反腐敗機(jī)構(gòu)的模式比較及其啟示

呂永祥 王立峰

摘 要： 成立監(jiān)察委員會(huì)是應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題的一種制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其制度設(shè)計(jì)直接影響腐敗治理的成效。反腐敗機(jī)構(gòu)有單一機(jī)構(gòu)模式和多機(jī)構(gòu)模式兩種主要類(lèi)型。保障反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、充分性和廉潔性是很多國(guó)家和地區(qū)反腐敗的共同經(jīng)驗(yàn)。借鑒有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)模式，我國(guó)可以從增強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性、提高監(jiān)察委員會(huì)成員的專(zhuān)業(yè)化程度、賦予監(jiān)察委員會(huì)充分的反腐敗職權(quán)和健全針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的全方位監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面推動(dòng)監(jiān)察委員會(huì)制度不斷完善。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)察委員會(huì);反腐敗機(jī)構(gòu);單一機(jī)構(gòu)模式;多機(jī)構(gòu)模式

中圖分類(lèi)號(hào)：D262????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)： 1003-0751（2018）09-0006-06

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制改革正式啟動(dòng)。2018年3月23日，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在北京揭牌，舉行新任國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員憲法宣誓儀式。至此，國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)全部組建產(chǎn)生。 ?① 成立監(jiān)察委員會(huì)是應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題的一種制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其制度設(shè)計(jì)直接影響腐敗治理的成效。國(guó)家監(jiān)察體制改革正處于深入推進(jìn)階段，需要借鑒有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)。本文探析有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)模式，通過(guò)對(duì)有效的反腐敗機(jī)構(gòu)和無(wú)效的反腐敗機(jī)構(gòu)的比較分析，歸納廉潔程度較高的國(guó)家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和實(shí)踐成效，為我國(guó)進(jìn)一步完善監(jiān)察委員會(huì)制度提供借鑒。

一、有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)模式分析

腐敗是人類(lèi)社會(huì)政治發(fā)展過(guò)程中需要克服的一大難題。針對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力機(jī)關(guān)存在的腐敗問(wèn)題及其在腐敗治理中的不足，成立職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)是各個(gè)國(guó)家和地區(qū)反腐敗的通行做法?！胺锤瘮C(jī)構(gòu)是一系列具有常設(shè)性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱(chēng)，它的使命在于通過(guò)采取預(yù)防性的和懲罰性的措施來(lái)打擊腐敗，減少腐敗機(jī)會(huì)的產(chǎn)生?！??② 雖然不同國(guó)家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)存在差異，但它們通常都承擔(dān)下述職能中的至少一種：“首先，調(diào)查和處置職能。反腐敗機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查腐敗案件、收集相關(guān)證據(jù)和線(xiàn)索，在對(duì)腐敗主體作出懲罰后將其移交司法機(jī)關(guān)。其次，預(yù)防腐敗職能。反腐敗機(jī)構(gòu)為權(quán)力機(jī)關(guān)提供改革其權(quán)力結(jié)構(gòu)和工作程序的建議，以減少腐敗機(jī)會(huì)的產(chǎn)生。最后，提高關(guān)于腐敗的公共認(rèn)知的職能。反腐敗機(jī)構(gòu)通過(guò)媒體宣傳和公眾教育等途徑，宣傳腐敗的危害，普及反腐敗的知識(shí)。” ?③

