遼寧省中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的思考

文/遼寧省土地整理中心 劉刊遼寧宏源測(cè)繪規(guī)劃建設(shè)有限公司 吳艷艷

遼寧省中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的思考

文/遼寧省土地整理中心 劉刊遼寧宏源測(cè)繪規(guī)劃建設(shè)有限公司 吳艷艷

節(jié)約集約用地的基本國(guó)策是由我國(guó)人多地少、粗放利用等基本國(guó)情決定的，節(jié)約集約用地是緩解土地供求矛盾，解決保護(hù)耕地和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的有效途徑。2005年，節(jié)約集約用地首次被國(guó)家層面提出，到“十二五”末期，節(jié)約集約用地已經(jīng)從政策的提出逐步落實(shí)到具體工作中。按照國(guó)土資源部《關(guān)于部署開(kāi)展全國(guó)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》精神，2014年，遼寧省確定沈陽(yáng)等11個(gè)地級(jí)市和新民等10個(gè)縣級(jí)市開(kāi)展了城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作，2016年，同步開(kāi)展了中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評(píng)價(jià)工作。

工作意義

所謂中心城區(qū)是以城鎮(zhèn)主城區(qū)為主體，并包括鄰近各功能組團(tuán)以及需要加強(qiáng)土地用途管制的空間區(qū)域。中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)的內(nèi)涵是以參評(píng)城市中心城區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地為評(píng)價(jià)對(duì)象，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段，按照城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)的規(guī)程和方法，對(duì)中心城區(qū)建設(shè)用地整體節(jié)約集約用地狀況以及各類功能區(qū)節(jié)約集約用地狀況、潛力規(guī)模和空間分布進(jìn)行評(píng)價(jià)，為實(shí)施低效用地改造挖潛、提高城市建設(shè)用地效率和效益等提供理論支撐的行為。

開(kāi)展中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作意義重大，評(píng)價(jià)工作是國(guó)家自上而下部署全面啟動(dòng)的，是國(guó)土大調(diào)查中重要內(nèi)容，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性研究工作，是為節(jié)約集約用地基本國(guó)策服務(wù)的，是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地目標(biāo)的一個(gè)間接過(guò)程，即評(píng)價(jià)工作本身并不能直接提高城市節(jié)約集約用地水平，而是要通過(guò)后續(xù)評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用來(lái)制定用地政策、措施、技術(shù)手段等實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。因其評(píng)價(jià)范圍是城市中心圈內(nèi)的建設(shè)用地，且按照居住、工業(yè)、商業(yè)、行政辦公、教育和其他等劃分為六大功能區(qū)，運(yùn)用城市規(guī)劃、城市地籍、城市遙感影像、土地供應(yīng)、經(jīng)濟(jì)、人口等數(shù)據(jù)，采用定性分析、定量評(píng)價(jià)和潛力測(cè)算相結(jié)合的科學(xué)評(píng)價(jià)方法，全面、真實(shí)、可靠的反映出參評(píng)城市中心城區(qū)用地狀況和潛力空間，同時(shí)掌握中心城區(qū)內(nèi)低效地、空閑地的情況，對(duì)于城市挖潛、調(diào)整空間布局有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

存在的困難和問(wèn)題

1.地方政府重視程度不夠，經(jīng)費(fèi)保障難度大，工作推進(jìn)不順暢

雖然中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評(píng)價(jià)成果應(yīng)用意義大，也是國(guó)土大調(diào)查的基礎(chǔ)性研究工作，但因處于調(diào)查研究階段，成果應(yīng)用前景不明朗，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，投資期過(guò)長(zhǎng)，投資收益見(jiàn)效慢的基礎(chǔ)研究工作很難得到重視，同時(shí)受遼寧經(jīng)濟(jì)增速下滑大環(huán)境的影響，地方各級(jí)財(cái)政在保發(fā)展保民生保穩(wěn)定等重點(diǎn)項(xiàng)目上已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，基礎(chǔ)性課題研究的經(jīng)費(fèi)保障難上加難，項(xiàng)目專項(xiàng)資金申請(qǐng)難度大，審批時(shí)限長(zhǎng)、額度不足等問(wèn)題普遍存在，制約了評(píng)價(jià)工作開(kāi)展。評(píng)價(jià)工作由國(guó)土部門(mén)發(fā)起，受體制、機(jī)制限制，涉及的規(guī)劃、測(cè)繪、公安、民政、統(tǒng)計(jì)、街道等部門(mén)溝通協(xié)調(diào)難度較大，工作推進(jìn)不順暢。

2.收集資料涉及部門(mén)多、數(shù)據(jù)量大，工作量大

中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評(píng)價(jià)基礎(chǔ)調(diào)查收集資料涉及多個(gè)部門(mén)、街道社區(qū)、眾多企業(yè)等，且需按照工作地域和功能分區(qū)2個(gè)層級(jí)收集資料，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)、常住人口、基準(zhǔn)地價(jià)及土地市場(chǎng)交易、建設(shè)狀況和市政公用設(shè)施水平及環(huán)境狀況等，數(shù)據(jù)量較大，涉及面廣，直接收集時(shí)常常被以涉密為由拒絕提供，而間接收集一般以實(shí)地走訪、發(fā)放調(diào)查表格等方式，但這種方式收集的數(shù)據(jù)無(wú)法保證數(shù)據(jù)來(lái)源的準(zhǔn)確性及統(tǒng)計(jì)口徑的一致性。加上北方城市經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)等問(wèn)題，大部分參評(píng)城市在無(wú)法直接獲取數(shù)據(jù)的情況下，需要抽調(diào)技術(shù)人員進(jìn)行實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查，導(dǎo)致工作量劇增、工作周期拉長(zhǎng)，影響評(píng)價(jià)成果質(zhì)量和完成進(jìn)度。

