論城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村留守兒童權(quán)益的法治保障

【摘 要】 本文闡述了農(nóng)村留守兒童的法律界定及成因，分析了農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀及不足，提出了農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的路徑。要完善生存權(quán)的保護(hù)立法；建立公平合理的教育體制；明確監(jiān)護(hù)人職責(zé)。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村留守兒童；生存權(quán)；受教育權(quán)；法治保障

一、農(nóng)村留守兒童的法律界定及成因

在推進(jìn)全面法治中國(guó)的建設(shè)過(guò)程，應(yīng)當(dāng)要切實(shí)維護(hù)好每一個(gè)群體的合法權(quán)益。作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心力量的農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)顯得尤為重要，由此引發(fā)的留守兒童群體的問(wèn)題更備受關(guān)注?！傲羰亍奔瘩v守、駐留和滯留的意思。不滿十八歲的公民被稱為法律意義上的未成年人，但對(duì)于未成年人是否都屬于農(nóng)村留守兒童研究的范疇，學(xué)術(shù)界存在不同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者將父母雙方或一方外出的時(shí)間作為界定是否屬于農(nóng)村留守兒童的標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為農(nóng)村留守兒童指父母共同或一方外出務(wù)工4 個(gè)月以上，留守在家鄉(xiāng)接受教育，不能和父母共同生活的16 周歲以下的未成年人。有的學(xué)者從《兒童國(guó)際公約》的規(guī)定，將未成年人的年齡劃分作為留守兒童的界限，認(rèn)為農(nóng)村留守兒童是未滿十八歲的未成年人。在2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》中明確指出，留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人。

首先，我國(guó)城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)是農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的內(nèi)在根源。21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的城市化進(jìn)程取得了令世人矚目的成就。2002年中國(guó)城鎮(zhèn)化率是 39.09%，城鎮(zhèn)人口總數(shù)約 5.02 億；至 2016 年，城鎮(zhèn)化率已增至54.77%，城鎮(zhèn)人口約 7.9 億人。有專家預(yù)計(jì)到 2030 年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%。而農(nóng)村留守兒童則是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中衍生出來(lái)的一類特殊的社會(huì)主體。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2016年全年農(nóng)民工總量高達(dá)2.82億人，外出的農(nóng)民工1.69億人，數(shù)據(jù)說(shuō)明由于父母的外出而被迫留在農(nóng)村成長(zhǎng)的兒童已經(jīng)在我國(guó)形成了較大規(guī)模。農(nóng)民工父母進(jìn)城務(wù)工后，由于經(jīng)濟(jì)能力不足以及其他多方面原因使其全家不能隨之遷移，不得不把自己的未成年孩子留在農(nóng)村，托付給家中老人和其他監(jiān)護(hù)人照看，直接催生了農(nóng)村留守兒童這一弱勢(shì)群體。

其次，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的客觀原因。

戶籍制度雖然在維持社會(huì)穩(wěn)定、控制城市人口以及協(xié)調(diào)社會(huì)資源分配方面起著一定的積極作用，但它也在城市人和農(nóng)村人之間設(shè)立了嚴(yán)格的界限。新中國(guó)第一部戶籍制度誕生以來(lái)，衍生了長(zhǎng)期二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下城市市民與農(nóng)民工的社會(huì)地位不平等。農(nóng)民工無(wú)法享受到城市居民教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)等福利待遇，已經(jīng)成為農(nóng)民工子女隨同父母進(jìn)城生活、接受教育的制度障礙。農(nóng)村留守兒童這一特殊群體也成為了社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，農(nóng)村留守兒童引發(fā)問(wèn)題得不到妥善解決，不僅影響和阻礙兒童自身的健康發(fā)展，而且不利于我國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定和法治人權(quán)的建設(shè)。

再次，立法層面的缺失是農(nóng)村留守兒童權(quán)利得不到有效保障的重要原因。對(duì)農(nóng)村留守兒童的保護(hù)是國(guó)家和社會(huì)的主要責(zé)任之一，自上世紀(jì)九十年代大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工至今，已有近三十年的歷史，農(nóng)村留守兒童的數(shù)量開(kāi)始出現(xiàn)日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但關(guān)于留守兒童的生存權(quán)、受教育權(quán)等問(wèn)題，國(guó)家盡管出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)定予以保護(hù)，但大多數(shù)條款在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，大部分條款不能真正落到實(shí)處，對(duì)農(nóng)村留守兒童面臨的復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題在法律上未能進(jìn)行及時(shí)的修改和補(bǔ)充。

二、農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀及不足

1、生存權(quán)保障制度不完善

生存權(quán)是所有人與生俱來(lái)的權(quán)利，也是兒童權(quán)利體系的基礎(chǔ)，生存權(quán)的內(nèi)涵隨著社會(huì)的發(fā)展和人類文明的進(jìn)步不斷變化，標(biāo)準(zhǔn)也在逐步提高。生存權(quán)是每一個(gè)人“像人那樣生存”的權(quán)利，這種權(quán)利必須依靠國(guó)家的積極干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村留守兒童的生存權(quán)主要表現(xiàn)在人身安全和身心健康等方面。雖然以《未成年人保護(hù)法》為核心的基本法律有不少規(guī)定，也明確了家庭、學(xué)校、社會(huì)對(duì)未成年人的保護(hù)職責(zé)，但這些規(guī)定都比較分散，而且缺少相應(yīng)的救濟(jì)程序，由于農(nóng)村留守兒童的安全防范意識(shí)較弱，造成人身傷害案件時(shí)有發(fā)生，而侵權(quán)主體責(zé)任卻難以追究。

