“一帶一路”倡議下河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制法治研究

谷思涵

【摘 要】政府投融資活動(dòng)是政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要方式，也是政府對國民經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控的有效手段。為逐步明確政府行為的界限，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制也在逐步轉(zhuǎn)型，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)從過去長期以來由行政部門直接供給，轉(zhuǎn)向授權(quán)或委托社會(huì)專業(yè)組織和部門提供，改變政府在這一領(lǐng)域的壟斷行為，深化市場機(jī)制的參與。

【Abstract】The government investment and financing activities is not only an important way for the government to realize its functions， but also an effective means of government to implement macro-control of the national economy. In order to gradually define the boundaries of government behavior， the investment and financing system of urban infrastructure construction is also gradually transformed. Public goods and public services have been directly supplied by administrative departments for a long time， and have been turned to authorized or commissioned by social organizations and departments to change the government's monopolistic behavior in this field and deepen the participation of market mechanism.

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；地方政府；投融資體制；法治化

【Keywords】urbanization； local government； investment and financing system； rule of law

【中圖分類號】F290 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）12-0120-02

1 引言

隨著對城鎮(zhèn)化問題重要性認(rèn)識的不斷提升，各地均做出積極響應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年末，河南省城鎮(zhèn)化率為48.5%?，F(xiàn)代的城市發(fā)展觀念早已由傳統(tǒng)單純拉大城市框架的粗放發(fā)展模式轉(zhuǎn)向注重內(nèi)涵的集約發(fā)展模式。提升并保證城鎮(zhèn)化質(zhì)量的首要條件是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而該項(xiàng)工程需要巨額資金投入，僅靠政府為單一主體的傳統(tǒng)投融資模式早已無力滿足建設(shè)資金需求，加上部分地方投融資方式的滯后，平臺的監(jiān)管制度不健全和低效運(yùn)作，拖后了河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量的提升。為此，如何使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制在法治化的軌道內(nèi)運(yùn)行，這一問題仍需在實(shí)踐中加以思考。

2 地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的一般模式

2.1 我國地方政府投融資體制的演化變遷

從建國初期到1978年，我國投融資體系經(jīng)歷了從無到有的過程，這一時(shí)期，中國人民銀行在我國的投融資體系中扮演著重要角色，它高度集中了中央銀行與商業(yè)銀行的雙重職能，政府投融資體制以行政命令為主要手段，企業(yè)幾乎沒有自主權(quán)。

隨著市場調(diào)節(jié)作用的不斷釋放，地方政府的投資主體角色越來越重要。這一時(shí)期，地方政府相繼成立地方投資公司。之后，對投融資體制進(jìn)行一系列改革，如商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，在大中型項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)制度，確定企業(yè)可自主選擇投資競爭性項(xiàng)目等。隨后，國有商業(yè)銀行的股份制改造成為推動(dòng)中國投融資體制市場化改革的主導(dǎo)力量[1]。至此，投資主體多元化，資金來源多渠道，投資方式多樣化，項(xiàng)目建設(shè)市場的新格局開始形成。

2.2 河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制的現(xiàn)狀與困境

河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源也向多元化發(fā)展。目前，河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投融資渠道主要包括：一是財(cái)政資金，如中央和地方預(yù)算資金、國家批準(zhǔn)的政策性收費(fèi)等；二是地方政府融資平臺，包括融資租賃、BOT、BT、城投債、國內(nèi)外商業(yè)銀行貸款等渠道；三是自籌資金，即各企事業(yè)單位籌集用于固定資產(chǎn)投資的資金。

但現(xiàn)有的投融資模式存在以下幾個(gè)問題：一是現(xiàn)在及將來的一段時(shí)期內(nèi)，投融資供需仍有失衡的可能性，這就為投融資主體的多元化提出了更高要求。當(dāng)前，河南省正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)階段，未來數(shù)年河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求將持續(xù)增長。這一過程勢必產(chǎn)生巨大的資金需求，單一依靠財(cái)政收入會(huì)給地方政府帶來巨大壓力，只有調(diào)動(dòng)各個(gè)投融資主體的積極性，從投融資體制上加以創(chuàng)新，才能保證河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的高質(zhì)量與持續(xù)發(fā)展[2]。二是地方融資平臺運(yùn)營效率有待提升。歷年審計(jì)結(jié)果顯示，商業(yè)銀行貸款一直穩(wěn)居地方政府債務(wù)資金來源的榜首，占比超過50%。在融資環(huán)節(jié)中過度依賴地方財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，而造成平臺的負(fù)債率長期居高不下。且平臺公司投資投向單一，貸款缺乏還款來源，在土地出讓收入下滑和地方經(jīng)濟(jì)不景氣造成稅收減少的情況下，會(huì)對地方政府的償債能力產(chǎn)生巨大的影響，從而導(dǎo)致融資平臺出現(xiàn)貸款償付風(fēng)險(xiǎn)。從管理上來說，地方政府融資平臺在法人治理結(jié)構(gòu)上存在較大缺陷，政企不分。平臺的高級管理人員一般由政府行政人員擔(dān)任，他們在企業(yè)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范知識體系上相對不完備，在投融資的過程中可能發(fā)生一定的失誤。三是從歸還資金的來源看，財(cái)政收入和土地出讓收入是地方政府融資平臺的主要資金來源，這也不利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資模式的持續(xù)。地方政府投融資平臺的另一個(gè)困境是，PPP模式效果不容樂觀，推廣運(yùn)用PPP模式的進(jìn)度遠(yuǎn)低于預(yù)期。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年3月，34個(gè)省市地方推出的萬億PPP項(xiàng)目，真正簽約的僅1/8左右得到社會(huì)資本響應(yīng)。而且，引入的社會(huì)資本也多是國有企業(yè)性質(zhì)，真正想調(diào)動(dòng)的民間資本等參與度較低。