3.規(guī)劃不銜接，影響評(píng)價(jià)范圍和工作底圖的制定

中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評(píng)價(jià)工作底圖是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)的所有現(xiàn)狀建設(shè)用地。工作底圖制定時(shí)，需將城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等規(guī)劃圖與城市地籍圖、遙感影像圖、地形圖、航攝圖等通過(guò)技術(shù)手段疊加在一起形成評(píng)價(jià)工作底圖，由于各部門(mén)規(guī)劃之間不銜接，個(gè)別規(guī)劃變更調(diào)整頻繁，加大了工作底圖制定的難度。

對(duì)策與建議

1.提高政府對(duì)評(píng)價(jià)工作重要性的認(rèn)識(shí)

節(jié)約集約用地已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)從加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的戰(zhàn)略高度考慮土地集約利用問(wèn)題，將土地集約利用狀況納入對(duì)各級(jí)政府績(jī)效考核，以引起各級(jí)政府重視節(jié)約集約利用土地，統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土空間用途。各級(jí)政府應(yīng)制定有效的工作組織機(jī)制，搭建國(guó)土、財(cái)政、住建、統(tǒng)計(jì)、公安等多部門(mén)溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)。同時(shí)，建議以節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作為切入點(diǎn)，加快推進(jìn)全省政務(wù)信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享工作，逐步完善城市地籍、遙感影像等方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高城市信息化程度，為統(tǒng)籌制定科學(xué)的城市規(guī)劃奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建長(zhǎng)效的工作機(jī)制，推動(dòng)工作開(kāi)展

落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，是各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的職責(zé)，開(kāi)展土地集約利用評(píng)價(jià)是摸清用地狀況、促進(jìn)土地集約利用的有效手段，應(yīng)構(gòu)建長(zhǎng)效的工作機(jī)制。一是建立工作調(diào)度、約談、通報(bào)等機(jī)制，加快工作進(jìn)度，引起重視，定期通報(bào)工作實(shí)施進(jìn)度，制定獎(jiǎng)懲措施；二是發(fā)揮技術(shù)指導(dǎo)單位優(yōu)勢(shì)，配合管理部門(mén)指導(dǎo)參評(píng)城市開(kāi)展工作，協(xié)調(diào)解決困難和技術(shù)問(wèn)題；三是搭建業(yè)務(wù)技術(shù)交流平臺(tái)，便于參評(píng)城市、作業(yè)隊(duì)伍交流經(jīng)驗(yàn)、答疑解惑；四是選取評(píng)價(jià)工作開(kāi)展好的參評(píng)城市樹(shù)立典型，給予用地政策傾斜，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)交流、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等方式，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，從而推動(dòng)評(píng)價(jià)工作開(kāi)展、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

3.提高技術(shù)水平，強(qiáng)化工作成果質(zhì)量

一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)結(jié)合每年工作任務(wù)內(nèi)容，分層次分對(duì)象組織培訓(xùn)，可以針對(duì)參評(píng)城市行政管理人員開(kāi)設(shè)節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)政策培訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)；可以針對(duì)從業(yè)人員和企業(yè)技術(shù)骨干舉辦技術(shù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平，在源頭上保障工作成果的質(zhì)量。二是借助專家力量。組建技術(shù)咨詢專家組，包含建設(shè)用地集約用地評(píng)價(jià)、農(nóng)用地質(zhì)量評(píng)價(jià)、土地整治等方面的專家，在工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由專家指導(dǎo)把關(guān)，提高評(píng)價(jià)成果質(zhì)量。

4.加強(qiáng)成果應(yīng)用研究，以應(yīng)用促進(jìn)評(píng)價(jià)工作開(kāi)展

從中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)技術(shù)路線、潛力測(cè)算、成果分析等方面看，評(píng)價(jià)成果應(yīng)用前景廣闊。 一是城市規(guī)劃方面。通過(guò)評(píng)價(jià)可以分析城市建設(shè)用地現(xiàn)狀規(guī)模、土地開(kāi)發(fā)率、后備用地保障能力，可以測(cè)算和分析城市土地資源利用效率和效益，為準(zhǔn)確配置不同類型、不同利用強(qiáng)度的城市土地提供可靠依據(jù)，從而促進(jìn)城市土地布局更為合理，結(jié)構(gòu)更為優(yōu)化，功能更為完善。

二是城市發(fā)展方式方面。評(píng)價(jià)成果可以測(cè)算城市土地資源開(kāi)發(fā)或再開(kāi)發(fā)利用地總體潛力，可為城市或各個(gè)功能區(qū)選擇外延式發(fā)展、內(nèi)涵挖潛或者兩者兼?zhèn)涞陌l(fā)展模式提供科學(xué)依據(jù)。

三是城市用地管理方面。通過(guò)中心城區(qū)評(píng)價(jià)成果摸清了參評(píng)城市土地集約利用潛力的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間分布狀況，可為制定土地供應(yīng)計(jì)劃和盤(pán)活存量土地提供依據(jù)，管理部門(mén)可以利用評(píng)價(jià)成果，根據(jù)不同區(qū)域、不同城市的具體情況，采取差別化的調(diào)控政策有利于增加土地的有效供給，提高土地的集約利用水平。