努力打造共建共治共享的社會治理新格局

李蕓

黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平……加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！边@為社會組織參與社會治理實踐提供了最基本的遵循原則。

社會組織應當在新型社會結(jié)構(gòu)形態(tài)下的社會治理格局中發(fā)揮重要作用，這僅僅是一個粗略的估計。厘清社會組織參與社會治理問題，不僅有利于促進適應市場經(jīng)濟條件的自治性社會的生成與發(fā)展，還將有效地影響適應市場經(jīng)濟條件的以轉(zhuǎn)變職能為中心的政府體制改革。

一、社會治理職能及其主客體結(jié)構(gòu)

如同對“社會”一詞有廣義和狹義兩種解釋一樣，社會治理職能也有廣義與狹義之分。廣義的“社會”是指由經(jīng)濟領域、政治領域、社會領域和文化精神領域四個部門組合而成的社會系統(tǒng)，狹義的“社會”則是指同經(jīng)濟領域、政治領域和文化精神領域相并列的社會領域。廣義的國家社會治理職能相對于國家的政治統(tǒng)治職能，幾乎囊括了國家政治性職能之外的所有政府職能。按照恩格斯的觀點，是為實現(xiàn)統(tǒng)治階級政治統(tǒng)治的所有基礎性職能。廣義的社會治理可以分為四個基本部分，對社會的經(jīng)濟發(fā)展的治理，對社會的政治發(fā)展的治理，對社會的社會發(fā)展的治理和對社會的思想發(fā)展的治理，其中對社會的社會發(fā)展的治理即狹義的社會治理。這種對社會管理的狹義理解，與中國政府提出的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務的四大重點職能劃分是基本一致的。本文的社會治理即是狹義層面的社會治理。

任何管理都有誰在管理和管理什么之分，也就是主體與客體之分，并且人們對于主體與客體的認識也經(jīng)歷了一個逐步深化的過程。早期有學者從社會耦合程度不高，社會規(guī)范失控的角度，認為社會管理就是國家通過自己的權(quán)力機關或授權(quán)部門，依據(jù)一定的規(guī)則，對社會生活的方方面面所進行的規(guī)劃、指導、組織和控制的行為。這種角度對社會治理概念的界定是與政治統(tǒng)治職能相適應的，因此社會治理的內(nèi)涵就具有政治性與服務性并重、再分配導向和非經(jīng)濟性等特征，是政府職能中不可或缺的重要組成部分，社會治理的理論研究也就側(cè)重于政府各類體制的構(gòu)建上。

隨著我國社會改革的不斷深入，經(jīng)濟的快速發(fā)展人們對公權(quán)力的性質(zhì)有了更為深刻的認識，意識到社會治理就是“通過促進社會機體的發(fā)育發(fā)展，逐步削弱政府對社會強制干預的職能，并強化為社會發(fā)展、協(xié)調(diào)服務的功能”。社會治理作為政府職能的一個領域，承擔著規(guī)范社會組織，培育合理社會結(jié)構(gòu)，化解社會矛盾，維護社會公正和秩序等職責。在這一理論拓展中，民間組織或團體開始被納入社會治理的主體范疇，將其作為調(diào)節(jié)社會利益關系，表達社會利益訴求的重要制度形式，以此調(diào)動社會資源，減輕政府負擔，推動社會管理方式的多元化發(fā)展。因此社會治理的內(nèi)涵拓展到政府之外的社會，即“社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約社會和自身的行為，即社會自治管理和社會自我管理”。

隨著人們對社會管理認識的深化，社會治理概念開始涵蓋多個層面：明確中央與地方政府的職責，在宏觀指導和微觀管理之間取得適當?shù)钠胶?，加強民間組織在社會治理中的作用，形成政府、社會、市場組織的多元治理結(jié)構(gòu)及網(wǎng)絡化的互動治理格局，形成良好的社會預期和社會信任等等。社會治理逐步成為一個動態(tài)的復合概念，它的理念、內(nèi)容和模式隨著社會形勢的演進而不斷調(diào)整、成熟，日趨邏輯化和系統(tǒng)化。