1.反腐敗機(jī)構(gòu)的兩種主要模式

由于國(guó)情、區(qū)情存在差異，不同國(guó)家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)往往有不同的名稱(chēng)、組織形式甚至種類(lèi)。 ?④柯受田（Jon S. T. Quah）根據(jù)執(zhí)行反腐敗立法之機(jī)構(gòu)的數(shù)量，將世界各國(guó)和地區(qū)的腐敗控制模式劃分為“沒(méi)有反腐敗機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行反腐敗立法、由多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)行反腐敗立法和由一個(gè)綜合性的反腐敗機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)行反腐敗立法三種類(lèi)型” ?⑤ 。這是根據(jù)反腐敗機(jī)構(gòu)的數(shù)量對(duì)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的反腐敗模式的初步分類(lèi)?；诖耍撂乩锟恕ゑR爾（Patrick Meagher）根據(jù)反腐敗機(jī)構(gòu)的數(shù)量和職能、反腐敗機(jī)構(gòu)與原有權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，將反腐敗機(jī)構(gòu)劃分為兩種主要類(lèi)型：一是單一機(jī)構(gòu)模式，即在傳統(tǒng)的權(quán)力機(jī)關(guān)之外建立一個(gè)獨(dú)立、強(qiáng)大、集中、統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)，由其全面承擔(dān)教育、預(yù)防、調(diào)查等反腐敗職能;二是多機(jī)構(gòu)模式，即在保留原有行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的反腐敗能力的同時(shí)，成立新的職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)，兩者分別承擔(dān)一定的反腐敗職能，反腐敗行動(dòng)的有效性依賴(lài)于兩者的協(xié)調(diào)和配合。 ?⑥ 從世界范圍來(lái)看，單一機(jī)構(gòu)模式以新加坡貪污調(diào)查局、中國(guó)香港廉政公署和澳大利亞南威爾士州廉政公署為典型代表，多機(jī)構(gòu)模式以美國(guó)政府倫理辦公室和英國(guó)監(jiān)察專(zhuān)員公署為典型代表。

單一機(jī)構(gòu)模式和多機(jī)構(gòu)模式的共同點(diǎn)在于：都以提高一個(gè)國(guó)家或地區(qū)反腐敗行動(dòng)的合法性和有效性為目標(biāo)，以承擔(dān)一定反腐敗職能的權(quán)力機(jī)關(guān)為載體，都屬于應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題的一種制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。二者之間的區(qū)別表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，從職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)的作用來(lái)看，單一機(jī)構(gòu)模式中雖然參與腐敗治理的機(jī)構(gòu)并非只有職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)和行政審計(jì)機(jī)關(guān)也承擔(dān)一定的反腐敗職能，但在反腐敗行動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的只是職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu);而在多機(jī)構(gòu)模式中，成立職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)主要是為了彌補(bǔ)原有權(quán)力機(jī)關(guān)在腐敗治理中的不足，職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)和承擔(dān)特定反腐敗職能的原有權(quán)力機(jī)關(guān)之間是分工協(xié)作的關(guān)系，并不存在具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的單一反腐敗機(jī)構(gòu)。其二，從反腐敗機(jī)構(gòu)所掌握的資源、承擔(dān)的職能來(lái)看，在單一機(jī)構(gòu)模式中，職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)通常有較大的組織規(guī)模和相對(duì)充足的人力、物力、財(cái)力資源，承擔(dān)較為全面的預(yù)防、調(diào)查、處置等反腐敗職能;而在多機(jī)構(gòu)模式中，職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)分別承擔(dān)一部分反腐敗職能，因此，職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)的組織規(guī)模及所擁有的各種資源相對(duì)有限、分散。

2.單一機(jī)構(gòu)模式和多機(jī)構(gòu)模式產(chǎn)生的歷史條件

不同的反腐敗機(jī)構(gòu)模式適用于不同的國(guó)家或地區(qū)，反腐敗機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該與其所處國(guó)家或地區(qū)的歷史傳統(tǒng)、政治制度等條件相適應(yīng)。

