加快安徽省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

陸貝貝+蔣旭東+張貝爾+孫京祿??

摘要：隨著2016年安徽省9縣（區(qū)）的入選，安徽省目前共有15個(gè)縣（區(qū)）納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙重任務(wù)，是安徽省扶貧開(kāi)發(fā)、生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重點(diǎn)核心區(qū)域。通過(guò)對(duì)安徽省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀和存在問(wèn)題進(jìn)行分析，提煉出具有安徽省特色的對(duì)策建議，以期為安徽省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是第二批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)指明方向。

關(guān)鍵詞：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付綠色發(fā)展

一、安徽省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的背景和基本情況

（一）背景

2010年完成全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制。規(guī)劃提出國(guó)家對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)進(jìn)行財(cái)政和政策支持，以確保國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。安徽省于2009年陸續(xù)出臺(tái)和完善關(guān)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，于2016年印發(fā)實(shí)施了《2016年中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。2016年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣市區(qū)數(shù)量達(dá)到676個(gè)，占國(guó)土面積53%。加快國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)既是國(guó)家提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，也是增強(qiáng)安徽省生態(tài)服務(wù)功能的重要支撐，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和探索綠色發(fā)展新路徑的必要舉措。

（二）基本情況和配套政策

2010年，安徽省霍山縣、金寨縣等大別山6縣躋身國(guó)家首批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，2016年安徽省皖南黃山區(qū)、歙縣等九縣（區(qū)）成為國(guó)家第二批生態(tài)功能區(qū)。按照要求，各縣完成《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。積極探索落實(shí)主體功能區(qū)配套政策。2014年，出臺(tái)《安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償辦法》，在合肥市、六安市和岳西縣試點(diǎn)啟動(dòng)實(shí)施大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償。2016年，出臺(tái)《2016年安徽省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，分別對(duì)國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、淮河中游濕地洪水調(diào)蓄重要區(qū)、皖江濕地洪水調(diào)蓄重要區(qū)規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付辦法。為加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)落實(shí)情況，安徽省縣域經(jīng)濟(jì)考核對(duì)縣區(qū)進(jìn)行分類，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的考核主要以生態(tài)產(chǎn)品供給為主。

二、安徽省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及問(wèn)題

（一）發(fā)展概況

自2010年以來(lái)，安徽省第一批國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在發(fā)展理念、政府治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、財(cái)政結(jié)構(gòu)等多個(gè)方面經(jīng)歷了深刻的轉(zhuǎn)變。

得益于國(guó)家和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各縣財(cái)政收入大幅上升，公共事業(yè)建設(shè)取得顯著進(jìn)度。由表1可知，對(duì)比2016年和2010年，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，二產(chǎn)比重不斷下降，一三產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率不斷上升。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐步由高能耗的工業(yè)產(chǎn)業(yè)向當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。各縣對(duì)生態(tài)友好型旅游業(yè)的重視程度不斷加強(qiáng)，旅游業(yè)總收入實(shí)現(xiàn)了大幅增長(zhǎng)，其中增長(zhǎng)幅度最高的岳西縣實(shí)現(xiàn)了55億元產(chǎn)值的增加。居民可支配收入不斷上升，到2016年平均達(dá)到13000元以上。

（二）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1加強(qiáng)對(duì)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)。將生態(tài)建設(shè)上升到戰(zhàn)略高度。六縣的十三五規(guī)劃中將主體功能區(qū)建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用?；羯娇h圍繞主體功能區(qū)定位，將“讓生態(tài)成為霍山最響亮的品牌”作為戰(zhàn)略目標(biāo)。太湖縣、潛山縣等將創(chuàng)建生態(tài)文明示范區(qū)納入重點(diǎn)工作計(jì)劃。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的認(rèn)識(shí)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙重使命，部分縣區(qū)仍將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一發(fā)展任務(wù)，導(dǎo)致對(duì)生態(tài)保護(hù)的投入不夠。2016年度生態(tài)考核中安徽省六縣中只有金寨縣、岳西縣考核結(jié)果為變好。相比其他縣區(qū)，金寨縣和岳西縣將更多的資金比例用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而不是基本公共服務(wù)。將生態(tài)保護(hù)納入績(jī)效考核。岳西縣加大土地法、森林法、水法的執(zhí)法力度通過(guò)探索建立資源環(huán)境責(zé)任追究制度，完善領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，將生態(tài)文明建設(shè)綜合成效作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效和政績(jī)考核的核心內(nèi)容。2016年太湖縣在年初重點(diǎn)工作計(jì)劃中農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門(mén)加大了生態(tài)保護(hù)的力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)保護(hù)，明確責(zé)任到人。