社會治理是對社會系統(tǒng)的治理，社會系統(tǒng)就是社會治理的客體，而其主體并非外在于社會系統(tǒng)，作為社會治理的主體本身就是社會系統(tǒng)的一部分，是從社會系統(tǒng)中分化出來的。在人類社會早期，社會系統(tǒng)規(guī)模小、結(jié)構(gòu)簡單，表現(xiàn)為氏族和部落的議事會等機構(gòu)。隨著社會系統(tǒng)規(guī)模擴大和復雜程度的提高，社會治理逐漸采取了國家的形式。而隨著現(xiàn)代化大生產(chǎn)的不斷普及和蔓延，社會治理系統(tǒng)不僅包括了龐大而復雜的國家體系，還包括了各種各樣的社會組織，并且后者呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)越來越復雜，發(fā)展越來越迅速，地位和作用越來越顯著的趨勢。

二、社會治理格局中社會組織的多重屬性

黨的十九大報告中指出，要完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制”，這必然包含了社會組織的參與，肯定了社會組織在社會治理新格局中的地位。這是世界公共治理改革運動的潮流與中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的實際需要兩方面因素共同決定的。

在人類治理社會的歷史發(fā)展中，社會關系的和諧，社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定始終居于公共生活的中心?，F(xiàn)代社會進入工業(yè)文明以來，促進社會結(jié)構(gòu)和社會關系的和諧發(fā)展成為社會治理主題，同樣也是政府社會治理職能變化和發(fā)展以及國家治理變遷的根本原因之一。西方發(fā)達國家的社會管理實踐經(jīng)驗，拓寬了政府組織利用社會組織進行社會治理的有效路徑，并形成了“福利國家”、“第三條道路”、“福利社會建設”等影響人類社會治理和公共生活進程的重大理論和制度。在這些理論和制度的影響下，管理主體的多元化成了現(xiàn)代社會治理的重要特征，政府受行政能力或政社功能邊界的影響，政府的直接行為已無法覆蓋所有的社會成員和領域。隨著社會生活民主化程度的提高，公民自主意識增強，有更多的社會成員和社會組織已經(jīng)在不同程度地發(fā)揮社會治理作用。

中國改革開放前，政府幾乎控制了所有的社會資源，承擔了幾乎所有的社會治理與服務的任務。這種政府與社會高度合一的集中管理模式，導致社會缺乏自我管理和自我發(fā)展的能力。全能型政府已經(jīng)隨著改革的全面展開獲得了新的歷史定位。完善政府與社會的職能分工，構(gòu)建政府與社會關系的新模式就成為當下中國社會發(fā)展的必然選擇，也是社會治理體制改革的核心內(nèi)容，因而培育和發(fā)展社會組織成為事關政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要條件。隨著行政管理體制改革的進一步加快，政企、政事、政社分開的力度將進一步加大，將會有更多的群眾性、社會性、公益性、服務性的社會職能被分離出來，因此大力培育和發(fā)展社會組織，可以更好地承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能。這有利于構(gòu)建一個“政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)，政府行政功能同社會自治功能互補，政府管理力量同社會調(diào)解力量互動的社會管理網(wǎng)絡”，從而形成社會治理和公共服務的整體合力。endprint

社會組織的草根性有利于實現(xiàn)“控人與控己”的統(tǒng)一。社會組織根植于公眾，是不同群體為了實現(xiàn)自己意愿，維護自身權(quán)益的利益共同體。與政府相比，社會組織能夠更直接、更全面地了解社會各階層的不同需求，并且具有組織多樣和富有彈性的特點，可以對需求做出更直接、更有效地反應。社會組織還可以將來自民間的單個資源與能量匯聚起來，成為一種團體訴求。這一方面可以有組織、有目的地進行社會動員，整合和影響組織成員的價值觀與利益表達方式，維護自身的合法權(quán)益，實現(xiàn)有序的政治參與，幫助政府建立起民主管理機制。另一方面又可以為組織成員的利益表達提供多樣性的形式和渠道，保障公民利益表達的暢通，實現(xiàn)政府與社會成員的有效溝通。

