貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展特征與問題研究

袁永記

[摘 要] 貴州是我國經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑與沿海地區(qū)、內(nèi)陸較發(fā)達地區(qū)有明顯區(qū)別。有必要針對其經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊性，研究其城鎮(zhèn)化主要特征、發(fā)展機制、存在的問題，進而提出相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 貴州??；城鎮(zhèn)化發(fā)展；特征；研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 070

[中圖分類號] TU984 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）23- 0136- 03

1 貴州工業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題

1.1 經(jīng)濟較落后，增長對投資依賴大

2014年貴州省實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 （GDP） 9 266.39億元，居全國31個省市第26 位；人均GDP 26 437元，居全國各省市第 30位。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為13.8∶41.6∶44.6， 從近年發(fā)展的情況來看，二產(chǎn)比例有所提升，但總體比例依然偏低，制造業(yè)規(guī)模依然很小。2010年以來貴州經(jīng)濟增速躍居全國各省市前列，主要得益于基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)， 支柱產(chǎn)業(yè)培育與內(nèi)生造血機制還有待完成。

1.2 工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，特色加工與旅游特色突出

貴州工業(yè)的主導(dǎo)部門包括煤炭、電力、有色、化工、冶金、白酒、中藥材等。重工業(yè)許多是“三線”時期留下的基礎(chǔ)，事實上除煤炭能源外，各行業(yè)絕對規(guī)模都比較小，只是因為全省工業(yè)化基礎(chǔ)弱而顯得比例較高，如鋼鐵年產(chǎn)量400萬噸，在全國范圍內(nèi)基本可忽略，但在貴州比重較高。

貴州輕工業(yè)基本以本地特色加工為主導(dǎo)，與沿海以輕紡、電器為主的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，以白酒、中藥材、煙草等具有本地傳統(tǒng)優(yōu)勢的行業(yè)為主導(dǎo)。在電子、大數(shù)據(jù)、汽車等新型部門，近年來隨著貴安新區(qū)建設(shè)有所發(fā)展，但規(guī)模依然有限。

貴州省服務(wù)業(yè)部門基本以傳統(tǒng)生活服務(wù)、公共服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展還很低。旅游業(yè)是貴州服務(wù)業(yè)的重要部門，貴州生態(tài)、氣候環(huán)境良好，有國家“森林公園省”之稱，旅游資源豐富，自然景觀、民族文化特色鮮明，發(fā)展旅游業(yè)已經(jīng)成為各地經(jīng)濟發(fā)展的重要選擇。但旅游業(yè)總體就業(yè)帶動能力不強，難以支撐大規(guī)模城鎮(zhèn)化。

1.3 存在模式粗放、資源利用不足、生態(tài)環(huán)境壓力大等問題

一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱，工業(yè)化程度還很低，未形成具有競爭力的支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展模式低端粗放，持續(xù)發(fā)展的動力還沒有形成，資金十分緊缺的情況下投資回報率低下；二是優(yōu)勢資源利用開發(fā)不足，包括優(yōu)勢的農(nóng)特資源 、旅游資源、文化資源等，還有較大的開發(fā)空間；三是生態(tài)保護壓力大、石漠化問題突出，資源開采、城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境存在一定沖突，生態(tài)破壞將直接影響長江、珠江的流域環(huán)境。

2 貴州人口城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題

2.1 青壯年流出導(dǎo)致人口明顯變化

2014年全省戶籍人口4 325.49萬人，常住人口 3 508.04萬人，凈流出人口高達817.45萬人。凈流出人口達到常住總?cè)丝谝?guī)模的23.3%，青壯年基本流出，人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的高撫養(yǎng)比結(jié)構(gòu)。流動人口素質(zhì)較低，79%在初中以下，務(wù)工收入平均水平不到全國平均一半。全省城鎮(zhèn)化水平40.01%，其中戶籍城鎮(zhèn)化水平16.4%。盡管戶籍基本放開，很多農(nóng)民不愿意進城落戶。

