國(guó)家中心城市背景下民生福利發(fā)展的動(dòng)力及約束

解靜

摘要：本文在建設(shè)國(guó)家中心城市的背景下，進(jìn)一步明確新時(shí)期民生福利的功能定位，結(jié)合成都市的實(shí)際情況，以民生福利的源動(dòng)力、主動(dòng)力、資源動(dòng)力、外部動(dòng)力四要素的驅(qū)動(dòng)為契機(jī)，破解制約福利體系完善難題，推動(dòng)成都市民生福利機(jī)制的進(jìn)一步提升。

關(guān)鍵詞：國(guó)家中心城市民生福利動(dòng)力要素

一、建設(shè)國(guó)家中心城市背景下成都市民生福利功能的新要求[JP]

2016年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合印發(fā)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，在《規(guī)劃》中首次明確提出，成都要以建設(shè)國(guó)家中心城市為目標(biāo)，增強(qiáng)西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對(duì)外交往中心和綜合交通樞紐功能，成都成為繼北京、天津、上海、廣州、重慶之后的第6個(gè)國(guó)家中心城市。作為國(guó)家中心城市，成都市打破了過(guò)去作為省會(huì)城市、副省級(jí)市的城市體系格局，在自身發(fā)展的同時(shí)，還要肩負(fù)國(guó)家使命，引領(lǐng)西部區(qū)域發(fā)展。在成都市第十三次黨代會(huì)中，確定了未來(lái)5年，成都市發(fā)展的總體目標(biāo)就是要建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市，與國(guó)家五大發(fā)展理念相結(jié)合，進(jìn)一步提出建設(shè)“五個(gè)城市”的發(fā)展目標(biāo)。成都市近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射力頗具活力，國(guó)家中心城市建設(shè)不僅對(duì)成都的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出更高的要求，更需要成都市將經(jīng)濟(jì)財(cái)富轉(zhuǎn)化為社會(huì)福利，推動(dòng)成都市民生建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)成渝城市群的輻射功能，進(jìn)一步突出國(guó)家中心城市的地位和作用。

二、國(guó)家中心城市背景下完善民生福利功能的動(dòng)力要素

（一）源動(dòng)力：福利需求者的推動(dòng)

民生福利的源動(dòng)力就是最根本的動(dòng)力，即社會(huì)中的人對(duì)福利的需要。人的需要，不僅包括最低層次滿(mǎn)足生活的基本需要，還包括高水平福利的需要。在特定的社會(huì)制度中，人民對(duì)尋求生存與幸福所必須的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、文化、心理等各方面的需求都可稱(chēng)為對(duì)福利的需求，當(dāng)福利需求不能得到滿(mǎn)足時(shí)，需要政府及組織的干預(yù)，提供社會(huì)化的福利商品和服務(wù)，增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利。國(guó)家中心城市背景下，為民生福利的發(fā)展提出新的要求。一方面，持續(xù)的人口凈流入使成都市社會(huì)民眾日益多元化，群體日趨復(fù)雜對(duì)福利增添的新的需要；另一方面，成都市社會(huì)民眾對(duì)福利的需求日益增長(zhǎng)，以政府為主體的“壟斷式”福利制度供給已經(jīng)不能滿(mǎn)足轉(zhuǎn)型期人民多層次的福利需要。福利需求的全面化、多元化及數(shù)量的增長(zhǎng)對(duì)新時(shí)期背景下民生福利內(nèi)容、手段等提出了更高要求，是民生福利體系完善的源動(dòng)力。

（二）主動(dòng)力：福利供給者的推動(dòng)

民生福利的主動(dòng)力是福利供給者的行為動(dòng)力。民生福利體系的供給主體有政府、企業(yè)、社會(huì)組織，政府提供覆蓋全體公民的社會(huì)保障制度和公共服務(wù)，并且是其他制度供給者；企業(yè)不僅在企業(yè)內(nèi)部提供企業(yè)福利，同時(shí)作為經(jīng)濟(jì)主體在社會(huì)范圍內(nèi)提供多樣化的經(jīng)濟(jì)福利；而社會(huì)組織積極參與社會(huì)福利供給，是由社會(huì)組織自身的志愿性質(zhì)和成員意志體現(xiàn)。政府在民生福利政策制定與供給過(guò)程中起著決定性的作用，在國(guó)家中心城市背景下，為了貫徹共享發(fā)展理念，建設(shè)和諧宜居生活城市，成都市政府在購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)過(guò)程中，必然會(huì)影響其他福利供給主體市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)格局。政府的政策導(dǎo)向及輿論宣傳也會(huì)影響其他供給主體對(duì)民生福利的供給。隨著社會(huì)組織等其他福利供給主體數(shù)量的增加、形式日趨豐富，在福利供給中發(fā)揮的作用越大。