2.3 地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制的改革創(chuàng)新

由于當(dāng)前以政府融資平臺為主的傳統(tǒng)融資模式過度消耗政府信用，風(fēng)險(xiǎn)過度集中，有可能釀成隱性的金融危機(jī)，致使中央政府加快收緊地方政府融資平臺的融資渠道。同時(shí)，依靠土地出讓金作為主要財(cái)源的融資模式也因土地資源的有限性而呈現(xiàn)難以為繼的狀況。因此，在現(xiàn)有融資模式的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索更多市場化融資模式。

引導(dǎo)民間資本進(jìn)入股權(quán)投資基金領(lǐng)域，鼓勵(lì)和支持國內(nèi)外具有聲譽(yù)和專業(yè)的職業(yè)投資經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)參與產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作[3]。加強(qiáng)投資項(xiàng)目的前期論證，依托第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目的決策咨詢。

3 河南省政府投融資體制的法治化探討

在法治政府的建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制可以從推進(jìn)政府投融資立法、界定政府投資范圍、拓展政府融資渠道以及規(guī)范地方政府融資平臺等方面進(jìn)行治道變革。

3.1 完善財(cái)稅立法，促進(jìn)地方政府投融資體制有法可依

從立法上，缺乏統(tǒng)一的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的基本法律。目前指引政府投融資活動(dòng)的主要是《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》以及《預(yù)算法》等政府投融資相關(guān)法律中的有關(guān)規(guī)定，專門的政府投融資立法嚴(yán)重缺失。2010年以來，一些地方政府相繼出臺了規(guī)范融資平臺的地方性立法?？梢姡覈度谫Y立法存在立法空白、立法分散和立法層級低三個(gè)主要問題。

改變當(dāng)前“土地財(cái)政”為主的收入模式。依賴土地出讓收入是建立在土地價(jià)格不斷上升的基礎(chǔ)上，一旦土地價(jià)格大幅下跌，地方政府將陷入難以償債的危機(jī)。因此，相關(guān)部門要加快推進(jìn)房產(chǎn)稅制改革，將以“土地財(cái)政”為主的收入方式以稅收的方式確定下來，使地方政府收入來源更加穩(wěn)定。

3.2 全面加強(qiáng)地方投融資平臺建設(shè)，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

目前，我國PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中主要依據(jù)《合同法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。由于PPP項(xiàng)目投入資金大，回報(bào)周期長，如果產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，將會(huì)使社會(huì)資本對政府在PPP項(xiàng)目中的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑[4]。同時(shí)，政策措施間的協(xié)調(diào)性和可操作性有待提高，否則會(huì)造成社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí)對遵循政策和程序感到茫然。

由于參與主體多，社會(huì)資本、運(yùn)營商等與政府之間平等協(xié)商談判機(jī)制和渠道不暢，使得他們對政策變化及地方政府換屆等可能造成的政府違約存在擔(dān)憂，這不僅影響了PPP項(xiàng)目的融資能力，而且影響社會(huì)資本等主體參與PPP項(xiàng)目的積極性。

3.3 “一帶一路”倡議下河南省的比較優(yōu)勢分析

河南省的區(qū)位交通優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、國際貿(mào)易平臺優(yōu)勢、文化優(yōu)勢決定了河南省在國家“一帶一路”倡議下樞紐和節(jié)點(diǎn)的定位。政府間的合作是“一帶一路”發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，可從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，打通我國與中亞的通道，優(yōu)先推進(jìn)連接歐亞陸路通道和交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。這也為鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)多元化主體參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制創(chuàng)造了更加有利的外部條件。

“一帶一路”涉及64個(gè)國家約900個(gè)項(xiàng)目，涉及投資8900億美元，河南省政府可積極推進(jìn)金融創(chuàng)新，以政府的資金為引導(dǎo)充分發(fā)揮乘數(shù)的作用，吸引國際國內(nèi)的民間資本用多種融資方式吸引多種渠道資金的流入[5]。以絲路項(xiàng)目為核心，構(gòu)建多邊“一帶一路”金融合作平臺，共同出資、共同收益，為優(yōu)勢企業(yè)“走出去”和“引進(jìn)來”鋪平道路。

【參考文獻(xiàn)】

【1】肖鳳娟.中國投融資體制的歷史變遷和當(dāng)前改革的關(guān)鍵[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（6）：47-49.

【2】馬東.河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題研究[D].信陽：信陽師范學(xué)院，2016.

【3】莫福文.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府投融資體制改革與創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)論壇，2015（10）：78-79.

【4】馮果.市場深化下政府投融資體制的治道變革[J].現(xiàn)代法學(xué)，2014（5）：30-31.

【5】劉宇翔.河南省加快構(gòu)建“一帶一路”戰(zhàn)略支撐點(diǎn)研究[J].牡丹江師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（1）：57-59.