目前農(nóng)村已經(jīng)沒有富余勞動力，城鎮(zhèn)化人口來源主要是新生代農(nóng)民。新農(nóng)民多數(shù)不會務(wù)農(nóng)，只能進城務(wù)工，農(nóng)村人口將繼續(xù)流出。從近年來發(fā)展的趨勢來看，貴州省人口存在一定的回流跡象，但從總體上大量人口流出的格局不會有所改變。

2.2 形成工業(yè)化、特色經(jīng)濟、勞務(wù)經(jīng)濟支持的多重路徑城鎮(zhèn)化

貴州城鎮(zhèn)化路徑與沿海有根本性區(qū)別，不能以沿海地區(qū)“產(chǎn)業(yè)-就業(yè)-人口進城-服務(wù)設(shè)施配置”的傳統(tǒng)思路看待。除常規(guī)工業(yè)化帶動模式以外，還存在如下兩種模式（比例可能超過傳統(tǒng)路徑）：一是被動城鎮(zhèn)化，包括移民搬遷（少數(shù)拆遷安置），貴州計劃十年期間搬遷200萬人，是非常巨大的工程量。二是異地工業(yè)化帶動本地城鎮(zhèn)化，貴州許多勞動力流失在沿海，由于沒有能在沿海“市民化”，而選擇將家中老人小孩送到老家的縣鎮(zhèn)中居住，從而促進了省內(nèi)的城鎮(zhèn)化，間接帶動了消費與房地產(chǎn)。

2.3 多重問題復(fù)雜嚴峻：貧困、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衰落、人才流失、財政困難、去庫存

一是貧困現(xiàn)象比較突出88個區(qū)縣中55個為國家級貧困縣，按照最新國家標準（人均2 300元標準），2014年末全省貧困人口總量達到623萬人，貧困發(fā)生率高達18%。基層基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、人力與社會資本積累嚴重不足，扶貧攻堅還存在很大的壓力。

二是留守人群的撫養(yǎng)問題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衰落。人口流出后導(dǎo)致鎮(zhèn)村空心化，多數(shù)鄉(xiāng)村沒有年輕人，撫養(yǎng)問題突出。同時，學(xué)校生源收縮、基層公共服務(wù)難以為繼，形成基層社會衰退的惡性循環(huán)，學(xué)校留不住優(yōu)質(zhì)教師，基層服務(wù)質(zhì)量下降、造成惡性循環(huán)。

三是人力資本缺失導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展困難。勞動力大量流失，很多地方招不到工人，高端勞動力更加缺失。留守勞動力少、質(zhì)量低，難以滿足經(jīng)濟發(fā)展需要，扶貧開發(fā)也缺乏人力資本積累。

四是財政能力弱，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多。資金緊張，基層基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付，能源、環(huán)保、供水方面都面臨一些困難。

五是對勞務(wù)經(jīng)濟依賴大，鎮(zhèn)村人民收入依賴外出務(wù)工，勞務(wù)返還支撐了縣鎮(zhèn)層面的生活服務(wù)、房地產(chǎn)，在沿海不景氣與人口回流的背景下，未來城鎮(zhèn)化動力與房地產(chǎn)去庫存存在一定隱患。

3 貴州城鎮(zhèn)體系發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題

3.1 各級城鎮(zhèn)發(fā)展水平均較低，部分縣市有資源特色支持

貴州省共包括9個市州單元：貴陽市、遵義市、六盤水市、畢節(jié)市、安順市、銅仁市、黔南州、黔東南州、黔西南州。城鎮(zhèn)體系總體的情況是“小、散、弱”，城市規(guī)模小、分布散、功能弱。

省會城市貴陽城市人口為265萬人，城市規(guī)模在省內(nèi)規(guī)模優(yōu)勢明顯、首位度超過3，但在區(qū)域?qū)Ρ戎忻黠@小于成都、重慶、昆明、長沙等周邊省會城市。從經(jīng)濟總量來看，2014年貴陽市區(qū)GDP規(guī)模2 497.27億元，僅相當于沿海發(fā)達縣級市水平。

