城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)耕地保護(hù)的途徑分析

李興華

摘 要： 隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，二、三產(chǎn)業(yè)也向城鎮(zhèn)聚集，這也使城鎮(zhèn)不斷向外擴(kuò)張，傳統(tǒng)的土地利用格局和耕地利用占比發(fā)生了較大的變化，但也存在耕地被占用的情況。耕地作為最基本的生命線，同時(shí)也是確保糧食安全的最重要保障，因此需要加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，并積極采取有效的措施來解決城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)共贏的局面。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化；耕地保護(hù)；影響；保護(hù)途徑

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，其與耕地保護(hù)之間的矛盾也越來越激化，耕地被占用的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，而且存在耕地?cái)?shù)量持續(xù)減少、現(xiàn)有耕地利用率不高及耕地受污染等問題。耕地作為人們最基本的生存保障，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，需要積極探索城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地變動(dòng)的規(guī)律，針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)耕地保護(hù)的影響進(jìn)行深入分析，積極采取有效的措施加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對(duì)耕地的有效保護(hù)，有效的解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程與耕地保護(hù)之間的矛盾。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)的影響

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中其對(duì)耕地帶來了較大的影響，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，必然需要占用一定的居住用地和交通用地，但人口不斷向城鎮(zhèn)匯集，人均占地面積也大幅度降低，實(shí)現(xiàn)了土地的節(jié)約利用。同時(shí)當(dāng)前農(nóng)村土地利用方式一直處于粗放式的模式，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，更重視土地的集約利用。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也對(duì)耕地還來了較大的負(fù)面影響，由于占用了大量的耕地，導(dǎo)致城郊一些肥沃的農(nóng)田變?yōu)榻ㄖ玫?，?dǎo)致耕地經(jīng)濟(jì)總量大幅度下降。而且在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，耕地存在拋荒的情況，糧食產(chǎn)出量日益減少，這無論是對(duì)耕地保護(hù)工作還是糧食安全都帶來了較大的影響。

近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，導(dǎo)致大量耕地被占用，同時(shí)還要造成耕地浪費(fèi)和閑置的問題。雖然所占用的耕地實(shí)施了耕地占補(bǔ)，但通常是占用了肥沃的耕地，被的則時(shí)廢地和荒地，補(bǔ)的耕地與被占用的耕地在產(chǎn)出效益上無法相比。另外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，工業(yè)發(fā)展速度較快，大量的污水和固體廢棄物的隨意排放和丟棄現(xiàn)象對(duì)一些農(nóng)田造成了嚴(yán)重的污染，農(nóng)田土質(zhì)出現(xiàn)沙化、酸化和鹽漬化等情況，耕地產(chǎn)出效率下降，甚至存在部分耕地?zé)o法再繼續(xù)耕種的情況。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)途徑

（一）嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線

為了在人增地減的情況下確保糧食的自給和糧食安全，國家設(shè)置了耕地保護(hù)紅線，以此來保障農(nóng)民的基本權(quán)益。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，普遍存在耕地被侵占或是被挪用的情況，非法用地及以租代征的違規(guī)行為較為常見，耕地撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。這就要求在實(shí)際工作中需要加大對(duì)耕地保護(hù)的力度，嚴(yán)守耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田來保障糧食安全。同時(shí)還要對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地進(jìn)行嚴(yán)格管控，盤活存量耕地，確保占用和補(bǔ)充耕地在質(zhì)量和數(shù)量上保持一致。設(shè)置耕地保護(hù)指標(biāo)，進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制和政策，確保配套法律法規(guī)的完善，從而依法開發(fā)利用土地，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的有效保護(hù)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行“耕地占補(bǔ)”制度，盤活農(nóng)村建設(shè)用地

