國內(nèi)外電力體制改革研究

李敏，王洪奎

（1.廣東電網(wǎng)有限責(zé)任公司陽江供電局，廣東陽江 529500；2.中電聯(lián)（北京）科技發(fā)展有限公司，北京 100055）

在能源危機(jī)的背景下，電力體制改革日新月異，英國、美國作為發(fā)達(dá)國家走在前列，率先制定了符合各自國情的電力體制改革方案。英國電力體制改革的核心是實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)徹底分離、配輸分開、用戶自由選擇供電商，分解電力系統(tǒng)的發(fā)電、輸電、配電、售電4個(gè)環(huán)節(jié)。美國電力體制改革的核心是發(fā)電和售電環(huán)節(jié)放松管制，鼓勵(lì)競爭；輸配電環(huán)節(jié)進(jìn)行壟斷，加強(qiáng)監(jiān)督，讓購電、售電雙方享受平等輸電服務(wù)，建立可電力批發(fā)的市場，實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的競爭。國外電改大都很成功，但也有失敗之處，不同的電改適合不同的國家[1-3]。

本文通過分析國外電改的政策以及取得的成效，結(jié)合我國新電改的政策和方向，列出現(xiàn)行新電改下我國依然面臨著許多機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對(duì)新電改下試點(diǎn)地區(qū)的政策和數(shù)量對(duì)比可知，我國對(duì)電力體制改革的重視程度持續(xù)上升。我國下一步的目標(biāo)將是鼓勵(lì)開發(fā)新能源，推能源互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，建立一個(gè)綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實(shí)現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動(dòng)我國電力生產(chǎn)、消費(fèi)及技術(shù)結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型竟[4-5]。

1 國外電力體制改革的措施及挑戰(zhàn)

每個(gè)國家都要經(jīng)歷電力體制改革，自1990年英國首先嘗試以市場為基礎(chǔ)的電力體制改革以來，主要西方國家和地區(qū)都開展了或準(zhǔn)備開展電力體制改革，其中最具代表性的是英國和美國。

1.1 英國電力體制改革

英國是電力體制改革的先驅(qū)，它歷經(jīng)了3次改革（見圖1）：

1）1990—2001年的集中競價(jià)模式（POOL階段）。完成私有化，實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)競價(jià)和用戶端自由選擇供電商，但價(jià)格傳導(dǎo)通道的割裂以及交易機(jī)制存在缺陷，導(dǎo)致改革結(jié)果未達(dá)初衷。

3）2001—2005年的雙邊交易模式（NETA階段）。NETA的核心是建立以中長期雙邊合同為主，平衡機(jī)制為輔的市場交易模式，為此英國放開售了電端管制，引入期貨市場、平衡市場以及長、中、短期交易合同，形成自由化市場，改革實(shí)現(xiàn)電價(jià)顯著下降，電價(jià)走勢(shì)更為穩(wěn)定。

3）2005年至今的英國電力貿(mào)易機(jī)制和傳輸機(jī)制（BETTA階段）。以NETA模式為基礎(chǔ)，加入蘇格蘭電力市場，建立全英范圍內(nèi)的競爭性電力市場，統(tǒng)一電力交易、平衡和結(jié)算系統(tǒng)，建立統(tǒng)一電力傳輸定價(jià)方法和電網(wǎng)使用合同體系[4]。

另外，為了應(yīng)對(duì)氣候變化，鼓勵(lì)低碳能源發(fā)展，英國政府在2011年繼續(xù)出臺(tái)深化改革的政策，并確定了2050年實(shí)現(xiàn)無碳化發(fā)電的目標(biāo)，或預(yù)示著將進(jìn)行第4輪電力改革。

1.2 美國電力體制改革

美國電力改革改革的核心是放松管制，引入競爭，提高效率，降低電價(jià)。美國電改進(jìn)程見圖2，其路徑是：將輸電領(lǐng)域作為自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立出來，同時(shí)放開發(fā)電領(lǐng)域和配供電零售領(lǐng)域，讓購售雙方享受平等的輸電服務(wù)，并建立電力批發(fā)市場，實(shí)現(xiàn)發(fā)售電側(cè)的競爭。電改完成后，多個(gè)州的電力市場均形成了不同的模式，其中較典型的有加州模式和PJM模式（見圖3）。加州模式參考英國電力庫（POOL）模式，存在過高的開放程度、簡單的交易和運(yùn)行機(jī)制、價(jià)格傳導(dǎo)通道的割裂等缺陷，在電力供給趨于緊張的背景下，購電價(jià)格急劇上漲，導(dǎo)致大量供電商破產(chǎn)。PJM模式擁有靈活的交易機(jī)制、多樣化的交易種類、完善的市場運(yùn)行機(jī)制、高效的服務(wù)響應(yīng)，使PJM電力市場成為一個(gè)比較成功的模式。