（三）資源動(dòng)力：要素資源的積累

資源動(dòng)力是民生福利活動(dòng)的基礎(chǔ)。民生福利政策是政府為滿(mǎn)足社會(huì)成員的物質(zhì)生活和精神生活更高的需求，而提供的政策措施，必須依靠資源的積累才能夠?qū)崿F(xiàn)，這是福利政策制定和執(zhí)行的必需條件。成都市作為國(guó)家中心城市，必不可少的是得天獨(dú)厚的資源積累，包括經(jīng)濟(jì)資源、人力資源、社會(huì)資源等。從經(jīng)濟(jì)資源來(lái)看，2015年成都市地區(qū)生產(chǎn)總值1080116億元，比2014年增長(zhǎng)79%成都市統(tǒng)計(jì)年鑒2016，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)意味著社會(huì)財(cái)富的迅速增加，個(gè)人居民可支配收入33476元，比2014年增長(zhǎng)8%成都市統(tǒng)計(jì)年鑒2016，個(gè)人收入增加的同時(shí)，財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)。從人力資源和社會(huì)資源來(lái)看，貫徹開(kāi)放發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際城市的背景下，成都市成為眾多大企業(yè)的投資目標(biāo)，截2017年7月底，落戶(hù)成都的世界500強(qiáng)企業(yè)已達(dá)281家投資成都大手筆 落戶(hù)成都世界500強(qiáng)企業(yè)達(dá)281家http：//newschengducn/2017/0915/1912457shtml，帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（四）外部動(dòng)力：制度環(huán)境

環(huán)境要素對(duì)社會(huì)民生福利供給起到支持作用，是外生動(dòng)力。過(guò)去在城市發(fā)展中，盲目的追求GDP的增長(zhǎng)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的高低作為衡量一個(gè)城市發(fā)展的主要標(biāo)準(zhǔn)，忽視公共產(chǎn)品及公共服務(wù)等民生福利建設(shè)，引發(fā)了收入分配不公、貧富差距過(guò)大等問(wèn)題。政府是制度制定的核心，在國(guó)家中心城市建設(shè)過(guò)程中，制定體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市發(fā)展戰(zhàn)略有利于轉(zhuǎn)變過(guò)去唯GDP的城市發(fā)展模式。將協(xié)調(diào)和共享理念融入到國(guó)家中心城市建設(shè)中，以建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范城市以及和諧宜居生活城市為目標(biāo)，政府對(duì)于民生福利制度建設(shè)必然有所傾斜，社會(huì)福利政策必然隨著制度環(huán)境的變化而變化，環(huán)境對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重大影響作用不言而喻。

三、成都市完善社會(huì)福利體系的制約因素

（一）排他性福利向包容性福利轉(zhuǎn)變的制度制約

民生福利作為公共產(chǎn)品，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)具有非排他性的特征。然而，由于戶(hù)籍制度這一“排他性”制度設(shè)計(jì)，在社會(huì)的不同群體間人為的將福利政策進(jìn)行制度性的區(qū)分，這是一種“生來(lái)不平等”的制度強(qiáng)制，而不是參與競(jìng)爭(zhēng)后社會(huì)選擇的結(jié)果。近些年，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的推進(jìn)，成都市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，做了很多制度性的探索，同時(shí)也在政策上得到很多扶持，使得農(nóng)村的社會(huì)保障項(xiàng)目及相應(yīng)的福利得到明顯的改善。但是，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“以農(nóng)促工”、“城鄉(xiāng)分治”的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距、社會(huì)保障政策、居住環(huán)境等福利差距過(guò)大，一時(shí)難以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。建立“包容性”的民生福利制度，不僅需要全覆蓋城市，而且還要延伸到農(nóng)村，打破地區(qū)間、群體間民生福利輻射功能的局限。endprint