從多機(jī)構(gòu)模式產(chǎn)生的歷史條件來(lái)看，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)時(shí)常出現(xiàn)腐敗丑聞時(shí)，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)在腐敗治理中的局限性就暴露無(wú)遺，這時(shí)需要成立新的反腐敗機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題。由于民眾對(duì)承擔(dān)特定反腐敗職能的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等原有權(quán)力機(jī)關(guān)并未完全失去信心，仍然支持它們?cè)诟瘮≈卫碇邪l(fā)揮主力軍的作用，因此，新成立的職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)以提升腐敗治理的效能為目標(biāo)，主要扮演彌補(bǔ)原有權(quán)力機(jī)關(guān)在腐敗治理中的缺陷和漏洞的角色。在實(shí)行分權(quán)制衡的西方國(guó)家，“由于決策制定者擔(dān)心成立一個(gè)新的集權(quán)的反腐敗機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生濫用權(quán)力、侵害個(gè)人自由和對(duì)分權(quán)制衡的憲政原則造成危害等消極后果” ?⑦ ，所以在彌補(bǔ)腐敗治理體系的缺陷時(shí)，通常采取在保留原有權(quán)力機(jī)關(guān)反腐敗職能的同時(shí)成立新的反腐敗機(jī)構(gòu)的做法。多機(jī)構(gòu)模式主要流行于西方國(guó)家以及受其影響較大的英聯(lián)邦國(guó)家。1978年，為了消解“水門(mén)事件”的影響，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在反腐敗中的缺陷，美國(guó)聯(lián)邦政府成立了政府倫理辦公室這一新的職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)。政府倫理辦公室主要承擔(dān)防止行政部門(mén)之間發(fā)生利益沖突、加強(qiáng)官員倫理建設(shè)等反腐敗職能，在反腐敗過(guò)程中與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算管理部門(mén)和財(cái)政審計(jì)部門(mén)、司法機(jī)關(guān)的警察部門(mén)等機(jī)構(gòu)既分工合作又相互制約，共同嵌入分權(quán)制衡的政治格局之中。

從單一機(jī)構(gòu)模式產(chǎn)生的歷史條件來(lái)看，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)重腐敗，民眾對(duì)其反腐敗意愿和能力徹底失去信心時(shí)，決策者為了維持政治穩(wěn)定性和政權(quán)合法性，通常采取在原有權(quán)力機(jī)關(guān)之外成立一個(gè)集中統(tǒng)一、獨(dú)立強(qiáng)大的反腐敗機(jī)構(gòu)的做法，以應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題。由于強(qiáng)調(diào)反腐敗機(jī)構(gòu)具有集中統(tǒng)一的權(quán)力和充足的資源，因此，單一機(jī)構(gòu)模式通常產(chǎn)生于強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨和政權(quán)的政治權(quán)威以及集中資源處理棘手問(wèn)題的國(guó)家和地區(qū)，目前在非洲和亞洲的一些威權(quán)政體和社會(huì)主義國(guó)家中較為常見(jiàn)，以新加坡貪污調(diào)查局為典型代表。新加坡獨(dú)立之前是英屬殖民地，在殖民地時(shí)期和獨(dú)立初期的腐敗程度很高，作為反腐敗機(jī)構(gòu)的警察機(jī)關(guān)也存在嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。為應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題，新加坡于1952年10月成立了貪污調(diào)查局，該機(jī)關(guān)獨(dú)立于警察機(jī)關(guān)之外，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，經(jīng)總統(tǒng)的許可調(diào)查所有腐敗案件?！柏澪壅{(diào)查局比較全面地承擔(dān)受理和調(diào)查關(guān)于腐敗行為的指控、調(diào)查公共官員的具有腐敗色彩的不當(dāng)行為、發(fā)現(xiàn)與彌補(bǔ)其他權(quán)力機(jī)關(guān)工作程序和規(guī)章制度中的漏洞等反腐敗職能?！??⑧