圖1 英國電改進(jìn)程圖Fig.1 The process of Britain’s electric power reform

圖2 美國電改進(jìn)程圖Fig.2 The process of American power reform

圖3 美國PJM模式Fig.3 The modes of PJM in the USA

電力體制改革是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于電力體制改革條件和改革目標(biāo)不同，所采用改革模式及改革歷程都存在差異，各國電改須立足國情、因地制宜地探索改革路徑，決不能照抄照搬，應(yīng)根據(jù)形勢(shì)變化和改革實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)整。

2 我國的電力體制改革

2.1 電改“5號(hào)文”

2002年，中國亦以英國模式為范本啟動(dòng)電改，發(fā)布了電力體制改革方案（國發(fā)[2002]5號(hào)）電改五號(hào)文確定以政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)為主要任務(wù)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。同時(shí)，組建國家電監(jiān)會(huì)，行使監(jiān)管職能。盡管中國電力體制改革在一定程度上復(fù)制了撒切爾對(duì)英國電力的改革思路，但是并沒有搞私有化，而是堅(jiān)持國有化，因此電力改革只成功進(jìn)行了前2步，其他改革均陷入停滯?！?號(hào)文”啟動(dòng)改革以后，“廠網(wǎng)分開”做得比較徹底，將電網(wǎng)的發(fā)電環(huán)節(jié)完全分離，形成了相互競爭的五大電力集團(tuán)。由于相互之間的競爭，這些年我國發(fā)電行業(yè)的投資規(guī)模和裝機(jī)容量不斷擴(kuò)大，基本解決了“電荒”問題。電改前和電改后電力交易模式如圖4、圖5所示。

圖4 電改前的電力交易模式Fig.4 The electricity exchange model before power reform

圖5 電改后的電力交易模式Fig.5 The electricity exchange model after power reform

2.2 電改“9號(hào)文”

2015年3月26日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》中發(fā)[2015]9號(hào)文（下稱“9號(hào)文”）[2]，標(biāo)志著新一輪電力體制改革大幕開啟。新一輪電力體制改革主要對(duì)競爭領(lǐng)域建立市場，在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┯行ПO(jiān)管而展開，核心涉及到輸配電價(jià)改革、電力市場建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建和運(yùn)行、放開發(fā)用電計(jì)劃、售電側(cè)改革5個(gè)領(lǐng)域。明確了此次電力體制改革方案“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的總體思路（見圖6）。

圖6 “9號(hào)文”電力改革路徑Fig.6 The path of new electric power reform as stipulated by No.9 Document

本次改革不再以拆分來實(shí)現(xiàn)市場化，而是構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制。在電價(jià)方面，改革之后，電價(jià)將主要分為發(fā)電價(jià)格、輸配電價(jià)、售電價(jià)格，其中輸配電價(jià)由政府核定，分步實(shí)現(xiàn)發(fā)售電價(jià)格由市場形成，居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)。因此，本輪電改的變量主要是競爭性環(huán)節(jié)的發(fā)售電價(jià)格。此次電改的最大福利便是放開售電側(cè)，雖然居民、農(nóng)業(yè)公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電繼續(xù)由政府定價(jià)，但放開了占到全國用電量80%左右的工商業(yè)用電交易市場，這又是很大一個(gè)商機(jī)。

從9號(hào)文所提及的電改方案來看，基本上還是2002年5號(hào)文的延續(xù)，因其對(duì)電網(wǎng)利益觸動(dòng)不夠直接，此次改革方案被認(rèn)為偏于保守，但可操作性很高，雖然沒有拆分電網(wǎng)，但改變了電網(wǎng)的盈利模式，使電網(wǎng)從盈利性單位變?yōu)楣檬聵I(yè)單位，只能收取政府監(jiān)管下的“過路費(fèi)”，對(duì)于解決國內(nèi)電力行業(yè)中存在的具體問題，是一種阻力較小但收效明顯的改革辦法。其最大的亮點(diǎn)在于積極理順交易機(jī)制、推進(jìn)價(jià)格改革、形成競爭性售電市場，并沒有超出5號(hào)文制定的改革方向。從方案的內(nèi)容來看，管理層還是采取了一種漸進(jìn)性、試點(diǎn)性的改革思路，避免大刀闊斧改革所帶來的不可控[5]。

