淺談鐵路土地綜合開發(fā)機(jī)制的框架設(shè)計及相關(guān)建議

徐冉冉

【摘 要】近年來，在社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的背景下，我國鐵路建設(shè)發(fā)展迅速，值得注意的是，作為系統(tǒng)化、復(fù)雜且投入巨大的重大建設(shè)項目，在鐵路建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中，有必要從綜合層面考慮，同步做好鐵路土地綜合開發(fā)方面的工作，加強(qiáng)沿線環(huán)境保護(hù)、盤活鐵路土地資產(chǎn)以經(jīng)濟(jì)提升鐵路企業(yè)經(jīng)營效益等。本課題在分析鐵路土地綜合開發(fā)機(jī)制的框架設(shè)計方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出相對應(yīng)的建議，以期提高鐵路土地綜合開發(fā)的工作效率及質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】鐵路土地綜合開發(fā)；機(jī)制；框架設(shè)計；建議

根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見，明確需遵循土地綜合開發(fā)的基本原則，比如：支持鐵路建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，正常引導(dǎo)和市場自主開發(fā)相結(jié)合以及盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合等。根據(jù)鐵路土地綜合開發(fā)實踐工作經(jīng)驗，我們認(rèn)識到這是一項系統(tǒng)化的工作，包括了鐵路沿線、高鐵高架橋土地保護(hù)性利用開發(fā)項目經(jīng)營，需從綜合層面出發(fā)，做好開發(fā)機(jī)制的框架設(shè)計，并為相關(guān)工作提出有效建議，確保工作效率及質(zhì)量得到全面提升。鑒于此，本課題圍繞“鐵路土地綜合開發(fā)機(jī)制的框架設(shè)計及相關(guān)建議”進(jìn)行研究具備一定的價值意義。

一、鐵路土地綜合開發(fā)機(jī)制的框架設(shè)計分析

在鐵路土地綜合開發(fā)機(jī)制的框架設(shè)計過程中，需明確土地綜合開發(fā)的基本原則、機(jī)制要求、范圍界定等。

1.基本原則

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號），提出鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策，對鐵路建設(shè)給予支持，經(jīng)國務(wù)院研究，明確了三大原則：

（1）鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合原則。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的要求，需確保鐵路運(yùn)輸功能及運(yùn)營安全為前提條件，然后遵循“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，進(jìn)一步針對鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實施綜合開發(fā)利用。

（2）政府引導(dǎo)與市場自主開發(fā)相結(jié)合原則。對于相關(guān)部門及地方政府而言，需嚴(yán)格遵循鐵路建設(shè)的發(fā)展規(guī)律，做到依法干預(yù)，對土地總額開發(fā)管理制度健全，構(gòu)建公平、公正及公開且良性競爭的市場環(huán)境。

（3）盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合原則。對于現(xiàn)有建設(shè)用地，鐵路運(yùn)輸企業(yè)通過自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓以及租賃等方式盤活利用的行為給予政策方面的支持，并對既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)給予鼓勵及支持，使鐵路建設(shè)投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)得到有效促進(jìn)，進(jìn)一步促進(jìn)鐵路建設(shè)項目的資金籌集能力及收益水平得到有效提升。

2.機(jī)制要求

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2012〕64號），明確指出在鐵路土地綜合開發(fā)工作中，需構(gòu)建持續(xù)發(fā)展機(jī)制，總結(jié)起來其機(jī)制要求包括：

（1）對價格補(bǔ)貼機(jī)制加以完善。結(jié)合社會承受能力、企業(yè)運(yùn)營成本以及交通供求情況等，完善價格形成機(jī)制；并考量服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)輸距離及各類公共交通換乘方式等相關(guān)因素，構(gòu)建多層次及差別化的價格體系，確保后續(xù)鐵路土地綜合開發(fā)的價格體系能夠有據(jù)可依。

（2）構(gòu)建完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。明確鐵路土地綜合開發(fā)需配備的現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，并制定完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，使開發(fā)工作能夠獲得有效的技術(shù)支持。

（3）目標(biāo)協(xié)調(diào)機(jī)制。經(jīng)多層次統(tǒng)籌，多區(qū)域協(xié)調(diào)，以及多維度的整合，把鐵路土地綜合開發(fā)計劃于國土空間開發(fā)規(guī)劃、城市與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等進(jìn)程進(jìn)行有效匹配，形成目標(biāo)協(xié)調(diào)，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。

（4）利益整合機(jī)制。形成“資源—資產(chǎn)—資本”的一體化管理模式，對既有的土地、產(chǎn)出價值以及資本化效益情況實行統(tǒng)籌管理，并進(jìn)行情形分析，進(jìn)而對既有土地的資產(chǎn)價值進(jìn)行強(qiáng)化處理，以“土地開發(fā)權(quán)”創(chuàng)新利益共享模式為基礎(chǔ)，使得開發(fā)價值公共還原目標(biāo)得以實現(xiàn)。