在當(dāng)前耕地占補(bǔ)制度執(zhí)行過程中，補(bǔ)充質(zhì)量放寬的要求，即先對(duì)耕地?cái)?shù)量進(jìn)行補(bǔ)充，再采取承諾提質(zhì)改造的方式來提高耕地質(zhì)量，這就導(dǎo)致部分地區(qū)在耕地占補(bǔ)制度實(shí)施過程中出現(xiàn)了占優(yōu)補(bǔ)劣的情況。這就需要在實(shí)際工作中有效的解決耕地占補(bǔ)平衡問題。通過對(duì)被耕地指標(biāo)調(diào)劑進(jìn)行規(guī)范，采取多種渠道確保補(bǔ)充耕地的有效落實(shí)，同時(shí)還要實(shí)行差別化補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑標(biāo)準(zhǔn)，以此來有效的調(diào)動(dòng)補(bǔ)充耕地地區(qū)保護(hù)耕地的積極性。同時(shí)加大對(duì)耕地層剝離再利用的推廣力度，優(yōu)化土地整治運(yùn)行機(jī)制，采用多種模式來激發(fā)土地整治項(xiàng)目的積極性，并進(jìn)一步對(duì)土地整治項(xiàng)目管理模式進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)閑置低效土地的盤活。統(tǒng)籌拓展占補(bǔ)平衡新增耕地渠道。例如，我國可積極利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧土地整治項(xiàng)目等各級(jí)各類項(xiàng)目來拓展新增耕地來源。

（三）劃定永久保護(hù)區(qū)塊，明確耕地必保范圍

除了要堅(jiān)守耕地紅線外，提高耕地的產(chǎn)出效益也是重中之重?，F(xiàn)在很多耕地都是由山地開墾的，土地不肥沃，耕地質(zhì)量不高。因此，要提高耕地的產(chǎn)出效益，我國應(yīng)建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局，劃定永久基本農(nóng)田。對(duì)原劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域，要進(jìn)一步明確責(zé)任，堅(jiān)持從嚴(yán)管控原則，行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段多管齊下，城市可以考慮以市（區(qū)）為單位，農(nóng)村可以考慮以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位，使耕地保有量維持在一個(gè)合理水平。尤其針對(duì)“非農(nóng)化”問題，我國要高度重視，嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)禁止”，堅(jiān)決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。

（四）構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

通過構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，內(nèi)化耕地保護(hù)的全部成本與效益，給予保護(hù)耕地的農(nóng)民和地方政府以市場(chǎng)價(jià)格確定的耕地保護(hù)成本補(bǔ)償或外部效益補(bǔ)償。提高地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的收益，也即提高了耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的成本，使耕地成本與建設(shè)用地成本形成真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這樣的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，農(nóng)民會(huì)更加珍惜耕地資源，地方政府也會(huì)抬高“用地門檻”，會(huì)認(rèn)真地進(jìn)行耕地保護(hù)的成本收益分析，從經(jīng)濟(jì)效率的角度考慮耕地保護(hù)的重要性，而不是僅僅從政治任務(wù)的角度權(quán)衡保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的取舍。所以，耕地保護(hù)中的種種問題主要還是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，解決耕地保護(hù)問題的主要出路也在于建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，才能充分調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的主動(dòng)性與積極性。實(shí)行耕地有償保護(hù)，也是體現(xiàn)社會(huì)公平。

（五）有效管理撂荒土地，維護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，大量農(nóng)民進(jìn)城謀生，農(nóng)村原有的耕地撂荒現(xiàn)象大量存在，這些被撂荒的耕地，大多數(shù)是坡耕地。根據(jù)抽樣調(diào)查的情況，有的地方撂荒耕地已達(dá)30%。這些耕地既然無人耕種，當(dāng)?shù)鼐涂梢钥紤]轉(zhuǎn)化為林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也難免被開發(fā)改用作耕地的情況。耕地的動(dòng)態(tài)平衡，其實(shí)也是各類土地利用的動(dòng)態(tài)平衡，在這個(gè)過程中還必須考慮用地構(gòu)成的優(yōu)化方向，管理使用好撂荒耕地，對(duì)維護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡具有積極意義。

三、結(jié)束語

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地?cái)?shù)量減少無法避免，但在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的新形勢(shì)下，保護(hù)有限的耕地也客不容緩。由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展是其目的是為了全面提高土地的集約化利用水平，并以此來促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，減少農(nóng)業(yè)人口，其并不是將耕地變?yōu)榻ㄖ玫?。因此在?dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，注重保障糧食安全和保護(hù)好農(nóng)民利益。對(duì)城市與農(nóng)村的界限進(jìn)行合理確定，明確城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，堅(jiān)持保護(hù)耕地的基本國策，即需要在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中將保護(hù)耕地作為一項(xiàng)重要的目標(biāo)。通過加大對(duì)耕地保護(hù)的力度，以此來保障國家的糧食安全，實(shí)現(xiàn)耕地的永續(xù)利用。

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