經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政績效評價體系設(shè)計

王鍇

[摘 要] 基于“價值考量與杠桿效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)導向與政策支持、招商引資與風險控制、專業(yè)素養(yǎng)與人才引進”四個維度，提出經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效評價制度體系與指標體系分層設(shè)計的思想，分別從市（縣）政府層面、經(jīng)開區(qū)層面，戰(zhàn)略層面、執(zhí)行層面制定生態(tài)型財政績效管理制度和指標體系，并架構(gòu)了經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)框架。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)型；財政績效；評價體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 068

[中圖分類號] F812.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）23- 0131- 04

0 前 言

實踐證明，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱“經(jīng)開區(qū)”）在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段有效地提高了行政效率、創(chuàng)造了局部的良好基礎(chǔ)設(shè)施條件、聚集了科技和產(chǎn)業(yè)的資源，迅速促進了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化的進程。經(jīng)開區(qū)作為我國改革開放的前沿，也應(yīng)該成為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前沿?，F(xiàn)有財政績效管理文獻，基本上都集中在財政支出的績效預(yù)算管理的研究，本文基于“價值考量與杠桿效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)導向與政策支持、招商引資與風險控制、專業(yè)素養(yǎng)與人才引進”四個維度，設(shè)計經(jīng)濟技術(shù)生態(tài)型財政績效評價體系，形成一個由一系列與績效評價相關(guān)的評價制度、評價指標體系、評價方法、評價標準以及評價機構(gòu)等形成的有機整體。

1 經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效評價層面設(shè)計

黨的“十七大”首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”，并將其提高到國家發(fā)展戰(zhàn)略高度；十七屆五中全會提出“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，提高生態(tài)水平”戰(zhàn)略決策；“十八大”又獨立成章提出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位……”；十八屆五中全會將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入五年規(guī)劃。生態(tài)文明要求具有較高的生態(tài)意識、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式，開展生態(tài)型財政績效評價，既是全面落實生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，也是全面推行以財政導向支持生態(tài)文明建設(shè)的重大實踐活動。經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效評價宜從市（縣）政府和經(jīng)開區(qū)兩個層面展開。

1.1 市（縣）政府層面

在全球重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大背景下，市（縣）政府都承載著爭創(chuàng)“省級生態(tài)市”、“國家生態(tài)市”的目標任務(wù)。從市（縣）政府層面來看，對經(jīng)開區(qū)的目標考核，應(yīng)當盡量淡化工業(yè)總產(chǎn)值、外資實際到位金額、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟指標，建立包括經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量類指標、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境類指標、生態(tài)環(huán)境類指標、綠色管理類指標等方面的綜合考核評價因素。

1.2 經(jīng)開區(qū)層面

經(jīng)開區(qū)作為承接市（縣）政府目標績效考評的對象，需要結(jié)合上級政府的考評目標和經(jīng)開區(qū)的實際情況，分層制定經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效評價制度體系與指標體系，明確可持續(xù)發(fā)展方向，正確處理好招商引資、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系，切實提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和環(huán)境績效。

第一、管委會層面。經(jīng)開區(qū)管委會要系統(tǒng)研究、經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效評價制度體系與指標體系，將“年度環(huán)境保護目標責任書”和“年度環(huán)境保護目標責任制考核細則”等納入整個考評體系，形成系統(tǒng)化的生態(tài)型財政績效考評方案。

第二、各部門層面。經(jīng)開區(qū)內(nèi)部各部門要學習貫徹經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效評價制度體系與指標體系，結(jié)合各部門實際，將關(guān)鍵績效考評指標分解落實到個人，并落實到工作實際。

第三、區(qū)內(nèi)企業(yè)層面。這個層面建議只是作為關(guān)注，而不考評。區(qū)內(nèi)企業(yè)與開發(fā)區(qū)管委會之間是被服務(wù)與服務(wù)的關(guān)系，只要企業(yè)守法經(jīng)營、依法納稅，開發(fā)區(qū)管委會無須過度干預(yù)。

2 經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效制度體系設(shè)計

經(jīng)開區(qū)的績效管控制度體系要從戰(zhàn)略和執(zhí)行層面，分別制定多個具有指導性和執(zhí)行性的制度文件。

2.1 戰(zhàn)略層面的生態(tài)型財政績效管控制度

戰(zhàn)略層面的上的生態(tài)型財政績效制度，這里將其暫定為“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政績效管控章程”（簡稱《章程》，略），這是經(jīng)開區(qū)管委會實施生態(tài)型財政績效管控的基本綱領(lǐng)，也是需要經(jīng)過經(jīng)開區(qū)管委會職工代表大會審議通過的重要文件。《章程》中主要對生態(tài)型財政績效管控機構(gòu)、指標體系、績效循環(huán)、績效申訴與監(jiān)督等進行規(guī)范。

2.2 執(zhí)行層面的生態(tài)型財政績效管理制度

要將生態(tài)型財政績效具體落地，還必須要有執(zhí)行層面的制度文件（如“經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效考評實施方案”），主要用于規(guī)范生態(tài)型財政績效考評工作的實際操作，包括：實施范圍、職責劃分、工作程序、具體考評規(guī)定、考評分配的管理程序等，以便進一步發(fā)揮績效管理激勵、導向作用，客觀考評經(jīng)開區(qū)各部門對生態(tài)型財政績效運營效果的貢獻，有效引導經(jīng)開區(qū)管委會全體領(lǐng)導和干部圍繞經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效總體目標和各項重點工作，創(chuàng)造最優(yōu)業(yè)績。