其他八個地州首府城市規(guī)模大多比較小，對16萬平方千米遼闊范圍的省域空間覆蓋帶動能力還十分薄弱。其中遵義約69萬人，六盤水城市規(guī)模50萬人，剛剛達到中等城市規(guī)模，興義、畢節(jié)、銅仁、都勻、凱里、安順城市規(guī)模多在20萬～40萬規(guī)模，僅僅達到I型小城市規(guī)模，小馬拉大車現(xiàn)象明顯，要帶動周邊廣大地域脫貧發(fā)展的困難還很大，能級還明顯不足。

縣城（縣級市）方面，目前還沒有超過20萬人的縣城（縣級市城區(qū)），大多縣城規(guī)模不到10萬人，甚至很多不到5萬人，規(guī)模很小、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。發(fā)展較好的縣城（縣級市城區(qū)）包括：仁懷市（產(chǎn)茅臺酒）、盤縣（煤炭大縣）、福泉（磷工業(yè)基地）這樣的特色資源縣，以及威寧、黔西這樣的人口大縣（勞務(wù)經(jīng)濟支撐縣城服務(wù)）。另外，貴州有些縣市城鎮(zhèn)規(guī)模不大但專業(yè)功能突出，比如荔波、赤水的旅游等。

小城鎮(zhèn)方面，貴州呈現(xiàn)大面積城鎮(zhèn)收縮的現(xiàn)象，主要是因為基層人口流出后導(dǎo)致公共服務(wù)難以達到規(guī)模門檻而逐漸萎縮，學(xué)生減少導(dǎo)致小城鎮(zhèn)主要人口來源下降，許多小城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）面臨規(guī)模收縮，基層公共服務(wù)配置也需要進行重新調(diào)整。但在局部地區(qū)存在發(fā)展較好的小城鎮(zhèn)，原因是資源開發(fā)或者工業(yè)園區(qū)建設(shè)，比如荔波小七孔鎮(zhèn)因為世界遺產(chǎn)旅游開發(fā)而得到提升，比如盤縣雞場坪鄉(xiāng)建設(shè)了首鋼鋼鐵項目而明顯改變。

3.2 存在問題：城鎮(zhèn)帶動能力弱、基層不斷衰落

一是城市規(guī)模小、分布散、功能弱，帶動省域發(fā)展的能力不足；二是縣鎮(zhèn)發(fā)展受資源影響極大，其經(jīng)濟發(fā)展與高等級城市互動基本可以忽略，呈現(xiàn)自然組織狀態(tài)；三是小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村衰落明顯顯現(xiàn)；四是縣級市數(shù)量太少，除市州首府城市以外只有4個，限制了城市經(jīng)濟的發(fā)展。

現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系難以支撐社會經(jīng)濟發(fā)展需求。城鎮(zhèn)規(guī)模水平低、城鎮(zhèn)體系很不完善，大中城市數(shù)量少、規(guī)模小、能級低，輻射帶動能力弱，尤其是缺乏帶動全省經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟增長極。

4 貴州省土地資源利用現(xiàn)狀和主要問題

4.1 優(yōu)質(zhì)用地稀缺，生態(tài)環(huán)境較好

貴州省土地資源稀缺，是全國唯一沒有平原支撐的省份。全省92.5%的面積為山地和丘陵，缺乏相對集中的規(guī)?；玫?，嚴重制約城鎮(zhèn)規(guī)模化集聚，加大了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度和集中服務(wù)難度，難以形成密布的網(wǎng)狀交通格局，難以有效服務(wù)城鎮(zhèn)發(fā)展。

在生態(tài)環(huán)境保護的要求下，貴州省萬畝以上大壩均為禁止建設(shè)區(qū)，用地開發(fā)面臨的壓力和困難更加嚴峻。對具體城市建設(shè)而言，由于地形限制，城市或者園區(qū)建設(shè)往往只能采用多園區(qū)、多組團的空間模式，空間組織困難，部分縣城的組團間距離甚至超過20千米，建設(shè)效率受到很大影響，先天限制下的產(chǎn)城分離現(xiàn)象也十分明顯。相比其他省份，貴州大面生態(tài)空間被建設(shè)用地侵占的情況少得多，生態(tài)環(huán)境明顯較好。但在局部用地平緩地區(qū)，由于優(yōu)質(zhì)用地稀缺，建設(shè)用地與耕地保護、生態(tài)用地沖突的情況較多。