2.3 新電改的進(jìn)程及試點(diǎn)工作

新電力體制改革實(shí)施一年多，試點(diǎn)范圍擴(kuò)展速度超過市場預(yù)期，2016年9月，發(fā)改委密集批復(fù)了13個(gè)省市的電改方案，意味著電力體制改革全面推開的時(shí)機(jī)已基本成熟。按照“試點(diǎn)先行，摸索經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全國推開”的慣例，電改推進(jìn)到了“全國推開”的階段。截止2016年9月份已有30家省級(jí)電力市場交易中心相繼成立、30多家省級(jí)電網(wǎng)公司加入輸配電價(jià)格改革試點(diǎn)和售電側(cè)改革試點(diǎn)，并已有了云南、貴州、山西和廣西省等多個(gè)新電力體制改革的綜合試點(diǎn)。近年來電改方案進(jìn)程見表1。

表1 近幾年來電改方案的進(jìn)程Tab.1 The process of power reform program in recent years

2.4 新電力體制改革的挑戰(zhàn)

盡管九號(hào)文和相關(guān)配套文件為中國電力產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)行提供了很好的起點(diǎn)，但要讓電力體系在市場和政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上有效運(yùn)轉(zhuǎn)，仍然有許多的挑戰(zhàn)需要決策者予以關(guān)注。

1）政府監(jiān)管能力的挑戰(zhàn)。在電力領(lǐng)域，監(jiān)管與市場相輔相成。沒有強(qiáng)大而有效的監(jiān)管，發(fā)電側(cè)的效率紅利就難以實(shí)現(xiàn)、電網(wǎng)企業(yè)的投資、運(yùn)營成本以及可能的利益輸送問題就難以解決。因此，電力體制改革必然包含著電力監(jiān)管的升級(jí)和強(qiáng)化。

2）成本加成定價(jià)方式的挑戰(zhàn)?！俺杀炯映啥▋r(jià)”，即所謂的準(zhǔn)許成本加合理收益的模式。這種方法的核心在于成本核算，而由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價(jià)格監(jiān)管部門之間的信息不對(duì)稱，電力成本核算是一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

3）“2個(gè)確?！睅淼奶魬?zhàn)。配套文件中明確了“確?？稍偕茉磧?yōu)先發(fā)電，確保居民優(yōu)先用電”。因此，為了推動(dòng)電力市場化改革，如何設(shè)計(jì)最合適兼顧雙方的政策或措施也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

4）重大責(zé)任劃分的挑戰(zhàn)。配套文件把電力市場建設(shè)監(jiān)督的最終責(zé)任賦予了中央各相關(guān)部委、國家能源局和省政府。由于三者的權(quán)限不同，政策工具不同，目標(biāo)和任務(wù)也不同，三者共同負(fù)責(zé)的制度安排在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中可能會(huì)面臨較大的考驗(yàn)。

5）電力信息安全的挑戰(zhàn)。電力是國之重器，2010年伊朗核電站“震網(wǎng)”病毒事件、2015年烏克蘭電網(wǎng)遭受惡意代碼攻擊事件，都表明電力信息安全措施的制定和實(shí)施迫在眉睫，這也是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

2.5 推動(dòng)能源互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展

能源互聯(lián)網(wǎng)是一種構(gòu)建在分布式儲(chǔ)能裝置和可再生能源發(fā)電基礎(chǔ)上的新興電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，它采用電力電子技術(shù)、信息技術(shù)和能源管理技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過能量采集、能耗分析、能源管理來實(shí)現(xiàn)能源多向互聯(lián)的低碳環(huán)保和能源高效利用的新理念。2016年2月29日發(fā)改委《關(guān)于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，要大力發(fā)展能源互聯(lián)網(wǎng)，由于目前國內(nèi)在這些方面比較薄弱，目前我國推行能源互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)工作采取的模式是“試點(diǎn)+推廣”，具體將分為2個(gè)階段推進(jìn)，先期開展試點(diǎn)示范，后續(xù)進(jìn)行推廣應(yīng)用，確保取得實(shí)效。第一階段：2016—2018年，建成一批不同類型和規(guī)模的能源互聯(lián)網(wǎng)試點(diǎn)示范項(xiàng)目；第二階段：2019—2025年，著力推進(jìn)能源互聯(lián)網(wǎng)多元化、規(guī)模化發(fā)展，初步建成能源互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)體系，成為經(jīng)濟(jì)增長重要驅(qū)動(dòng)力。