2加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。加大污染處理力度。深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治計(jì)劃，加大污染處理力度。金寨縣大力實(shí)施農(nóng)業(yè)面源污染控制工程，發(fā)展生物殺蟲(chóng)農(nóng)作物種植面積4萬(wàn)畝，測(cè)土配方施肥335萬(wàn)畝。太湖縣全面推進(jìn)黃標(biāo)車淘汰、秸稈禁燒，“三線三邊三延伸”治理縱深推進(jìn)，農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目全面完成，城東污水處理廠啟動(dòng)建設(shè)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。積極打造山青水綠、天藍(lán)氣清的生態(tài)環(huán)境。霍山縣大力倡導(dǎo)播綠增綠，宜林荒山全部得到綠化，全縣森林蓄積量達(dá)500多萬(wàn)立方米；投入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)2億多元，對(duì)三大水庫(kù)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理，有效降低了水體污染負(fù)荷。太湖縣深入實(shí)施花亭湖濕地保護(hù)修復(fù)，完成千萬(wàn)畝森林增長(zhǎng)工程，綠化荒山超16萬(wàn)畝，森林覆蓋率達(dá)5496%。

3推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。大力發(fā)展旅游業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，六縣將生態(tài)保護(hù)放在首位，加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)較為友好、區(qū)域優(yōu)勢(shì)比較明顯的旅游業(yè)的重視程度，依托天柱山、太湖等自然資源和大別山區(qū)優(yōu)越的紅色資源，大力發(fā)展生態(tài)旅游、紅色旅游和鄉(xiāng)村旅游。加大特色產(chǎn)業(yè)扶持力度。緊抓供給側(cè)改革主線，培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。石臺(tái)縣發(fā)展硒茶、硒米、硒菜、硒果基地4萬(wàn)畝，茶山眾籌、電子商務(wù)等新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展。岳西縣每年安排1000萬(wàn)元獎(jiǎng)補(bǔ)資金扶持發(fā)展茶、桑、生態(tài)養(yǎng)殖等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)百萬(wàn)畝特色農(nóng)林基地和百萬(wàn)頭（只）特色養(yǎng)殖基地。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化改造。太湖縣對(duì)一大批不符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目實(shí)行了一票否決制。金寨縣對(duì)環(huán)境產(chǎn)生較大的污染的項(xiàng)目一律不準(zhǔn)新上，關(guān)閉非煤礦山企業(yè)50余家。岳西縣促使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向節(jié)能電子、裝備制造、綠色能源三大新興產(chǎn)業(yè)調(diào)整。

（三）存在問(wèn)題

1財(cái)政資金缺乏。安徽省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要為山區(qū)，扶貧開(kāi)發(fā)、生態(tài)移民和生態(tài)保護(hù)壓力巨大。六縣中除霍山縣外貧困發(fā)生率全部在10%以上，扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)艱巨，財(cái)政資金缺口較大。大別山區(qū)曾因修建梅山、響洪甸、磨子潭等大型水庫(kù)，以就地后靠和遷移到高寒深山區(qū)兩種方式進(jìn)行過(guò)大規(guī)模移民，造成大量居民居住條件惡劣，移民搬遷迫切需要解決，目前財(cái)政收入無(wú)法全面覆蓋。大別山區(qū)是安徽省重要的灌溉水源和飲用水源發(fā)源地和保護(hù)地，是生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)劃重要區(qū)域，但安徽省公益林補(bǔ)助每年僅為15元/畝，經(jīng)濟(jì)林無(wú)法享受生態(tài)補(bǔ)貼，林農(nóng)收益得不到保障，需進(jìn)一步提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。endprint

2經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足。安徽省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大都位于山區(qū)，工礦類等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中占據(jù)的比重較大，吸納了大量的當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)人口?，F(xiàn)因不符合生態(tài)保護(hù)要求、區(qū)域功能定位，大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)或限制準(zhǔn)入，舊有增長(zhǎng)動(dòng)力在消退；生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游等新產(chǎn)業(yè)因?yàn)榭傮w規(guī)模偏小，區(qū)域經(jīng)濟(jì)激烈，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等因素，對(duì)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐仍顯不夠。

3基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。大別山區(qū)因地處省際交接地帶和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，嚴(yán)重制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)域內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)尚不完善，外聯(lián)通道不優(yōu)，省際之間斷頭路多，鐵路、高速公路數(shù)量較少；境內(nèi)交通落后，農(nóng)村公路建設(shè)總體水平低，縣鄉(xiāng)路改造任務(wù)繁重。農(nóng)業(yè)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施老化失修現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村河流河堤建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，安全隱患日益增加。地質(zhì)災(zāi)害防范措施缺乏，嚴(yán)重威脅居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，對(duì)生態(tài)移民吸引力和吸納性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、安徽省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變政府治理模式

建立聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方向是實(shí)施生態(tài)移民，降低人口密度、恢復(fù)植被，與生態(tài)文明建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)緊密相關(guān)。建議建立集主體功能建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)于一體的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，全面整合相關(guān)工作任務(wù)，理清工作重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)扶貧、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)文明等財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用。落實(shí)負(fù)面清單管理模式。貫徹落實(shí)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，減少政府的行政干預(yù)。建立配套考核機(jī)制。增加生態(tài)功能區(qū)考核的差異化，對(duì)縣域按照主體功能分區(qū)進(jìn)行分類考核。引導(dǎo)各地按照本地主體功能定位發(fā)展，不再盲目追求GDP，把基本公共服務(wù)均等化作為新常態(tài)下各地實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)。建立全省環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化體系，將每年公布的各地生態(tài)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果納入考核，并進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

