鄉(xiāng)村振興視野下基層治理的路徑探究
——以馬邊彝族自治縣福來(lái)村為例

王京星 沈建軍 李雯瑤 羅文東

（1.中共樂(lè)山市委黨校，四川 樂(lè)山 614000；2.中共馬邊彝族自治縣委黨校，四川 馬邊 614600）

鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)重大的政治工作、社會(huì)工作、群眾工作。加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高量、農(nóng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足的必然要求，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。因此，課題組以馬邊彝族自治縣福來(lái)村為樣板，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)基層治理實(shí)踐的廣泛調(diào)研，探究當(dāng)前基層治理中存在的問(wèn)題，找準(zhǔn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑，全面加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興根基。

一、馬邊彝族自治縣福來(lái)村推動(dòng)基層治理的主要做法

馬邊彝族自治縣勞動(dòng)鎮(zhèn)福來(lái)村轄6 個(gè)村民小組，總?cè)丝?07 戶、1991 人，其中彝族23 戶、115 人；殘疾人71 人，低保戶43 戶、143 人，五保戶8 人。2014 年福來(lái)村被列為四川省定貧困村，全村共有建檔立卡貧困戶70 戶、272 人，主要致貧原因?yàn)橐虿?、因殘，其中因病致?7 戶、因殘致貧25 戶、其他原因致貧28 戶。2019 年，福來(lái)村建檔立卡貧困戶已全部脫貧。福來(lái)村以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，積極探索鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式，努力將福來(lái)村建成“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡鸟R邊樣板村。

（一）黨建引領(lǐng)促發(fā)展

福來(lái)村黨支部現(xiàn)有正式黨員27 名。其中，流動(dòng)黨員6 名，現(xiàn)任或曾擔(dān)任過(guò)村組干部（含第一書記、村醫(yī)）的黨員17 名。性別上，男性黨員20名、女性黨員7 名。年齡結(jié)構(gòu)上，平均年齡53 歲，45 歲以下黨員10 名。福來(lái)村黨支部始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，把提升黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用、發(fā)揮黨員先鋒模范作用作為重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)黨的基層組織生活常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，深化無(wú)職黨員設(shè)崗定責(zé)和評(píng)星定級(jí)工作，村黨員干部的政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)明顯加強(qiáng)，黨支部政治功能得到充分發(fā)揮，逐步形成村支部負(fù)總責(zé)、村委會(huì)抓落實(shí)、村監(jiān)委全面監(jiān)督、駐村工作組（隊(duì)）全程參與并指導(dǎo)協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)工作機(jī)制。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展促增收

福來(lái)村堅(jiān)持把發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)作為接續(xù)鄉(xiāng)村振興的有效舉措，采取“村委會(huì)+合作社+企業(yè)+貧困戶”模式，建成標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)豬場(chǎng)、生態(tài)養(yǎng)雞場(chǎng)、蚯蚓養(yǎng)殖場(chǎng)、蔬菜基地、標(biāo)準(zhǔn)化有機(jī)茶園等。結(jié)合中國(guó)旅游集團(tuán)有限公司美麗福來(lái)扶貧項(xiàng)目，建成小榮丁生態(tài)觀光區(qū)、枇杷老民宿體驗(yàn)區(qū)，打造徒步旅游步道、特色農(nóng)家飯莊、特色鄉(xiāng)村客棧和水果體驗(yàn)采摘園區(qū)。目前福來(lái)村已建立起“種養(yǎng)結(jié)合、立體循環(huán)、農(nóng)旅相融、產(chǎn)村一體”的發(fā)展格局，村集體經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)。

（三）人才振興強(qiáng)保障

人才振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。福來(lái)村5 名村黨支部班子成員平均年齡36 歲，大專以上學(xué)歷4人，女性1 人，隊(duì)伍整體呈現(xiàn)配置合理、充滿活力、文化素質(zhì)高、干事能力強(qiáng)等特點(diǎn)，為接續(xù)鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)人才基礎(chǔ)。

（四）“三治”融合促和諧

鄉(xiāng)村治理有效，需要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。福來(lái)村推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，完善監(jiān)督機(jī)制，利用村規(guī)民約讓村民實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束；重視法治建設(shè)，推動(dòng)干部群眾尊法、守法、信法、用法常態(tài)化長(zhǎng)效化；注重道德引領(lǐng)，強(qiáng)化家風(fēng)、村風(fēng)建設(shè)，通過(guò)表彰當(dāng)?shù)刂苁霞易鍍?yōu)秀成員把家風(fēng)文化傳承下去。