3.范圍界定

如前所述，在鐵路土地綜合開發(fā)工作過程中，需遵循鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合的支持原則，但結(jié)合《國土資源部關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號）精神，考慮到城市空間布局的優(yōu)化，并對存量低效用地盤活，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，使土地資源節(jié)約集約利用有效實施，還有必要明確相應(yīng)的范圍界定。一方面，對定義分類加以明確，包括明確城鎮(zhèn)低效用地、低效產(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地、舊城用地，舊村用地以及其他低效用地等；另一方面，對試點(diǎn)范圍進(jìn)行界定。將“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、工業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整、城市功能品質(zhì)提升、城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善”作為整體目標(biāo)，根據(jù)城鎮(zhèn)低效用地的定義分類，遵循提升土地節(jié)約集約利用水平及社會綜合效益的原則，對再開發(fā)試點(diǎn)范圍嚴(yán)格界定，對于大拆大建問題堅決防止，避免新的資源出現(xiàn)浪費(fèi)的情況發(fā)生，進(jìn)一步使城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作順利、有序地開展。

二、對鐵路土地綜合開發(fā)工作提出的相關(guān)建議

在上述分析過程中，對鐵路土地綜合開發(fā)工作的基本原則、機(jī)制要求以及范圍界定均有了一定程度的了解。要想做好鐵路土地綜合開發(fā)工作，還有必要結(jié)合工作實踐，提出有效的參考建議。

1.盤活方面的建議

在鐵路土地綜合開發(fā)工作中，有必要注重既有鐵路用地的盤活。一方面，針對既有鐵路站場、周邊沿線的規(guī)劃設(shè)計，需進(jìn)行科學(xué)編制，空間及配套功能進(jìn)一步優(yōu)化完善，使鐵路站場與周邊地區(qū)的承載能力及服務(wù)功能均能夠得到有效強(qiáng)化。此外，政府相關(guān)職能部門對鐵路沿線土地綜合開發(fā)需給予一定的指導(dǎo)，使地上、地下統(tǒng)一規(guī)劃及統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)工作得到有效促進(jìn)；另一方面，努力提升鐵路用地節(jié)約集約利用水平。對于利用鐵路用地，采取地上空間、地下空間開發(fā)的策略；基于與相關(guān)規(guī)劃要求相符的前提下，可設(shè)計一定比例的其他功能，分層對建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行設(shè)置。值得注意的是，對于滿足《劃撥用地目錄》的分層設(shè)置的建設(shè)用地使用權(quán)，可以進(jìn)一步根據(jù)劃撥方式辦理相關(guān)的用地手續(xù)；針對不符合《劃撥用地目錄》的，可以根據(jù)相關(guān)協(xié)議，辦理有償用地手續(xù)。

2.政策優(yōu)化方面的建議

在鐵路土地綜合開發(fā)工作過程中，需優(yōu)化相對應(yīng)的政策。比如相關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，需加以完善，確保工程建設(shè)穩(wěn)定有序地開展。與此同時，對于綜合開發(fā)用地供應(yīng)模式也需加以完善，對于土地綜合開發(fā)，可采取分期供應(yīng)方式，且分期供應(yīng)土地可成片提供，進(jìn)一步以城市規(guī)劃及實際情況完成相對應(yīng)的分宗，以宗地用途及相關(guān)規(guī)定，核發(fā)劃撥決定書，或者簽訂有償使用合同，確保規(guī)劃工作的可行性及科學(xué)性。

3.監(jiān)管強(qiáng)化方面的建議

一方面，針對鐵路站場及線路周邊建設(shè)，政府部門需配合共同加強(qiáng)項目資金、土地使用、施工安全等方面的監(jiān)督管理；另一方面，對于相關(guān)國土資源部門，有必要和綜合開發(fā)用地使用權(quán)的主體部門，簽訂土地綜合開發(fā)利用協(xié)議，對約定鐵路站場、線路工程應(yīng)先于土地綜合開發(fā)項目建設(shè)加以明確；對于與建設(shè)用地相關(guān)要求不符的情況，需主張補(bǔ)全相關(guān)土地手續(xù)或房產(chǎn)手續(xù)，進(jìn)一步鼓勵支持開發(fā)，確保建設(shè)用地得到合理科學(xué)地規(guī)劃建設(shè)。此外，有必要優(yōu)化鐵路投資體系，將各層次的項目研究與規(guī)劃設(shè)計工作融入到鐵路建設(shè)、地區(qū)開發(fā)以及投融資融當(dāng)中，形成統(tǒng)籌運(yùn)作；進(jìn)一步以資本的市場化導(dǎo)向與證券化機(jī)制，引導(dǎo)及協(xié)調(diào)各級政府、市場加強(qiáng)鐵路土地的綜合開發(fā)，采取金融創(chuàng)新模式，構(gòu)建高效的多層次金融體系，使存量資產(chǎn)、資金得到有效盤活，對增量資金進(jìn)行優(yōu)化，構(gòu)建高效的公私合作關(guān)系，促進(jìn)鐵路建設(shè)負(fù)債壓力的減輕。

三、結(jié)語

綜上，在鐵路土地綜合開發(fā)工作過程中，需遵循相關(guān)開發(fā)原則，明確工作目標(biāo)，掌握開發(fā)范圍界定等，進(jìn)一步盤活開發(fā)區(qū)域，優(yōu)化政策，并加強(qiáng)監(jiān)管，側(cè)重既有線路、高鐵高架橋土地保護(hù)性利用開發(fā)項目經(jīng)營工作優(yōu)化及完善，使鐵路沿線環(huán)境形象得到改善，鐵路土地資產(chǎn)有效盤活，進(jìn)一步使鐵路企業(yè)經(jīng)營效益得到有效提高。相信從以上方面加以完善，鐵路土地綜合開發(fā)工作將能夠得到有效發(fā)展，為我國鐵路事業(yè)的發(fā)展奠定夯實的基礎(chǔ)。

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