淺談融資平臺(tái)公司在化解地方債過程中的財(cái)稅問題

馮立陽

【摘 要】本文分析了自2016年以來，地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型面臨的法律法規(guī)、融資環(huán)境和財(cái)稅政策等多重變化，認(rèn)為在化解地方政府債務(wù)過程中，融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是重要的工具組合，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但是，由原來事業(yè)單位管理體制平移至新組建的國有集團(tuán)企業(yè)下，財(cái)務(wù)部門在集團(tuán)公司財(cái)務(wù)管理方面欠缺經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)轉(zhuǎn)型后企業(yè)財(cái)務(wù)工作又面臨著更多、更復(fù)雜的財(cái)稅問題，需要建立統(tǒng)一、高效的垂直管理體系，做好資產(chǎn)管理，運(yùn)用政策法規(guī)降低成本。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺(tái)；轉(zhuǎn)型；地方債；財(cái)稅問題

黨的十九大提出，更加自覺地防范各種風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決戰(zhàn)勝在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域和自然界的困難和挑戰(zhàn)，特別是要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等攻堅(jiān)戰(zhàn)。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理?？梢?，當(dāng)前黨委政府的重要會(huì)議上，如何防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為核心內(nèi)容之一。提到化解地方政府債務(wù)的問題，就繞不開地方融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)公司”）以及平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的問題。

一、融資平臺(tái)公司的介紹

融資平臺(tái)公司誕生于20世紀(jì)90年代，2008年后向全國鋪開，并形成以城市建設(shè)投融資業(yè)務(wù)為主的行業(yè)性特征，主要承擔(dān)著地方城市建設(shè)與發(fā)展的業(yè)務(wù)。平臺(tái)公司是一類比較特殊的公司組織，披著公司法人主體的外衣，實(shí)質(zhì)上是先后隸屬于各地國土局、財(cái)政局和國資委的事業(yè)單位，經(jīng)營(yíng)范圍包括：城市改造、公用設(shè)施、地下管網(wǎng)、通信設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)投資；土地一級(jí)開發(fā)整理；房地產(chǎn)開發(fā)及商品房銷售；受政府委托經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)；受政府委托或社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織委托代理投資業(yè)務(wù)等，其實(shí)歸根結(jié)底就干兩件事：一是發(fā)債借錢；二是投資花錢。在轉(zhuǎn)型前，投資方向主要是3個(gè)方面：建設(shè)公益項(xiàng)目、債務(wù)借新還舊和政府部門借款。

二、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的必要性與現(xiàn)實(shí)意義

2014年以后，頒布了新預(yù)算法、擔(dān)保法及司法解釋、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)（2014）43號(hào)和《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》國辦函（2016）88號(hào)等法律文件，平臺(tái)公司的生存空間，因受到了國家法律法規(guī)、規(guī)章文件的嚴(yán)格限制和重大影響，發(fā)生了根本性變化，所以平臺(tái)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型是必然趨勢(shì)。

