以北京為標(biāo)桿的2035綠色發(fā)展指標(biāo)比較

■ IUD中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)決策信息中心·大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

《北京城市總體規(guī)劃2035》提出的“建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”中，針對(duì)“堅(jiān)持綠色發(fā)展，在改善生態(tài)環(huán)境方面達(dá)到國(guó)際一流水平”的新目標(biāo)提出11項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)（僅次于共享發(fā)展的15項(xiàng)指標(biāo)）。本文將圍繞生態(tài)綠色、生產(chǎn)綠色、生活綠色三個(gè)方面，從政策和問(wèn)題兩方面入手，將地方發(fā)展現(xiàn)狀與國(guó)家平均水平、北京發(fā)展水平進(jìn)行對(duì)比分析，提出若干關(guān)聯(lián)指標(biāo)，為各地制定面向2035年的綠色發(fā)展戰(zhàn)略提供參考。

生態(tài)綠色

2016年，全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為73.4%。

2016年，我國(guó)森林總面積已達(dá)到2.58億公頃，森林覆蓋率達(dá)21.93%，是目前全球森林覆蓋率唯一還在增加的國(guó)家。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，19個(gè)省份森林覆蓋率超過(guò)國(guó)家平均水平，其中福建森林覆蓋率達(dá)65.95%，居全國(guó)第一。2016年北京市森林覆蓋率達(dá)到42.3%，14個(gè)省份超過(guò)北京。

“十二五”期間，全國(guó)累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.8億畝，新增耕地2400多萬(wàn)畝，整治后的耕地質(zhì)量平均提高1-2個(gè)等級(jí)。

【數(shù)據(jù)說(shuō)】到2020年，北京市基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到150萬(wàn)畝，生態(tài)控制區(qū)積占市域面積的比例為73%（2035年提高到75%），重要江河湖泊功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到77%（2035年提高到95%以上）；森林覆蓋率達(dá)到44%（到2035年提高到45%）。

2016年末，全國(guó)耕地面積為13495.66萬(wàn)公頃（20.24億畝）。按照《2016最新基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定“基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上”測(cè)算，2016年，我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)面積約為10796.53萬(wàn)公頃（16.19億畝）。目前，已有20個(gè)省份的基本農(nóng)田保護(hù)面積（此處為估算值）達(dá)到或超過(guò)國(guó)家下達(dá)給地方2020年的分解任務(wù)（2016年調(diào)整后）。

黨的十九大報(bào)告提出，要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界3條控制線劃定工作。各地在對(duì)標(biāo)北京制定生態(tài)綠色發(fā)展目標(biāo)時(shí)，應(yīng)更加注重上述三條紅線的劃定并納入指標(biāo)體系進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

【永久基本農(nóng)田劃定】目前，國(guó)土資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部經(jīng)過(guò)兩年努力共劃定15.5億畝永久基本農(nóng)田，超過(guò)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃確定的15.46億畝保護(hù)目標(biāo)，并全部實(shí)現(xiàn)上圖入庫(kù)、落地到戶。

【生態(tài)保護(hù)紅線劃定】2017年初，我國(guó)首次開(kāi)啟生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略，全國(guó)31個(gè)省份都已開(kāi)展了這方面工作。如江蘇提出，到2020年末，全省生態(tài)保護(hù)紅線范圍占全省國(guó)土面積比重不得低于20%；天津目前初步劃定的生態(tài)保護(hù)紅線面積約1580平方公里，約占全市國(guó)土面積的13%。目前全國(guó)已有12個(gè)省份初步劃定，總面積約60萬(wàn)平方公里。

【城市開(kāi)發(fā)邊界劃定】早在2014年7月，住建部和國(guó)土部共同確定北京、沈陽(yáng)、上海、南京、蘇州、杭州、廈門(mén)、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、西安以及貴陽(yáng)等14個(gè)城市開(kāi)展劃定城市開(kāi)發(fā)邊界試點(diǎn)工作?！渡虾？傄?guī)2040》提出，城市開(kāi)發(fā)邊界范圍面積到2040年達(dá)到2765平方公里，戰(zhàn)略留白空間規(guī)模達(dá)到200平方公里。

山東已劃定永久基本農(nóng)田9587萬(wàn)畝，超額完成國(guó)家下達(dá)任務(wù)；新疆劃定永久基本農(nóng)田3962萬(wàn)畝；廣西共劃定永久基本農(nóng)田366.00萬(wàn)公頃；遼寧省全面完成5528萬(wàn)畝永久基本農(nóng)田劃定工作。

江蘇劃定了5880.16萬(wàn)畝，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志牌及宣傳牌1.7萬(wàn)個(gè)，全省供地增存量比由2012年的7：3提高為現(xiàn)在的5：5。