3.單一機(jī)構(gòu)模式與多機(jī)構(gòu)模式的比較

與單一機(jī)構(gòu)模式相比，多機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，多機(jī)構(gòu)模式通常內(nèi)嵌于分權(quán)制衡的宏觀政治格局中，各反腐敗機(jī)構(gòu)既相互協(xié)調(diào)又彼此制約。這有助于防止反腐敗機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力。第二，在多機(jī)構(gòu)模式中，行政倫理教育、預(yù)防和懲治腐敗的職能分別由不同權(quán)力機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，各反腐敗機(jī)構(gòu)具有職能上的聚焦性和工作上的專(zhuān)業(yè)性。需要指出的是，多機(jī)構(gòu)模式也有一些自身難以克服的問(wèn)題。第一，多機(jī)構(gòu)模式中的反腐敗機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，法律對(duì)各反腐敗機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)界限的規(guī)定比較模糊、抽象，因此，在法治尚不健全的國(guó)家，多機(jī)構(gòu)模式容易產(chǎn)生各反腐敗機(jī)構(gòu)相互推諉責(zé)任及其利益相互沖突、難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題。第二，在多機(jī)構(gòu)模式中，各反腐敗機(jī)構(gòu)只承擔(dān)一部分反腐敗職能，反腐敗行動(dòng)的有效性依賴(lài)于各反腐敗機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合，而各反腐敗機(jī)構(gòu)往往隸屬于不同的組織序列和系統(tǒng)，進(jìn)行信息交流、工作協(xié)調(diào)的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本較高。這種情況容易影響反腐敗行動(dòng)的效率。

與多機(jī)構(gòu)模式相比，單一機(jī)構(gòu)模式有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)。第一，在單一機(jī)構(gòu)模式中，由于反腐敗機(jī)構(gòu)的數(shù)量較少，所以反腐敗的權(quán)力與責(zé)任比較集中。單一機(jī)構(gòu)模式能夠更好地解決各反腐敗機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難和權(quán)責(zé)分工不清晰的問(wèn)題。第二，在單一機(jī)構(gòu)模式中，職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)所掌握的權(quán)力較大、資源比較豐富，在其協(xié)調(diào)和組織下，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)能夠在較短時(shí)間內(nèi)開(kāi)展大規(guī)模的反腐敗行動(dòng)，反腐敗行動(dòng)的短期效率較高。需要指出的是，單一機(jī)構(gòu)模式也存在兩方面劣勢(shì)。第一，在單一機(jī)構(gòu)模式中，由于職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)掌握強(qiáng)大的反腐敗權(quán)力，難以受到來(lái)自其他權(quán)力機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督和制約，所以要警惕無(wú)人監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題發(fā)生。第二，在單一機(jī)構(gòu)模式中，職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)在整個(gè)腐敗治理體系中處于領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者的地位，在缺乏有效的監(jiān)督和制約的情況下，它容易受利益和權(quán)力驅(qū)使而干涉其他權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的獨(dú)立性與自主性，尤其是干涉司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的獨(dú)立性。

需要指出的是，上述關(guān)于兩種反腐敗機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)的比較是一般意義上的。由于采取同一種反腐敗機(jī)構(gòu)模式的不同國(guó)家和地區(qū)在廉潔程度上存在較大差異，所以上述比較只具有相對(duì)意義。不同國(guó)家和地區(qū)反腐敗機(jī)構(gòu)模式的具體運(yùn)行效果會(huì)受到該國(guó)或該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政局穩(wěn)定情況、反腐敗立法和制度的健全程度等復(fù)雜因素的影響。

二、反腐敗的經(jīng)驗(yàn)：有效的反腐敗機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)

從世界范圍來(lái)看，雖然很多國(guó)家和地區(qū)為應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題而成立了職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)，但不同國(guó)家和地區(qū)反腐敗機(jī)構(gòu)的運(yùn)行實(shí)效存在很大差異。這表明，成立職業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)并不能自然而然地帶來(lái)良好的腐敗治理效果，不同國(guó)家和地區(qū)的腐敗治理效果與其反腐敗機(jī)構(gòu)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性密切相關(guān)。“透明國(guó)際”發(fā)布的全球清廉指數(shù)是學(xué)術(shù)界衡量各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的腐敗程度的一個(gè)重要指標(biāo)，“2016年全球清廉指數(shù)排名”顯示，新加坡、中國(guó)香港的排名分別為第7名、第15名，泰國(guó)和菲律賓的排名則在前100名以外。上述國(guó)家和地區(qū)在清廉程度上的差異，在一定程度上反映了它們的反腐敗機(jī)構(gòu)在運(yùn)行實(shí)效上的差距。