（二）收入差距對(duì)社會(huì)福利需求及供給影響的制約

社會(huì)上收入分配的狀況會(huì)對(duì)民生福利會(huì)產(chǎn)生影響。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)國(guó)民的收入水平不斷提高，從理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)民收入的整體提高能夠增加社會(huì)群體的社會(huì)福利水平。但是由于在行業(yè)間、地域間以及城鄉(xiāng)間不同群體的收入差距也在持續(xù)拉大，會(huì)在整體上降低國(guó)民的社會(huì)福利水平。以成都市城鄉(xiāng)收入指標(biāo)為例，從表1中我們可以看出，近些年農(nóng)村人均純收入在持續(xù)增長(zhǎng)，然而除2015年外，城鄉(xiāng)收入差距絕對(duì)值也在持續(xù)增長(zhǎng)，并沒(méi)有從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)居民的福利水平差距依舊明顯。同時(shí)，農(nóng)村人均純收入受政策影響較大，未來(lái)收入可持續(xù)增長(zhǎng)的不確定性更大。

（三）低消費(fèi)率對(duì)福利效用產(chǎn)生影響的制約

除收入以外，消費(fèi)是福利效用產(chǎn)生的重要途徑。從消費(fèi)角度來(lái)看，成都市的居民消費(fèi)率還有待進(jìn)一步提升。一般來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)居民的邊際消費(fèi)傾向普遍要高于農(nóng)村居民的邊際消費(fèi)傾向。以城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)情況來(lái)看，近年來(lái)，成都市城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)率持續(xù)下降，從2009年的3543%下降到2015年的2464%，在農(nóng)村居民消費(fèi)性支出的負(fù)向拉動(dòng)下，成都市居民消費(fèi)率這一指標(biāo)還會(huì)被繼續(xù)拉低。因此，社會(huì)成員并沒(méi)有真正意義上充分共享成都市快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)福利。

（四）財(cái)政公共支出結(jié)構(gòu)對(duì)福利效用的制約

與其他地方政府一樣，成都市在城市建設(shè)中也存在著公共支出結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。各地政府過(guò)去在唯GDP發(fā)展的模式下，往往愿意將有限的財(cái)政支出投入到能夠直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的生產(chǎn)性公共投入當(dāng)中，造成了教育等非生產(chǎn)性公共支出減少。近些年成都市財(cái)政用于教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出占財(cái)政支出比重如表3所示。從2015年的數(shù)據(jù)來(lái)看，成都市用于教育的支出結(jié)構(gòu)為156，用于社會(huì)保障和就業(yè)的支出結(jié)構(gòu)為72%，用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出結(jié)構(gòu)為66%，總計(jì)占財(cái)政支出比重為294%，雖然較往年相比有所提高，但變動(dòng)趨勢(shì)不大，并沒(méi)有從根本上改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)福利效用制約的現(xiàn)狀。

四、政策思考

從我國(guó)目前的民生福利的供需狀況來(lái)看，福利供給與需求之間的缺口并不是由于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)不足造成的，而是由于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)不能有效轉(zhuǎn)化為民生福利所引起的。成都作為西部的國(guó)家中心城市，還需進(jìn)一步提升福利能力，增強(qiáng)福利政策的輻射范圍，更有效的推進(jìn)成都市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向福利增長(zhǎng)轉(zhuǎn)化，具體從以下幾個(gè)方面推進(jìn)：首先，政府需要從思想上正確認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的真正含義，不僅要推動(dòng)農(nóng)村等落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要通過(guò)民生福利政策的完善與實(shí)施，改善城鄉(xiāng)及地區(qū)間福利的差異性。其次，社會(huì)福利制度本身是收入再分配的一種手段，福利供給的增多和水平的提高有助于縮小不同地區(qū)間以及群體間的收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。再次，通過(guò)財(cái)政體制改革避免公共支出結(jié)構(gòu)扭曲，有計(jì)劃、有步驟的提升福利的財(cái)政支出比重，同時(shí)，制定政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公共財(cái)政預(yù)算。最后，推進(jìn)社會(huì)福利供給主體的多元化。大力培育和發(fā)展社會(huì)福利類(lèi)、公益慈善類(lèi)和社區(qū)社會(huì)組織，推進(jìn)社會(huì)福利服務(wù)主體的多元化，不斷提升其他社會(huì)福利供給主體的社會(huì)化服務(wù)水平。

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〔本文系2017成都市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“國(guó)家中心城市視野下成都市社會(huì)福利體系的構(gòu)建”（項(xiàng)目編號(hào)：2017Z26）的研究成果?！砮ndprint