面對(duì)2016年的新形勢(shì)，地方政府穩(wěn)中有進(jìn)地推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，以遼寧某市為例，新成立國有企業(yè)集團(tuán)，隸屬國資委，轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司按照資產(chǎn)負(fù)債相當(dāng)?shù)脑瓌t，接受政府劃撥資產(chǎn)，承擔(dān)政府債務(wù)，轉(zhuǎn)型期平臺(tái)公司的發(fā)展方向和業(yè)務(wù)布局前后變化較大。這些資產(chǎn)重組安排的現(xiàn)實(shí)意義，有以下幾點(diǎn)：一是可以在財(cái)政債務(wù)管理系統(tǒng)內(nèi)減少地方政府債務(wù)規(guī)模。因?yàn)橛尚鲁闪⒌钠髽I(yè)集團(tuán)承接原平臺(tái)公司的投融資功能、資產(chǎn)和負(fù)債（即地方政府債務(wù)），使得地方政府債務(wù)分流進(jìn)入新集團(tuán)公司。確保在財(cái)政部 2014年末做完債務(wù)甄別以后，債務(wù)增量為零。二是增加了政府當(dāng)期財(cái)政收支的彈性。因新企業(yè)集團(tuán)的現(xiàn)金流可以一邊掙，一邊用，一邊借，一邊還，形成對(duì)財(cái)政資金有效補(bǔ)充，為逐步化解地方政府債務(wù)爭(zhēng)取了周轉(zhuǎn)時(shí)間和騰挪空間。三是提高了國有資產(chǎn)的使用效益效率，這種“子償父?jìng)钡哪Ｊ?，新集團(tuán)企業(yè)將政府劃撥的國有資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，盤活了閑置資產(chǎn)，還會(huì)給企業(yè)帶來利益流入。同時(shí)，還限制了地方政府和國有企業(yè)的擴(kuò)張沖動(dòng)，因?yàn)槭艿酵獠總鶛?quán)人的監(jiān)督，主要包括承銷證券公司，融資租賃出租人，貸款銀行，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，政府和企業(yè)都必須在還債或者投資之間保持平衡，否則就會(huì)發(fā)生債務(wù)違約。

三、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的財(cái)稅問題

基于平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的財(cái)務(wù)管理和稅務(wù)問題，也隨之而來，問題主要有3個(gè)方面：

1.公司財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)欠缺

平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型前一直采用行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理模式，所以在轉(zhuǎn)型為國有企業(yè)集團(tuán)時(shí)，原有財(cái)務(wù)體系根本就沒有公司財(cái)務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，財(cái)務(wù)人員專業(yè)技能和效益服務(wù)意識(shí)都非常欠缺，而新招聘人員的工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能也參差不齊，導(dǎo)致無法滿足集團(tuán)公司自身管理實(shí)際需要，距離行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)的財(cái)務(wù)管理水平存在很大差距。

2.管理漏洞危及資產(chǎn)安全

轉(zhuǎn)型期平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)部門遇到需要前后銜接的資產(chǎn)管理工作，如果對(duì)會(huì)計(jì)核算和交接工作抓的不緊，前后脫節(jié)，將會(huì)發(fā)生財(cái)務(wù)核算錯(cuò)誤和內(nèi)控漏洞被利用，造成企業(yè)資產(chǎn)流失。

3.個(gè)別涉稅實(shí)務(wù)難以處理

財(cái)務(wù)部門面對(duì)一些處理有難度的新業(yè)務(wù)，比如：視同銷售但用于公益除外、建設(shè)-移交（BT模式）回購協(xié)議等業(yè)務(wù)。當(dāng)前，這種建設(shè)-移交（BT）方式發(fā)展不規(guī)范，造成粉飾平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)報(bào)表，增加了交易環(huán)節(jié)的不必要稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的問題。如果適用稅收法規(guī)不準(zhǔn)確，將會(huì)造成企業(yè)多交或者少交稅款，給企業(yè)帶來沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)或者稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生問題的解決辦法

針對(duì)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的實(shí)際問題，集團(tuán)財(cái)務(wù)部門需要站得高、快行動(dòng)，解決好具體問題，可以考慮把工作主線和重點(diǎn)任務(wù)放在以下幾個(gè)方面：