二、鄉(xiāng)村基層治理存在的主要問(wèn)題

基層治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的社會(huì)基礎(chǔ)。課題組通過(guò)走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中存在的體制機(jī)制問(wèn)題已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村振興的瓶頸。

（一）農(nóng)村后備人才力量不足

城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展空間、勞動(dòng)收入等方面差距較大，加之干事創(chuàng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制缺乏，使得農(nóng)村勞動(dòng)力單向外流和大量轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象突出，特別是有知識(shí)、有技能、有才能的年輕人隨著外出就學(xué)、務(wù)工不斷向城市遷移，這不僅讓農(nóng)村空心化問(wèn)題更嚴(yán)重，而且使村級(jí)干部人才儲(chǔ)備不足。農(nóng)村基層組織發(fā)展后繼乏人的問(wèn)題亟待解決，專業(yè)人才引不進(jìn)、優(yōu)秀人才留不住等問(wèn)題長(zhǎng)期困擾基層，“無(wú)人管事、無(wú)人干事、無(wú)錢辦事”的現(xiàn)象突出，人才缺口較大嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民致富。

（二）村民自治“行政化”突出

隨著基層政府事權(quán)的進(jìn)一步細(xì)化，基層政府在社會(huì)治理中的事務(wù)愈加具體化、復(fù)雜化。村委會(huì)、村民小組需要面對(duì)政府多個(gè)部門下達(dá)的工作事務(wù)，有的工作事務(wù)并非村民自治組織的職權(quán)范圍，或者有的工作事務(wù)村民自治組織憑借其自身能力、權(quán)力難以完成。村干部的日常工作從村民自治性工作內(nèi)容向政策宣傳、農(nóng)村維穩(wěn)、社會(huì)救助、征地拆遷、迎評(píng)考核等貫徹落實(shí)上級(jí)安排的事務(wù)性工作轉(zhuǎn)變，自治組織與政府的職責(zé)邊界不清，由此產(chǎn)生了“有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、有責(zé)無(wú)財(cái)”的怪象。

（三）依法治理水平亟待提升

隨著依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村法治建設(shè)取得了顯著成效，但需要彌補(bǔ)的短板也不少。一是法治意識(shí)亟待增強(qiáng)。村民整體受教育程度偏低，對(duì)法律文化的理解與接受存在差距，尚未形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)相適應(yīng)的法治觀念。由于主體意識(shí)缺失、權(quán)利意識(shí)淡薄，村民在面對(duì)自身合法權(quán)益遭到非法侵害時(shí)，難以通過(guò)正當(dāng)途徑運(yùn)用法律武器來(lái)保護(hù)自己，常使小糾紛演變?yōu)槊袷录m紛甚至嚴(yán)重的刑事犯罪，從而影響鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)安定。二是法治保障有待完善。雖然《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》為農(nóng)村的基層民主政治提供了必要的法律支撐，但其對(duì)村民委員會(huì)法律定位界定不清晰，村民民主決策形式化、表面化等問(wèn)題仍不同程度存在，這些問(wèn)題制約了基層民主的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力仍然不足

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民思想觀念也在發(fā)生深刻變化。鄉(xiāng)規(guī)民約、道德禮俗等調(diào)控農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的模式不再處處奏效，天價(jià)彩禮、鋪張浪費(fèi)、大操大辦、厚葬薄養(yǎng)、人情攀比等陳規(guī)陋習(xí)仍然有所存在。個(gè)別群眾吃慣了“救濟(jì)糧”、花慣了“便宜錢”，缺乏求進(jìn)爭(zhēng)優(yōu)的主觀能動(dòng)性?！熬裨蛩侣浜蟆北取拔镔|(zhì)原因所致落后”更具隱蔽性、傳播性和危害性。

三、以基層治理創(chuàng)新推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的對(duì)策建議