2、受教育權(quán)利的保護(hù)存在著立法上的空白

世界各國(guó)普遍認(rèn)可人人都有受教育的權(quán)利，人才是國(guó)家發(fā)展和強(qiáng)大的動(dòng)力和基礎(chǔ)，我國(guó)對(duì)兒童受教育權(quán)也十分重視，已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)帥，以《教育法》和《未成年人保護(hù)法》等基本法律和單行法律法規(guī)為補(bǔ)充的未成年人權(quán)益保護(hù)的法律體系，但憲法規(guī)定我國(guó)公民享有受教育的權(quán)利，但都是原則性、高度的概括性，《教育法》和《義務(wù)教育法》在憲法的基礎(chǔ)上，對(duì)公民的受教育權(quán)的保護(hù)進(jìn)行進(jìn)一步完善，但是不夠具體細(xì)化，相關(guān)法條缺乏可操作性而得不到適用。由于農(nóng)村留守兒童的特殊性，需要各方面社會(huì)力量共同協(xié)作才能確保權(quán)利的具體落實(shí)。

3、監(jiān)護(hù)權(quán)主體責(zé)任不明確

農(nóng)村留守兒童為避免遭受外界或家庭的傷害和虐待需要來(lái)自成年人的保護(hù)，而目前農(nóng)村留守兒童采用的主要監(jiān)護(hù)形式是隔代監(jiān)護(hù)和親戚監(jiān)護(hù)。從立法的角度上看，法律沒(méi)有親權(quán)人的相關(guān)規(guī)定，也未對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力標(biāo)準(zhǔn)予以明確，加上監(jiān)護(hù)人自身的經(jīng)驗(yàn)欠缺和精力、能力極為有限，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童被侵犯的可能性大增。雖然法律規(guī)定未成年人的法定監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，由其所在單位或基層自治組織進(jìn)行勸誡、制止。但是這一規(guī)定在實(shí)踐中有一定的操作難度，農(nóng)村留守兒童的法定監(jiān)護(hù)人沒(méi)有固定單位，加上法律意識(shí)淡薄，村委會(huì)很難對(duì)其進(jìn)行勸誡和制止。

三、農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的路徑探索

“法律是沖突的創(chuàng)造者，也是沖突的解毒藥”，對(duì)農(nóng)村留守兒童權(quán)利的保護(hù)，需要家庭、學(xué)校、社會(huì)以及政府相關(guān)職能部門的共同努力，更需要從立法、司法、執(zhí)法等方面確保各項(xiàng)措施的正當(dāng)性與合法性。因此，如何以法治保障農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的生存權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)既是全面推進(jìn)依法治國(guó)理念的必然要求，更是國(guó)家能力的重要體現(xiàn)。endprint

1、完善生存權(quán)的保護(hù)立法

農(nóng)村留守兒童生存權(quán)是首要人權(quán)，不僅應(yīng)保障基本的生活水準(zhǔn)，還要考慮其特殊性而外界侵犯可能性較大，應(yīng)當(dāng)成為法律所追求的價(jià)值目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的必然要求，正如戴維·米勒所言：“社會(huì)被當(dāng)作這樣的有機(jī)體，社會(huì)正義的目標(biāo)則是確定能使每個(gè)人為社會(huì)幸福作出充分貢獻(xiàn)的制度安排”。雖然農(nóng)村留守兒童生存權(quán)在相關(guān)法條中給予了間接保護(hù)，但缺少直接的保護(hù)條款和具體的保護(hù)措施。因此，立法上應(yīng)明確留守兒童生存權(quán)的法律概念，并且將留守兒童在遭受侵害的證明責(zé)任與標(biāo)準(zhǔn)具體化。

2、建立公平合理的教育體制

《中國(guó)兒童發(fā)展綱要》（2011-2020年）指出，國(guó)家應(yīng)該創(chuàng)造公平的社會(huì)環(huán)境，確保兒童不會(huì)因性別、戶籍、家庭等受到差別對(duì)待，讓所有的兒童都享受到公平的機(jī)會(huì)和權(quán)利。雖然《義務(wù)教育法》規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”。明確規(guī)定了當(dāng)?shù)卣呢?zé)任，但從現(xiàn)實(shí)情況看，政府在落實(shí)《義務(wù)教育法》規(guī)定中要加快戶籍制度改革步伐，消除城鄉(xiāng)二元化戶籍制度，從政策層面上為確保農(nóng)村留守兒童享受到公平的受教育權(quán)利。同時(shí)要優(yōu)先重點(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展，加大中央、省級(jí)公共財(cái)政的投入力度，確保農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)是必然選擇。

3、明確監(jiān)護(hù)人職責(zé)

可以借鑒德國(guó)在未成年監(jiān)護(hù)制度上規(guī)定的親權(quán)人制度，賦予親權(quán)人享有更多的決定權(quán)，同時(shí)對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)責(zé)任、監(jiān)護(hù)人的選任、監(jiān)護(hù)的方式以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的資格和責(zé)任作出更多的限制。在監(jiān)護(hù)人的主體選任上，明確規(guī)定受到刑事處罰者，不具備監(jiān)護(hù)能力，經(jīng)常吸毒酗酒者，不得擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。自然人可以作為監(jiān)護(hù)人，福利性的社團(tuán)法人也可以作為監(jiān)護(hù)人，但社團(tuán)監(jiān)護(hù)人在履行職責(zé)時(shí)必須確定一個(gè)具體成員來(lái)執(zhí)行監(jiān)護(hù)事務(wù)。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人侵犯被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益時(shí)，有權(quán)對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村留守兒童的雙重保護(hù)。

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【作者簡(jiǎn)介】

李茂春（1978.5-），漢族，江西萍鄉(xiāng)人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部副教授，研究方向：民商法.endprint