正做到進(jìn)出境貨物通關(guān)業(yè)務(wù)的“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”。

（四）形成全面基礎(chǔ)保障體系

要注重補(bǔ)齊監(jiān)管短板，建立較為全面的基礎(chǔ)保障體系。在信息化手段方面，應(yīng)搭建好口岸局和查驗(yàn)單位之間的“外三互”平臺(tái)和口岸局與內(nèi)地局之間的“內(nèi)三互”平臺(tái)。依托“單一窗口”，構(gòu)建信息化共享服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等的技術(shù)應(yīng)用，建立多式聯(lián)運(yùn)信息共享機(jī)制?！皟?nèi)三互”平臺(tái)應(yīng)以E-CIQ主干系統(tǒng)及中歐班列全國(guó)版系統(tǒng)上線為契機(jī)，做到數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、監(jiān)管互幫互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)報(bào)檢、查驗(yàn)的“一二線”自由切換。同時(shí)，以監(jiān)管平臺(tái)為載體，加大基礎(chǔ)硬件設(shè)施投入，建立標(biāo)準(zhǔn)化的硬件設(shè)施保障，提高現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的機(jī)械化、自動(dòng)化、智能化水平，實(shí)現(xiàn)查驗(yàn)、放行環(huán)節(jié)的無縫對(duì)接。在人力經(jīng)費(fèi)方面，應(yīng)加大專項(xiàng)培訓(xùn)與人力經(jīng)費(fèi)投入，同時(shí)逐步將多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管工作納入質(zhì)檢總局的績(jī)效考核體系，完善考核指標(biāo)，規(guī)范工作流程，鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新，探索建立容錯(cuò)機(jī)制，形成“全國(guó)一盤棋”的多式聯(lián)運(yùn)大監(jiān)管體系。

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〔本文系江蘇檢驗(yàn)檢疫局政策研究立項(xiàng)項(xiàng)目“多式聯(lián)運(yùn)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：zy201709）階段性成果?！?/p>

（梁虎、王振、李雷、李陽(yáng)、劉翔、孫曉斌，江蘇省連云港出入境檢驗(yàn)檢疫局。）