觀滴水可知滄海。以福來(lái)村為切口可知，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須充分調(diào)動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村振興的積極性，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）以黨建引領(lǐng)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。黨的領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的重要政治保障。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的組織引領(lǐng)作用，通過(guò)實(shí)行“黨建＋電商”“黨建＋鄉(xiāng)村旅游”“黨建＋創(chuàng)業(yè)”等一系列行之有效的措施，把農(nóng)村基層黨組織打造成領(lǐng)導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。農(nóng)村基層黨組織要主動(dòng)搭臺(tái)，結(jié)合地方實(shí)際，大力扶持發(fā)展前景良好、特色突出、基礎(chǔ)牢固的農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等一批新型城鄉(xiāng)互動(dòng)產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)形成一批規(guī)?；?、專業(yè)化、區(qū)域化、集約化、品牌化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。積極發(fā)展“一村一品”特色農(nóng)產(chǎn)品，培育具備較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)和知名產(chǎn)品品牌。利用農(nóng)村電商、直播帶貨等新興媒介宣傳，不斷拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑，探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式。

（二）以法治力量賦能基層治理

建設(shè)法治鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手。面對(duì)日益多元、復(fù)雜的鄉(xiāng)村利益格局，只有以法治保障鄉(xiāng)村有效治理，才能為鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)的發(fā)展后勁。一是以法治推動(dòng)改革立法。要進(jìn)一步圍繞村民自治管理、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、土地承包“三權(quán)分置”、集體土地上的房屋交易等領(lǐng)域重點(diǎn)開(kāi)展立法研究，不斷完善農(nóng)村法律制度，解決“三農(nóng)”法律滯后、可操作性不強(qiáng)的難題，破解基層改革中遇到的制度瓶頸。二是以法治保障基層民主。用制度把好村干部的“入口”關(guān)，保證村民在選舉過(guò)程中擁有獨(dú)立的意志和自主決定權(quán)，選出素質(zhì)高、能力強(qiáng)并受村民擁戴的好干部。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民監(jiān)督小組在村務(wù)決策和公開(kāi)、財(cái)產(chǎn)管理和分配、工程項(xiàng)目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實(shí)等事項(xiàng)上的監(jiān)督作用，賦予村民更多更實(shí)的監(jiān)督權(quán)利。三是以法治維護(hù)社會(huì)安定。要將法律作為農(nóng)村基層治理的基本手段，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。堅(jiān)決剔除宗族惡勢(shì)力、“村霸”控制鄉(xiāng)村的現(xiàn)象，依法嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村吸毒人群、邪教人員、社區(qū)矯正人員、刑滿釋放人員等特殊人群的管理，通過(guò)有效措施加強(qiáng)其行為矯正和心理疏導(dǎo)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)綜合治理，不斷提高廣大村民對(duì)法律權(quán)威的認(rèn)同感。四是以法治服務(wù)廣大群眾。整合法律服務(wù)資源，建立健全城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系。打造村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室，將法律服務(wù)、法律援助、法治宣傳、人民調(diào)解、行政調(diào)解、公證等為廣大群眾直接服務(wù)的職能有機(jī)整合。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)公開(kāi)招聘法律服務(wù)志愿者，提供“窗口化、綜合性、一站式”法律服務(wù)，確保讓群眾“找得到法”“用得起法”“信得過(guò)法”，讓“自覺(jué)守法、辦事依法、遇事找法、解決糾紛用法、化解矛盾靠法”的法治觀念深入人心。

（三）以人才支撐提供不竭動(dòng)力

鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人。一是引人才。建立健全選派第一書記工作長(zhǎng)效機(jī)制，選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部到村擔(dān)任第一書記。進(jìn)一步通過(guò)“三支一扶”計(jì)劃、大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃、“特崗計(jì)劃”等引進(jìn)優(yōu)秀人才。建立村級(jí)后備力量信息庫(kù)，注重在農(nóng)村致富帶頭人、退伍軍人、返鄉(xiāng)大學(xué)畢業(yè)生、優(yōu)秀農(nóng)民工中儲(chǔ)備一批年紀(jì)較輕、學(xué)歷較高、能力較強(qiáng)的村級(jí)后備干部。發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用，積極引導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)、人文、社會(huì)、科技等領(lǐng)域取得突出業(yè)績(jī)，具有一定影響力、愿意為農(nóng)村建設(shè)盡力的人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮其智力成果和人力資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)人才資源從鄉(xiāng)村流出到返回鄉(xiāng)村的良性循環(huán)。二是留人才。進(jìn)一步提高村組干部的薪資待遇，落實(shí)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)等福利待遇，增強(qiáng)村組干部的職業(yè)認(rèn)同感。健全從優(yōu)秀村“兩委”干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員制度，打通優(yōu)秀村干部的職業(yè)上升渠道。三是用人才。搭建用好人才的平臺(tái)，通過(guò)政策激勵(lì)、金融扶持等手段扶持創(chuàng)業(yè)平臺(tái)和項(xiàng)目落地，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士積極參與鄉(xiāng)村振興。對(duì)帶頭創(chuàng)業(yè)的村組干部允許從集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)收中合理取酬，形成公開(kāi)透明的薪酬激勵(lì)機(jī)制。