社會組織的中間性有利于形成國家與社會之間的緩沖帶。社會組織是具有公益目標的私人集團，它既有與政府相同的公益目標，也有與社會公眾相同的私人行為取向。在傳統(tǒng)的政府與社會的二元結(jié)構(gòu)關系中，社會與政府高度地整合，政府直接面對的是社會及社會中的個人，當政府與社會產(chǎn)生矛盾的時候，就會形成直接對立的局面而無緩沖的余地。發(fā)展民間社會組織，就會在國家與分散的社會成員之間形成了一個中介力量。一方面社會組織能夠代表所屬群體的利益下情上傳，另一方面也能以橋梁紐帶身份把黨和政府的方針政策上情下達，同時還能進行不同群體的利益協(xié)調(diào)和對話。發(fā)展社會組織有利于建立合理有效的利益協(xié)調(diào)機制，訴求表達機制，矛盾調(diào)處機制和權(quán)益保障機制，為人們的利益表達提供多樣性與合法性的渠道和方式，從而有利于化解社會矛盾，減少對抗性的社會沖突，維護社會秩序和保持社會穩(wěn)定。

社會組織的自治性，可以提高政策的執(zhí)行管理效率，增強其可接受基礎。社會組織是獨立的自治組織，它是依靠廣大的公眾，通過橫向的網(wǎng)絡聯(lián)系與吸納社會力量而形成的。這一特點決定了社會組織有著獨立自主的判斷、決策和執(zhí)行的能力。社會組織在組織體制、組織結(jié)構(gòu)以及活動方式上的彈性，使得社會組織便于根據(jù)不同地區(qū)、不同領域的條件變化及時做出調(diào)整，具有很強的適應性和靈活性，有利于提高社會管理的效率。

三、社會組織與政府組織在社會治理中的

銜接與合作

根據(jù)政府組織和社會組織的不同特點，在社會管理職能履行的過程中，他們能夠發(fā)揮的作用存在著明顯的差異?？偟膩砜?，在社會治理的四部分領域中，從決策領域、執(zhí)行領域、監(jiān)督領域到咨詢領域，政府與社會組織的互動都不同程度地存在，但在其職能作用的發(fā)揮上，社會組織表現(xiàn)出由弱漸強的態(tài)勢（如下圖）。

決策領域是社會治理的初始環(huán)節(jié)，它既是前一輪管理活動的結(jié)果，又是對后一輪管理活動的規(guī)劃。決策過程既要發(fā)現(xiàn)問題、分析原因，更要拿出措施與解決方案。一般而言，由于政府組織是公權(quán)力的代表，其在決策領域的主導作用是不可替代的，但決策又并非是一個純粹主觀的行為，它對客觀現(xiàn)實的依賴是顯而易見的。社會組織來自民間，貼近社會，其對客觀現(xiàn)實的把握也最為直接、最為及時，因此在社會環(huán)境急劇變動，決策民主化、科學化潮流愈加明顯的背景下，在政府主導的決策領域，社會組織的作用也愈加明顯。如在環(huán)境保護領域，政府在環(huán)保政策的制定過程中，及時采取聽證制度已屢見不鮮，又如在北京圓明園湖泊防滲工程的選擇中，邀請環(huán)保組織代表的參與，就是非常典型的例子。在南京，高淳區(qū)農(nóng)林局在實施食用菌科技入戶工程中，邀請高淳區(qū)固城街道食用菌協(xié)會配合，加強科技入戶的科技指導工作。高淳區(qū)固城街道食用菌協(xié)會接受任務后，選派有經(jīng)驗、有能力的會員參與，與區(qū)農(nóng)林局一起做好食用的菌科技入戶工作，為區(qū)農(nóng)林局做出食用菌科技入戶的決策提供了大量的現(xiàn)實素材，有效地支持了政府組織在決策領域的工作。