（二）構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償體系

提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由省財(cái)政和市財(cái)政公共出資，大幅提高生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建議由現(xiàn)在的15元/畝提高到60元/畝；將造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提升到3000元/畝。設(shè)立水源地保護(hù)專項(xiàng)資金，加大公共財(cái)政對(duì)水源地保護(hù)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度。完善轉(zhuǎn)移支付體系。安徽省大別山區(qū)和皖南山區(qū)為合肥、蕪湖等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)區(qū)域提供優(yōu)質(zhì)飲用水源等生態(tài)產(chǎn)品做出了巨大貢獻(xiàn)，在現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付體系基礎(chǔ)上，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)支付”的生態(tài)補(bǔ)償原則，在大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)研究成果上，加快構(gòu)建受益地區(qū)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付體系。發(fā)揮市場(chǎng)作用。將市場(chǎng)機(jī)制引入生態(tài)補(bǔ)償體系，大力構(gòu)建企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)、清潔生產(chǎn)市場(chǎng)等市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。研究制定安徽省碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)交易交易體系總體框架，加快安徽省碳排放、水源、排污指標(biāo)交易市場(chǎng)的建設(shè)。建立“綠色產(chǎn)品”認(rèn)證和監(jiān)管制度，適度提高生態(tài)商品價(jià)格，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)。構(gòu)建基于生態(tài)產(chǎn)品的質(zhì)量或數(shù)量而由企業(yè)向相關(guān)主體支付的“綠色償付”制度。

（三）培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能

淘汰落后產(chǎn)能。科學(xué)編制和嚴(yán)格貫徹落實(shí)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，對(duì)縣域產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)行梳理，對(duì)不符合環(huán)保、節(jié)能等標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)堅(jiān)決給予關(guān)停淘汰。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造。對(duì)傳統(tǒng)裝備制造業(yè)、礦產(chǎn)品加工業(yè)等優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，提高技術(shù)水平和延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，打造新材料產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)。大力推廣余熱余壓利用、電機(jī)改造、中水回用、重金屬污染減量、有毒有害原料替代、廢渣綜合利用等綠色工藝技術(shù)裝備，加快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行業(yè)綠色升級(jí)。培育新興產(chǎn)業(yè)。根據(jù)資源稟賦條件，結(jié)合特色小鎮(zhèn)建設(shè)，培育符合綠色發(fā)展、科學(xué)發(fā)展要求的差異化新興產(chǎn)業(yè)。突出地方特色，重點(diǎn)打造旅游產(chǎn)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)等生態(tài)友好型第三產(chǎn)業(yè)。加大配套政策支持。設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展引導(dǎo)基金，在提升產(chǎn)品品質(zhì)、技術(shù)改造、節(jié)能降耗等方面給予傾斜扶持。對(duì)于新產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)從金融、用地、人才等方面著力建立政策體系，引導(dǎo)國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)積極布局，夯實(shí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

構(gòu)建完善的交通體系。加強(qiáng)對(duì)大別山和皖南山區(qū)的政策傾斜程度，鐵路、高鐵規(guī)劃優(yōu)先考慮交通基礎(chǔ)較為落后區(qū)域，提高道路改造省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完成國(guó)省道改造升級(jí)以及省際縣際道路、縣鄉(xiāng)路和農(nóng)村公路建設(shè)，構(gòu)建內(nèi)通外聯(lián)的交通網(wǎng)絡(luò)體系。加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)。大別山大型水庫(kù)較多，支持大別山片區(qū)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固和抽水蓄能電站項(xiàng)目，防范洪澇災(zāi)害和提高地方財(cái)政收入。加強(qiáng)集鎮(zhèn)防洪堤、農(nóng)村水塘水庫(kù)和城鄉(xiāng)安全飲水工程建設(shè)。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。促進(jìn)公共服務(wù)均等化，加強(qiáng)對(duì)山區(qū)落后地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)償和項(xiàng)目支持，加快公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，吸納周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)移民。

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[6]李國(guó)平，李瀟國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制研究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014，24（05）：124—130

[7]劉欣，王永清我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)研究現(xiàn)狀分析[J].世界林業(yè)研究，2014，27（01）：93—96

[8]任世丹重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償正當(dāng)性理論新探[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，14（01）：17—21[JP]

[9]李國(guó)平，李瀟，汪海洲國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償效果分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2013，35（05）：58—64，126

[10]張貝爾，蔣旭東，孫京祿，馬金強(qiáng)加快安徽主體功能區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)思考[J].淮南師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，18（03）：24—26

〔本文系安徽省發(fā)展和改革委員會(huì)“安徽省資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警”項(xiàng)目的階段性成果?！?/p>

（陸貝貝、蔣旭東、張貝爾、孫京祿，安徽省經(jīng)濟(jì)研究院。）endprint