（四）以規(guī)范權(quán)責(zé)優(yōu)化服務(wù)職能

必須準(zhǔn)確界定村級(jí)組織服務(wù)職能，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的權(quán)力范圍，厘清各自職責(zé)邊界。完善負(fù)面清單，實(shí)行準(zhǔn)入報(bào)批制度，對(duì)不屬于村級(jí)組織服務(wù)職能范圍內(nèi)的事項(xiàng)、超越自治職權(quán)范圍以外的事項(xiàng)，不得向村級(jí)組織轉(zhuǎn)移。確需村級(jí)組織承接或協(xié)助政府完成的工作事項(xiàng)，要充分考慮村級(jí)組織承接能力，明確相關(guān)黨委政府部門的主體責(zé)任，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式向村級(jí)組織轉(zhuǎn)移事務(wù)，堅(jiān)決杜絕名為“協(xié)助、配合”，實(shí)際強(qiáng)行轉(zhuǎn)嫁攤派事務(wù)責(zé)任的行為。按照事權(quán)跟著財(cái)權(quán)走的原則，明確劃分鄉(xiāng)、村兩級(jí)之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)村民委員會(huì)代為辦理的行政工作，必須給予相應(yīng)的財(cái)力支持，遵循“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”的原則，做到責(zé)、權(quán)、利一致。進(jìn)一步強(qiáng)化村級(jí)組織服務(wù)職能，將更多的涉農(nóng)公共服務(wù)下沉到基層，不斷優(yōu)化村民獲取公共服務(wù)的程序，縮減辦事流程和時(shí)限，讓村民獲取公共資源更便捷和更高效。

（五）以鄉(xiāng)村自治厚植文明鄉(xiāng)風(fēng)

鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的核心和靈魂。鄉(xiāng)村振興，既要塑形，又要鑄魂。因此，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，涵養(yǎng)農(nóng)民群眾的精神家園，既是鄉(xiāng)村振興的重要推動(dòng)力，又關(guān)系著農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感。一是要規(guī)范和完善村規(guī)民約的制定程序和主要內(nèi)容。通過(guò)制度設(shè)計(jì)解決村規(guī)民約由誰(shuí)制定、如何制定、怎樣執(zhí)行、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督等問(wèn)題，清除與法律法規(guī)相違背的村規(guī)民約，使村規(guī)民約在合法的前提下規(guī)范解決實(shí)際問(wèn)題。建立對(duì)村規(guī)民約制定和實(shí)施情況的監(jiān)督機(jī)制，建立由本村村民代表組成的村規(guī)民約監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)，適時(shí)監(jiān)督、評(píng)議村規(guī)民約的制定與實(shí)施，定期公示村規(guī)民約的執(zhí)行情況。二是堅(jiān)持扶貧、扶志、扶智、扶德相結(jié)合，加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)，以優(yōu)秀文化引領(lǐng)鄉(xiāng)村文化的前進(jìn)方向，從根本上解決農(nóng)民群眾的思想問(wèn)題。將鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展總體規(guī)劃，通過(guò)正面引導(dǎo)激勵(lì)和反面典型警示把好的理念、作風(fēng)、習(xí)慣轉(zhuǎn)化為農(nóng)民群眾自身的需求，引導(dǎo)廣大村民自覺(jué)遵守法律法規(guī)、規(guī)范自身言行、培育優(yōu)良家風(fēng)，以家風(fēng)促民風(fēng)，以民風(fēng)帶鄉(xiāng)風(fēng)，樹立新風(fēng)正氣。