柯受田對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)的有效的反腐敗機(jī)構(gòu)與無(wú)效的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，有效的反腐敗機(jī)構(gòu)在制度設(shè)計(jì)上往往有一些相同的特征，即至少滿(mǎn)足三個(gè)條件?！暗谝?，反腐敗機(jī)構(gòu)必須接受監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，以避免自身存在腐敗問(wèn)題。第二，反腐敗機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于警察機(jī)關(guān)，免受其他不當(dāng)?shù)恼胃深A(yù)。第三，反腐敗機(jī)構(gòu)必須擁有充足的人員和資源。” ?⑨ 上述條件已經(jīng)被寫(xiě)入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》和《歐洲理事會(huì)打擊貪污腐敗二十項(xiàng)指導(dǎo)原則》等國(guó)際條約中。 ?⑩ 中國(guó)于2005年批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，該公約總結(jié)世界范圍內(nèi)成功的反腐敗機(jī)構(gòu)的特征，確立了有效的反腐敗機(jī)構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)，即獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、有充足的資源和權(quán)力。除了這三個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)還有一個(gè)隱含的標(biāo)準(zhǔn)，即有健全的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，反腐敗機(jī)構(gòu)行使廣泛的反腐敗權(quán)力的同時(shí)，還必須接受來(lái)自?xún)?nèi)部和外部的監(jiān)督，以免出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題。獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、職權(quán)的充分性和廉潔性構(gòu)成了有效的反腐敗機(jī)構(gòu)的四大標(biāo)準(zhǔn)。

1.獨(dú)立性

獨(dú)立性是相對(duì)而言的，指反腐敗機(jī)構(gòu)免于受到來(lái)自政治領(lǐng)導(dǎo)人或其他權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)?shù)恼胃缮妗＊?dú)立性包含機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立、財(cái)政獨(dú)立和職權(quán)獨(dú)立四個(gè)層面，其中職權(quán)獨(dú)立是關(guān)鍵。獨(dú)立性對(duì)于反腐敗機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的價(jià)值在于：保障反腐敗機(jī)構(gòu)自主調(diào)查任何腐敗主體和腐敗事件，減小反腐敗機(jī)構(gòu)淪為權(quán)力斗爭(zhēng)工具的風(fēng)險(xiǎn)。香港廉政公署和新加坡貪污調(diào)查局的成功在很大程度上正是因?yàn)閮烧呔哂泻芨叱潭鹊莫?dú)立性。具體而言，香港廉政公署和新加坡貪污調(diào)查局都獨(dú)立于原有的權(quán)力機(jī)關(guān)序列，直接對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，較少受到來(lái)自其他權(quán)力機(jī)關(guān)的壓力和干擾;其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)經(jīng)行政首長(zhǎng)批準(zhǔn)后在政府預(yù)算中單列撥付，廉政公署長(zhǎng)官和貪污調(diào)查局局長(zhǎng)掌握本機(jī)構(gòu)成員的人事任免權(quán)。與此相反，泰國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)的低效與其缺乏獨(dú)立性密切相關(guān)。泰國(guó)實(shí)行多黨競(jìng)爭(zhēng)的政黨政治，政治對(duì)手之間互相傾軋的現(xiàn)象比較突出，國(guó)家反腐敗委員會(huì)缺乏實(shí)質(zhì)意義上的職權(quán)獨(dú)立，很容易受到執(zhí)政黨的掌控，難以保證反腐敗調(diào)查的獨(dú)立性和公正性。