未來的能源行業(yè)在用戶側(cè)會(huì)非常多元化，會(huì)有很多小型售電企業(yè)出現(xiàn)。以前的能源行業(yè)，無論發(fā)電、電網(wǎng)建設(shè)，還是用戶側(cè)電力銷售，基本上都是由國網(wǎng)、五大電力等企業(yè)來進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、投資和運(yùn)營的。分布式能源使消費(fèi)者身份相應(yīng)發(fā)生變化，變成產(chǎn)銷一體的消費(fèi)者。因我國能源行業(yè)長期被壟斷，有關(guān)信息掌握在少數(shù)人手中，此前消費(fèi)者通常無法獲得參與機(jī)會(huì)。而能源互聯(lián)網(wǎng)新系統(tǒng)下，消費(fèi)者與能源供應(yīng)者之間需要互動(dòng)，這種封閉格局將被打破。國家鼓勵(lì)利用互聯(lián)網(wǎng)理念，積極探索能源互聯(lián)網(wǎng)與不同行業(yè)融合發(fā)展新途徑，同時(shí)鼓勵(lì)利用互聯(lián)網(wǎng)手段，在大型建筑、場館、園區(qū)、島嶼、城鎮(zhèn)等不同規(guī)模范圍內(nèi)開展能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用、商業(yè)模式和政策創(chuàng)新試點(diǎn)，內(nèi)容包括多能協(xié)同能源網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化建設(shè)與協(xié)同運(yùn)營、清潔能源互聯(lián)網(wǎng)化交易、綠色貨幣與綠色證書等能源衍生品交易運(yùn)營管理、電動(dòng)汽車與儲(chǔ)能互聯(lián)網(wǎng)化運(yùn)營、能源大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)等[6]。

3 結(jié)語

電力工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)工業(yè)，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的重點(diǎn)和先導(dǎo)企業(yè)，它的發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步和人民生活水平不斷提高的需要。當(dāng)前，世界電力改革發(fā)展形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生巨大變化。隨著新能源的開發(fā)、能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展、電力企業(yè)全球化競爭加劇等，各國正在重新認(rèn)識(shí)電力發(fā)展的方向和目標(biāo)，不斷地調(diào)整電力市場模式和機(jī)制。由國際電力市場的發(fā)展最新動(dòng)向可知，盡管各國發(fā)展特點(diǎn)不同，但共同的趨勢(shì)是向低碳環(huán)保方向發(fā)展。從國外電改經(jīng)驗(yàn)來看，中國電力改革發(fā)展之路，必須充分尊重自己本身的情況和基本國情。近幾年來，節(jié)能減排的政策頻出，意味著未來全國節(jié)能減排形勢(shì)更加嚴(yán)峻。在此背景下，清潔能源發(fā)電繼續(xù)快速發(fā)展，未來一段時(shí)期，除發(fā)展清潔高效、大容量燃煤機(jī)組外，還應(yīng)積極推進(jìn)西南地區(qū)各型水電站建設(shè)，在確保安全的基礎(chǔ)上高效發(fā)展核電，同時(shí)還將加強(qiáng)并網(wǎng)配套工程建設(shè)，有效發(fā)展風(fēng)電，積極發(fā)展太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿绕渌履茉?。未來電力行業(yè)監(jiān)管工作將進(jìn)一步加強(qiáng)，電價(jià)改革依舊是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作之一。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格體制改革，穩(wěn)妥推進(jìn)電價(jià)改革，實(shí)施居民階梯電價(jià)改革方案，開展競價(jià)上網(wǎng)和輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，推進(jìn)銷售電價(jià)分類改革，完善水電、核電及可再生能源發(fā)電定價(jià)機(jī)制，仍將是未來5～10 a的主要改革內(nèi)容。分布式電源的發(fā)展問題在電改新方案中獲得了足夠的重視，落實(shí)可再生能源發(fā)電制度在文件中被一再提及。風(fēng)電、太陽能等新能源雖然發(fā)電成本較高，但在環(huán)境污染下，政策保障落實(shí)力度將加大。隨著未來幾年電力行業(yè)節(jié)能減排壓力的進(jìn)一步加大，宏觀調(diào)控將使用電量增速趨緩，電價(jià)上調(diào)也將使電量競爭更加激烈，能源互聯(lián)網(wǎng)下電力將呈現(xiàn)多元化發(fā)展，發(fā)電企業(yè)將面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)，這勢(shì)必繼續(xù)推動(dòng)發(fā)電企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型步伐，我國的電力體制改革還有很長的路要走。

[1]楊富.電力改革十年，譜寫輝煌樂章[C]//超超臨界機(jī)組技術(shù)交流年會(huì)論文集，2012.

[2]李永東，苑國鋒，高躍.新能源發(fā)電技術(shù)綜述[C]//中國電工技術(shù)學(xué)會(huì)第八次學(xué)術(shù)會(huì)議論文集，2004.

[3]興業(yè)證券研究所.一聲電改春雷動(dòng)，萬億藍(lán)海自始開[R].北京：證券研究報(bào)告，2015.

[4]王麗娟.郭焦鋒:新一輪電力體制改革已進(jìn)入全面推進(jìn)階段[EB/OL].（2016-06-14）[2016-10-18]http://www.cet.com.cn/ycpd/sdyd/1817125.shtml