以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)“基本農(nóng)田質(zhì)量下降”“占補(bǔ)不夠到位”兩個(gè)突出問(wèn)題，各地也應(yīng)增加相應(yīng)的指標(biāo)加以約束。要嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度，確保本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田面積不減少。但在實(shí)施的過(guò)程中，由于對(duì)“質(zhì)量相當(dāng)”可操作的硬性指標(biāo)無(wú)法控制，對(duì)基本農(nóng)田的“占優(yōu)補(bǔ)劣”已成為一種通病，占補(bǔ)變成了單純的數(shù)量平衡，補(bǔ)劃的基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力不及被占用的基本農(nóng)田。因此，在評(píng)價(jià)面向2035年的綠色發(fā)展時(shí)，應(yīng)將 “耕地保護(hù)率、耕地占補(bǔ)平衡度、永久基本農(nóng)田占耕地面積比例、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占耕地面積比重”等指標(biāo)統(tǒng)籌進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。

黨的十九大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度?？梢?jiàn)，生態(tài)修（恢）復(fù)也是生態(tài)綠色的重要一環(huán)。對(duì)照梳理各地“十三五”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，此類指標(biāo)可以重點(diǎn)關(guān)注礦山恢復(fù)面積、沙化治理面積、水土流失治理面積、受污染耕地治理面積（或受污染土地安全利用率）等。

生產(chǎn)綠色

2016年，我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比上年下降5.0%。到2020年，全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015年下降15%。

《2016年分?。▍^(qū)、市）萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降低率等指標(biāo)公報(bào)》顯示，15個(gè)省份萬(wàn)元GDP能耗降幅大于北京，甘肅下降9.42%，居全國(guó)之首。

2016年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量3.9%以上。

《BP世界能源展望2017》指出，未來(lái)世界經(jīng)濟(jì)繼續(xù)電氣化，全球能源增量的近三分之二用于電力行業(yè)。在基本情景中，能源消費(fèi)的碳排放量增速不到過(guò)去20年平均增速的三分之一，這反映了能效提高和能源結(jié)構(gòu)的變化。

【數(shù)據(jù)說(shuō)】2016年，北京市萬(wàn)元GDP能耗0.2835噸標(biāo)煤，同比下降4.79%，為全國(guó)最低水平；萬(wàn)元GDP水耗為15.8立方米，下降4.79%。“十二五”期間，北京市單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計(jì)下降了30%，超額完成國(guó)家下達(dá)的“十二五”時(shí)期下降18%的目標(biāo)。到2020年，北京市單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降低17%，水耗降低15%（到2035年降低40%以上），單位GDP二氧化碳排放降低20.5%。

2016年，我國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別比2015年下降7.2%和7.6%。近日，水利部發(fā)布的《2016年度實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核結(jié)果》顯示，全國(guó)31個(gè)省份2016年度考核等級(jí)均為合格以上。其中江蘇、浙江、山東、北京、重慶5個(gè)省市考核等級(jí)為優(yōu)秀。

節(jié)能、減排、降耗、可再生（或可替代）是生產(chǎn)綠色發(fā)展的四個(gè)方面，也是實(shí)現(xiàn)能源資源節(jié)約集約利用的四個(gè)途徑。北京新總規(guī)提出的3個(gè)指標(biāo)偏向于減排、降耗，對(duì)節(jié)能和可再生（或可替代）能源方面的指標(biāo)監(jiān)測(cè)不足。

從政策導(dǎo)向看，推動(dòng)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用是中國(guó)綠色發(fā)展的重點(diǎn)工作之一。十九大報(bào)告將降低資源消耗進(jìn)一步明確為降低能耗、物耗，而且特別提出要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)的循環(huán)鏈接。此前，無(wú)論是黨代會(huì)文件，還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)文明體制改革方案，“物耗”“鏈接”這樣的說(shuō)法都很少出現(xiàn)。

在世界能源革命的背景下，我國(guó)《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》為突出能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，增加了一個(gè)必須要完成的硬指標(biāo)，即到2020年我國(guó)非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%左右。因此，各地在對(duì)標(biāo)北京制定發(fā)展目標(biāo)時(shí)，“非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重”也應(yīng)作為必選項(xiàng)進(jìn)行考核。

在構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系方面，我國(guó)存在和面臨的問(wèn)題是：一方面我國(guó)能源利用率不高。2013年數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)能源利用效率為5.30美元/千克油當(dāng)量，比世界平均水平低30.5%；另一方面是可再生能源未能得到有效利用。近年來(lái)，

《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020 年，全部可再生能源年利用量7.3 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。其中，商品化可再生能源利用量5.8 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，商品化率達(dá)到79%。歐美等國(guó)每年60%以上的新增發(fā)電裝機(jī)來(lái)自可再生能源。2015年，全球可再生能源發(fā)電新增裝機(jī)容量首次超過(guò)常規(guī)能源發(fā)電裝機(jī)容量，表明全球電力系統(tǒng)建設(shè)正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。反觀國(guó)內(nèi)省市，我國(guó)東北和西北地區(qū)棄風(fēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，新疆、吉林、甘肅3地棄風(fēng)率近40%；甘肅和新疆兩地棄光率也超30%。因此，各地在謀劃面向2035年的發(fā)展時(shí)，應(yīng)參照《可再生能源“十三五”規(guī)劃》提出的目標(biāo)要求，將“能源利用效率、全社會(huì)用電量中消納可再生能源電力比重、可再生能源消納率、規(guī)上工業(yè)用水重復(fù)利用率、可再生能源利用商品化率”等指標(biāo)納入目標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)。