1.建立安全、高效的財(cái)務(wù)垂直管理體系

作為轉(zhuǎn)型期平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)部門，圍繞集團(tuán)公司核心管理層的要求，服務(wù)集團(tuán)公司總體發(fā)展目標(biāo)，亟需建立一套適應(yīng)新要求、新目標(biāo)的財(cái)務(wù)管理體系，將母公司以及各子公司的財(cái)務(wù)工作統(tǒng)一管理起來，做強(qiáng)集團(tuán)總部，子公司重在執(zhí)行。這種“家長(zhǎng)式”管理適用于轉(zhuǎn)型初期的集團(tuán)公司，便于指揮和安排統(tǒng)一的財(cái)務(wù)政策，降低行政管理成本；有利于發(fā)揮母公司財(cái)務(wù)專家的作用，降低了公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；有利于統(tǒng)一調(diào)劑集團(tuán)資金，提高資金使用效率，降低資金成本；有利于母公司發(fā)揮財(cái)務(wù)服務(wù)和管理功能，完成集團(tuán)統(tǒng)一的財(cái)務(wù)目標(biāo)。

集團(tuán)財(cái)務(wù)垂直管理，集團(tuán)財(cái)務(wù)部對(duì)子公司財(cái)務(wù)經(jīng)理、會(huì)計(jì)主管、會(huì)計(jì)、出納等所有財(cái)務(wù)人員的崗位設(shè)置、招聘錄用、薪酬待遇、考核、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、工作調(diào)動(dòng)和崗位輪換、團(tuán)隊(duì)建設(shè)等工作進(jìn)行統(tǒng)一管理。集團(tuán)財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制財(cái)務(wù)工作指導(dǎo)手冊(cè)，主要包括職業(yè)道德、組織架構(gòu)、崗位職責(zé)（行業(yè)）、會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理、出納員手冊(cè)、稅務(wù)手冊(cè)，并組織集團(tuán)內(nèi)所有財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)與定期考核。集團(tuán)范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度，統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理軟件使用，規(guī)范使用會(huì)計(jì)科目，核算項(xiàng)目、業(yè)務(wù)摘要和自定義報(bào)表。集團(tuán)財(cái)務(wù)統(tǒng)一調(diào)劑資金，在績(jī)效評(píng)價(jià)體系中分別從現(xiàn)金流角度和營(yíng)收、利潤(rùn)（率）、資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)步率角度制定評(píng)價(jià)指標(biāo)。經(jīng)營(yíng)管理都要服從資金計(jì)劃，發(fā)展速度要服從資金安全。

2.加大資源投入做好資產(chǎn)管理

資產(chǎn)管理是平臺(tái)公司的重點(diǎn)工作，同時(shí)也是難點(diǎn)工作。如果因管理不善、徇私舞弊等原因，造成的資產(chǎn)損失超出了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的合理限度，將會(huì)動(dòng)搖企業(yè)生存與發(fā)展的根基。做好資產(chǎn)管理工作還是開展投融資業(yè)務(wù)的前提，企業(yè)管理層要給予高度重視，并增加人、財(cái)、物的資源投入，升級(jí)信息化管理工具，增加安全冗余空間。

加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的管理，所有權(quán)包括占有、使用、收益和處置權(quán)，如被侵權(quán)，需要采取有力措施維護(hù)自身權(quán)益。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型期財(cái)務(wù)人員工作交接，容易出現(xiàn)會(huì)計(jì)核算前后脫節(jié)，輕則會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，重則公司資產(chǎn)損失。所以，要求會(huì)計(jì)主管在工作交接時(shí)，對(duì)資產(chǎn)類科目進(jìn)行項(xiàng)目注釋。

五、兩個(gè)涉稅實(shí)務(wù)案例及其解決辦法

案例一：

集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部的資金流管理，通常采用集團(tuán)統(tǒng)一調(diào)劑資金的模式，母子公司互相之間發(fā)生的無償拆借資金，按照財(cái)稅[2016]36號(hào)文件規(guī)定，單位或者個(gè)體工商戶向其他單位或者個(gè)人無償提供服務(wù)視同銷售服務(wù)、無形資產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)，但用于公益事業(yè)或者以社會(huì)公眾為對(duì)象的除外。因此，關(guān)聯(lián)企業(yè)間資金拆借行為應(yīng)按照 “貸款服務(wù)”繳納增值稅，將會(huì)直接增加母子公司3%～6%的稅收負(fù)擔(dān)，間接提高了企業(yè)的資本成本。