執(zhí)行領域是履行社會治理職能的過程領域。政府組織與社會組織在履行社會治理職能時，差異最為明顯的領域就是在執(zhí)行領域。由于社會治理所涉及的范圍很廣，面臨的問題千差萬別，即便是貌似相同的問題在實施強度上也存在著明顯差別。而政府組織管理的方法以行政調(diào)節(jié)為主，其行政結(jié)果追求的是標準化效應，因此在執(zhí)行領域，社會組織已經(jīng)顯現(xiàn)出它不可比擬的優(yōu)勢。南京市政府各部門通過委托、移交、購買服務等方式把行業(yè)調(diào)研、行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)培訓等職能共計89項轉(zhuǎn)移給了28家行業(yè)協(xié)會。如市建委把建設監(jiān)理工程師考試和培訓等職能轉(zhuǎn)移給市建設監(jiān)理協(xié)會，市建設監(jiān)理協(xié)會每年都能很好地完成任務。這一舉措，不但減輕了政府部門的負擔，改變了政府機關既當裁判員，又當運動員的角色，更為重要的是提高了服務效能。

監(jiān)督領域是對社會治理進行權(quán)力制衡的重要領域。社會治理職能與其他公共職能一樣，涉及對公共權(quán)力的認識，因此對社會治理活動的監(jiān)督與社會治理活動力圖達到的目標同樣重要。在組織活動的監(jiān)督中，一般分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，簡單地說，內(nèi)部監(jiān)督就是自己監(jiān)督自己，外部監(jiān)督就是約請外部力量對自身的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要依靠的是組織自身的分塊設計以及上下級之間的監(jiān)督，但由于組織成員本身存在難以避免的利益一致性，內(nèi)部監(jiān)督的效果總是有限的，因此良好的監(jiān)督機制總是強調(diào)內(nèi)外部的結(jié)合。在外部監(jiān)督機制的設計中，社會組織首先要在政府組織完成注冊、登記、年檢等若干環(huán)節(jié)，接受政府部門的監(jiān)督，而政府組織也要通過信息公開、過程透明、決策民主等方式接受包括社會組織在內(nèi)的社會監(jiān)督。由此可見，在社會治理的監(jiān)督領域，社會組織的作用愈發(fā)顯著，成為不可替代的重要監(jiān)督主體。

咨詢領域是社會治理活動的研究和評估的領域。如果說社會治理系統(tǒng)是一個封閉的環(huán)路，那么咨詢活動就是連接這個環(huán)路首尾的重要環(huán)節(jié)。在開展社會治理的活動之前，需要對社會治理活動的方式、路徑以及資源調(diào)配等方案進行調(diào)研，咨詢就是求教各方的主要手段。在社會治理活動后期，需要對前一輪社會治理的結(jié)果做出評價，以期為下一輪管理活動方案提供經(jīng)驗素材，這仍然需要通過向?qū)I(yè)人士的咨詢才能達到。與政府組織相比，多樣化的社會組織往往是人才薈萃之地，咨詢領域可以成為他們釋放才華的重要平臺。

綜上所述，我們只有在充分把握不同種類社會組織的基本特性和充分了解社會治理對象的活動規(guī)律的基礎上，再根據(jù)社會治理的不同環(huán)節(jié)的要求，才能有效地促進社會組織與政府組織之間的銜接與合作，只有對一些本質(zhì)性的問題加強思考，才能發(fā)現(xiàn)社會組織參與社會治理的可行性路徑。

首先，社會組織參與社會治理的問題，也是提升社會再組織化程度的問題，那么對社會自身的思考以及如何培育和發(fā)展民間社會組織，尤其是民間社會服務組織就成為必要環(huán)節(jié)。其次，我國民間社會組織在社會治理中的角色和功能主要應體現(xiàn)在專業(yè)化社會服務方面。不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會結(jié)構(gòu)對于社會組織的要求并不完全一致。就當前中國社會現(xiàn)代化發(fā)展而言，社會組織最有價值的作用，在于填補社會治理空白，建構(gòu)自組織秩序，達到和諧群體關系，穩(wěn)定社會的目的。再次，要準確辨認社會組織參與社會治理的基本路徑，一是要加強政府社會治理體制改革，切實轉(zhuǎn)變社會治理職能，二是要對計劃體制下形成的原有民間組織加以改造，強化其內(nèi)部治理能力，三是要對相當部分的公益性事業(yè)單位實行“NGO化”改造，四是要促進新型社會經(jīng)濟力量的成長，培育新型社會組織，從而形成一個有自主能力的社會組織群體。

（作者系南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心副研究員）

責任編輯：張 杰endprint