3 經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效指標體系設(shè)計

按照經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效評價三層面的設(shè)計，在指標體系的建構(gòu)上也應(yīng)當是要設(shè)計三個層面的指標體系。考慮到經(jīng)開區(qū)管委會在行政上隸屬于市（縣）政府，在設(shè)計經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效指標體系時，只考慮經(jīng)開區(qū)管委會和管委會各部門兩個層面。

3.1 經(jīng)開區(qū)管委會層面的指標體系

有資料表明，國家級開發(fā)區(qū)主要關(guān)注“地區(qū)生產(chǎn)總值、實際利用外資、稅收收入、服務(wù)業(yè)占生產(chǎn)總值比重、高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)值比重、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、單位面積土地地區(qū)生產(chǎn)總值貢獻率、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗”等指標；也有文獻強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量類指標（如人均財政收入、綜合能耗率、科技投入和進步率等）、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境類指標（如孵化功能效率、公共服務(wù)平臺建立和服務(wù)指數(shù)）、生態(tài)環(huán)境類指標（如環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、污染排放達標率、園區(qū)綠地覆蓋率）、綠色管理類指標（政策法規(guī)制度執(zhí)行率、園區(qū)內(nèi)部控制有效度）等考核評價的指標體系。我們在調(diào)研多家經(jīng)開區(qū)之后，提出生態(tài)型財政績效指標體系設(shè)計需關(guān)注的要點：endprint

第一，根據(jù)市（縣）政府年度目標考核要求，確定工作要點和績效指標。

第二，依據(jù)經(jīng)開區(qū)所制定的發(fā)展戰(zhàn)略，動態(tài)調(diào)整生態(tài)型財政績效指標。

第三，運用“經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效指標篩選模型”（略）進行指標選擇。

第四，建立經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控委員會確定績效指標（見表1）。

可以依據(jù)國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)計“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會層級《績效合約——2016年KPI》”（格式，略）。該合約以表格形式將合約簽訂和合約的考評執(zhí)行統(tǒng)一起來，簡單實用，根據(jù)目標值、實際值和權(quán)重實現(xiàn)自動計算得分。當然，實際執(zhí)行過程中還需要加強過程監(jiān)控和溝通，所以合約中專門設(shè)置“行動方案”一欄，用于對績效目標執(zhí)行過程中的計劃、資源配置和預(yù)算支撐。

3.2 管委會各部門層面的指標體系

假設(shè)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會下轄“A部門、B部門、C部門……”，按照經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)設(shè)計的要求，每個部室都要納入考評。因為涉及到管委會內(nèi)部各部門的具體情況，實際考評指標體系需要進行針對性設(shè)計。

4 經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)框架設(shè)計

經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)建設(shè)，要以經(jīng)開區(qū)綜合管理平臺為基礎(chǔ)，做好系統(tǒng)架構(gòu)和數(shù)據(jù)接口的設(shè)計工作，設(shè)計了的一個大體的架構(gòu)。

4.1 經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控數(shù)據(jù)生成系統(tǒng)

在《績效合約》簽訂之前，就要按照“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政績效管控章程”和“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政績效考評實施方案”，明確給出生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)提供標準和生成時間，打造一個可良性循環(huán)的系統(tǒng)操作平臺，為改善經(jīng)開區(qū)財政績效管理工作奠定堅實的基礎(chǔ)。借鑒企業(yè)戰(zhàn)略績效管控實踐，設(shè)計“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政關(guān)鍵績效指標月度檢視表”（見表2），納入“生態(tài)型財政績效管控數(shù)據(jù)生成系統(tǒng)”，數(shù)據(jù)直接來自于經(jīng)開區(qū)管委會與各部門簽訂的績效合約，數(shù)據(jù)共享，實時更新。

4.2 經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控過程監(jiān)控系統(tǒng)

建立生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)，既要能夠?qū)ι鷳B(tài)型財政績效管控機制開展實時（Real-Time）監(jiān)控，又能給予適時（Just-In-Time）干預(yù)，以便能夠更好地促進財政績效管控目標得以實現(xiàn)。

為此，需要設(shè)計“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政月度績效管理進展情況一覽表（見表3）”、“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)各部門月度日常工作任務(wù)及重點工作完成情況表（見表4）”。

4.3 經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控動力促進系統(tǒng)

生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)建設(shè)必須要解決動力機制運作問題，在“經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控章程”中明確用考評結(jié)果及其應(yīng)用，通過建立經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控動力促進系統(tǒng)，促進開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級。通過切實可行的方法，做好每年政府層面所設(shè)置的“目標考核獎勵”發(fā)放得分的計算和績效獎勵的實發(fā)放工作。

4.4 經(jīng)開區(qū)生態(tài)型財政績效管控支撐保障系統(tǒng)

生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)的正常運行，需要有技術(shù)手段的支持和制度性保障。從制度保障層面來看，主要有生態(tài)型財政績效管控系統(tǒng)運行過程中的領(lǐng)導力培養(yǎng)，又要有預(yù)算管理系統(tǒng)的支撐，同時配備績效溝通制度，及時開展績效溝通，填寫“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)半年度生態(tài)型財政績效溝通記錄表”（見表5），做好績效檔案。

5 結(jié) 語

總之，開發(fā)區(qū)財政績效管理不能僅僅只關(guān)注績效預(yù)算模式，還應(yīng)當基于生態(tài)視閾，引導開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，設(shè)計并架構(gòu)開發(fā)區(qū)投融資績效、債務(wù)風險管控和開發(fā)區(qū)財政參與招商績效管理等方面的管控機制，形成開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政績效評價指標體系，建構(gòu)開發(fā)區(qū)生態(tài)型財政績效管控平臺，以期解決政府主管部門和開發(fā)區(qū)財政管理工作者所關(guān)心的問題。

主要參考文獻

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