該文件規(guī)定中同時(shí)提到，“用于公益事業(yè)或者以社會(huì)公眾為對(duì)象的除外”，稅法并未給出更多具體解釋。根據(jù)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》對(duì)“用于公益事業(yè)和社會(huì)公眾為對(duì)象”行為的解釋。作為融資平臺(tái)公司，就是以公益事業(yè)、服務(wù)民生為目標(biāo)定位，獲得上級(jí)政府部門的確認(rèn)授權(quán)，主營(yíng)業(yè)務(wù)具有公益事業(yè)特征。完全符合財(cái)稅[2016]36號(hào)文件規(guī)定中提到的“用于公益事業(yè)或者社會(huì)公眾對(duì)象除外”，所以，平臺(tái)公司從事公益類業(yè)務(wù)與其他公司拆借資金，不屬于視同銷售行為，免征增值稅。

案例二：

平臺(tái)公司的建設(shè)-移交（BT）方式，即先由平臺(tái)公司使用有息資金投資建設(shè)政府公益項(xiàng)目，再由財(cái)政局或者縣區(qū)政府與平臺(tái)公司簽訂項(xiàng)目回購協(xié)議，本質(zhì)上是使用建設(shè)-移交（BT）方式舉債，而不是一項(xiàng)具有商業(yè)實(shí)質(zhì)的交易。該業(yè)務(wù)粉飾了平臺(tái)公司財(cái)務(wù)報(bào)表，增加了交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，至少提高資金成本3.36%～5.6%，增加公益項(xiàng)目工程成本，稅費(fèi)最終由平臺(tái)公司債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方政府債務(wù)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2018年7月，財(cái)政部通報(bào)的多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問責(zé)案例中披露，這種因使用建設(shè)-移交（BT）方式舉債而簽訂《回購協(xié)議》的行為，屬于違法違規(guī)，近3年簽訂的《BT模式回購協(xié)議》被終止。據(jù)此案例，平臺(tái)公司近3年簽訂的該類《回購協(xié)議》，協(xié)議雙方可以終止。既然協(xié)議終止，以后就不再發(fā)生納稅義務(wù)，所以平臺(tái)公司可以選擇申請(qǐng)退還已繳納的稅款，對(duì)未繳納的稅款不再繳納，財(cái)務(wù)處理上參照銷售退回業(yè)務(wù)處理。通過實(shí)施此項(xiàng)舉措，可以為平臺(tái)公司擠掉財(cái)務(wù)報(bào)表中的水分，節(jié)省數(shù)以千萬計(jì)的資金成本。

六、結(jié)語

綜上所述，在化解地方政府債務(wù)時(shí)，受國家法律、政策和市場(chǎng)因素的影響較大，轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司最重要的，是經(jīng)營(yíng)類業(yè)務(wù)能夠創(chuàng)造出穩(wěn)定的現(xiàn)金收益流，以更加專業(yè)化、更加精細(xì)化地管理，充分發(fā)揮國有集團(tuán)企業(yè)的資金、技術(shù)和人才的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而對(duì)于公益類業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司將與政府發(fā)展出正常的市場(chǎng)化關(guān)系，通過簽訂政府購買服務(wù)等方式，繼續(xù)發(fā)揮自身在承接公共項(xiàng)目方面的優(yōu)勢(shì)，始終保持資產(chǎn)負(fù)債的平衡，對(duì)國有資產(chǎn)的管理、債權(quán)債務(wù)的管理做到精細(xì)化，做到國有資產(chǎn)保值增值。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型中的財(cái)務(wù)部門，需要把工作做細(xì)做實(shí)，研究最新政策，不斷努力降低成本、提高效率，為化解地方政府債務(wù)擔(dān)當(dāng)責(zé)任和貢獻(xiàn)智慧。

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