4.2 存在問題：建設(shè)成本高昂、生態(tài)保護壓力大

一是全省面臨普遍性的用地局限，城市建設(shè)效率低、開發(fā)成本高，交通與市政建設(shè)代價大；二是貴州的生態(tài)地位極重要（兩江上游生態(tài)屏障），而人地矛盾突出，資源開采帶來比較嚴重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞；三是能源結(jié)構(gòu)落后，環(huán)衛(wèi)設(shè)施欠缺，在廣大鎮(zhèn)村尤其明顯；四是面臨大面積石漠化問題，農(nóng)業(yè)用地與生態(tài)用地沖突大。

5 對城鎮(zhèn)化相關(guān)政策的建議

5.1 注重貴州特有的城鎮(zhèn)化機制，加強針對性的政策引導(dǎo)

公共服務(wù)是當前貴州城市集聚人口的核心因素，人口城鎮(zhèn)化的主體人群是生活性人群。工業(yè)化就業(yè)直接驅(qū)動城鎮(zhèn)化的作用在貴州并不顯著，大多數(shù)城鎮(zhèn)主導(dǎo)職能是生活服務(wù)與公共服務(wù)。

貴州總體上工業(yè)化程度還比較低，城鎮(zhèn)化取得的成績與異地工業(yè)化帶來的勞務(wù)返還有很大關(guān)系，外出務(wù)工人口支撐了省內(nèi)的消費與購房服務(wù)。在沿海經(jīng)濟放緩、外出人口回流的情況下，這種城鎮(zhèn)化動力面臨放緩甚至下降風險。所以不能簡單從本地經(jīng)濟趨勢、過去幾年城鎮(zhèn)化進程判斷未來城鎮(zhèn)化趨勢。

建議未來應(yīng)逐步夯實城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)基礎(chǔ)，核心是培育貴州省的產(chǎn)業(yè)基本部門，提升包括制造、旅游、物流在內(nèi)的外向職能，在打工經(jīng)濟效應(yīng)放緩后發(fā)揮城鎮(zhèn)化的支撐作用。

5.2 關(guān)注扶貧、鄉(xiāng)村衰落、生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)實問題

生態(tài)扶貧移民在當前階段城鎮(zhèn)化過程中占有相當比重，2010-2020年計劃搬遷200萬人。在十二五期間，扶貧搬遷基本著手于經(jīng)濟條件較好、主要在外務(wù)工的人群，屬于容易搬遷的群體。到十三五期間，扶貧搬遷將面臨真正貧困、缺乏就業(yè)能力的人群，通過搬遷來促進城鎮(zhèn)化的方式很可能遇到潛在的困難。因此，城鎮(zhèn)化進程可能因此放緩，并需要集中力量解決未來的問題。

小城鎮(zhèn)與多數(shù)小縣縣城缺乏自發(fā)發(fā)展的動力，大多數(shù)縣鎮(zhèn)當前是面臨人口減少的。不應(yīng)過分強調(diào)其經(jīng)濟方面的職能，加強公共服務(wù)扶持才是主要工作。城鎮(zhèn)公共服務(wù)范圍是區(qū)域廣大農(nóng)村，在用地結(jié)構(gòu)上應(yīng)擴大公共服務(wù)用地。許多旅游城鎮(zhèn)旅游當量人口超過常住人口，應(yīng)擴大旅游設(shè)施用地的比例。

建議加大生態(tài)保護相關(guān)的財政轉(zhuǎn)移，加強生態(tài)修復(fù)、石漠化治理的國家支持。要在機制上做到，不能讓重視保護的地區(qū)受損失，生態(tài)補償?shù)慕痤~要與實際未發(fā)展的損失匹配，能滿足地方各項基本開支。

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