另外，國(guó)家能源局發(fā)布的《2016年度全國(guó)可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》披露了31?。ㄊ袇^(qū)）可再生能源消納情況。西藏、四川、云南三省是可再生能源消納比重最多的省份，可再生能源消納比重分別為84.9%、83.1%、81.3%；廣東、四川、云南則是可再生能源消納量最多的三個(gè)省份，分別消納可再生能源電量為1902億千瓦時(shí)、1745億千瓦時(shí)、1147億千瓦時(shí)。

生活綠色

各地區(qū)綠色生活環(huán)境指標(biāo)現(xiàn)狀（單位：微克/立方米、%）

【數(shù)據(jù)說(shuō)】 2016年，北京市PM2.5年均濃度73微克/立方米，同比下降9.9%,但是這一數(shù)值依舊超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)109%; 全市污水處理率達(dá)到90%。到2020年，以上兩項(xiàng)指標(biāo)分別達(dá)到56微克/立方米左右、95%，到2035年實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境得到根本改善。城鄉(xiāng)污水處理率到2035年提高到99%以上。

2016年，全國(guó)PM2.5平均濃度為47微克/立方米，同比下降6%。14個(gè)省份高于全國(guó)平均水平，北京、河南、河北、新疆PM2.5年均濃度高于70微克/立方米。全國(guó)城市污水處理率93.44%，比上年增加1.54個(gè)百分點(diǎn)。9個(gè)省份城市污水處理率超過(guò)全國(guó)平均水平，11個(gè)省份超過(guò)北京90%的水平。

住建部的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，全國(guó)城市垃圾堆存累計(jì)侵占土地75萬(wàn)畝，有1/3以上的城市正飽受著“垃圾之困”。而隨著垃圾數(shù)量的不斷增加，這個(gè)數(shù)字還在不斷增長(zhǎng)。北京新總規(guī)的指標(biāo)體系對(duì)“生活環(huán)境”的評(píng)估側(cè)重于對(duì)空氣治理、污水處理方面的監(jiān)測(cè)，但缺少對(duì)垃圾處理的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。目前，住建部已提出，到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。

另外，在全國(guó)先行開(kāi)展生活垃圾分類的46個(gè)城市均已啟動(dòng)垃圾分類工作，有12個(gè)城市已有垃圾分類地方法規(guī)或政府規(guī)章，有24個(gè)城市已出臺(tái)垃圾分類工作方案。因此，各地在對(duì)標(biāo)北京制定相關(guān)目標(biāo)時(shí)，可參照《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》對(duì)生活垃圾分類提出的要求，將“生活垃圾無(wú)害化處理率、生活垃圾回收利用率”等指標(biāo)列入目標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)。

【數(shù)據(jù)說(shuō)】2016年，北京市建成區(qū)人均公園綠地面積達(dá)到16平方米；建成區(qū)公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率為67.2%。到2020年，這兩項(xiàng)指標(biāo)將分別達(dá)到16.5平方米、85%，到2035年提高到17平方米、95%。

部分地區(qū)綠色生活方式指標(biāo)現(xiàn)狀（單位：%、平方米）

國(guó)家發(fā)改委《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》“綠色生活”評(píng)價(jià)指標(biāo)

各省份“生態(tài)綠色”相關(guān)指標(biāo)現(xiàn)狀與控制目標(biāo)

各省份“生產(chǎn)綠色”相關(guān)指標(biāo)現(xiàn)狀

“人均公園綠地面積”是衡量一個(gè)城市公園擁有程度的重要指標(biāo)。近年來(lái)隨著城市不斷擴(kuò)大，大城市人口的激增，各大城市人均公園綠地普遍偏低。數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)城市建成區(qū)綠地率為36.4%，人均公園綠地面積13.5m2。12個(gè)省份人均公園綠地面積超過(guò)全國(guó)平均水平，內(nèi)蒙古（19.77m2）、山東（17.91 m2）、廣東（17.87 m2）、重慶（16.86m2）4省市超過(guò)北京。

推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式是貫徹新發(fā)展理念的必然要求。北京新總規(guī)的指標(biāo)體系對(duì)“生活方式”的關(guān)注側(cè)重綠化建設(shè)，而對(duì)綠色出行、綠色產(chǎn)品、綠色建筑等方面的缺少指標(biāo)評(píng)價(jià)，因此各地在對(duì)標(biāo)北京制定相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)時(shí)，應(yīng)更加關(guān)注國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》關(guān)于“綠色生活”部分的8項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)（見(jiàn)表）。