2.專(zhuān)業(yè)性

專(zhuān)業(yè)性是指反腐敗機(jī)構(gòu)成員具有專(zhuān)業(yè)的反腐敗知識(shí)，經(jīng)歷過(guò)專(zhuān)業(yè)的技能培訓(xùn)。專(zhuān)業(yè)性對(duì)于反腐敗機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的價(jià)值在于：腐敗是一種非常復(fù)雜的政治現(xiàn)象，反腐敗機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行要求其工作人員掌握關(guān)于腐敗成因和反腐敗方法的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。反腐敗機(jī)構(gòu)成員的專(zhuān)業(yè)性與其腐敗治理能力直接相關(guān)，不同國(guó)家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)在專(zhuān)業(yè)化程度上存在較大差別。新加坡貪污調(diào)查局和香港廉政公署的成員大多是從政經(jīng)驗(yàn)豐富的前政府官員、有技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)的會(huì)計(jì)師等，具備反腐敗的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。與此不同，泰國(guó)、菲律賓等廉潔程度較低的國(guó)家不僅對(duì)反腐敗人員的知識(shí)構(gòu)成和專(zhuān)業(yè)技能的要求較低，而且沒(méi)有建立常規(guī)化的反腐敗人員招募和職業(yè)培訓(xùn)程序，這在很大程度上影響其反腐敗機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性。

3.充分性

充分性包括資源充足和職權(quán)廣泛兩方面：前者主要是指反腐機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有充裕的辦公經(jīng)費(fèi)和大量高素質(zhì)的工作人員;后者是指反腐敗機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)擁有受理腐敗指控和調(diào)查腐敗行為的常規(guī)權(quán)力，還應(yīng)擁有凍結(jié)銀行賬戶(hù)、逮捕犯罪嫌疑人等強(qiáng)制性權(quán)力。充足的資源為反腐敗機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行提供物質(zhì)條件，廣泛的職權(quán)保障反腐敗行動(dòng)的效率。亞洲不同國(guó)家和地區(qū)反腐敗機(jī)構(gòu)所擁有資源和職權(quán)的差異，可以在一定程度上解釋這些機(jī)構(gòu)在運(yùn)行實(shí)效上的差距。

反腐敗機(jī)構(gòu)的人均支出、職員數(shù)量與其所在國(guó)家或地區(qū)的人口數(shù)量之間的比例，是衡量其擁有的人力資源和經(jīng)費(fèi)資源的重要指標(biāo)。 ?（11） 香港廉政公署、新加坡貪污調(diào)查局的人均支出、職員數(shù)量與其所在地區(qū)、國(guó)家的人口數(shù)量之間的比例較高，兩者擁有充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和職員，為其有效行使反腐敗職權(quán)提供財(cái)力、人力保障。與此相反，盧旺達(dá)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室的人均支出、職員數(shù)量與其人口數(shù)量之間的比例較低，導(dǎo)致其反腐敗行動(dòng)時(shí)常面臨財(cái)力和人力不足的困境。正如有學(xué)者所說(shuō)：“要想提高腐敗治理能力和反腐敗行動(dòng)的有效性，盧旺達(dá)政府必須極大地增加監(jiān)察專(zhuān)員辦公室的財(cái)政預(yù)算和職員人數(shù)。” ?（12）

從反腐敗機(jī)構(gòu)享有的職權(quán)來(lái)看，作為單一機(jī)構(gòu)模式的典型代表，香港廉政公署和新加坡貪污調(diào)查局以擁有廣泛的職權(quán)和全面承擔(dān)教育、預(yù)防、調(diào)查等反腐敗職能而著稱(chēng)。以香港廉政公署為例，“它享有對(duì)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域中一切不當(dāng)使用權(quán)力、涉嫌腐敗犯罪的人員進(jìn)行逮捕、拘留和保釋的權(quán)力，可以采取調(diào)查銀行賬戶(hù)，獲得和查驗(yàn)商業(yè)和私人文件，要求犯罪嫌疑人提供有關(guān)其財(cái)產(chǎn)、收入和支出的細(xì)節(jié)等廣泛的偵查手段” ?（13） 。與此不同，盧旺達(dá)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室并非典型的單一機(jī)構(gòu)模式，它除了承擔(dān)反腐敗職能，還承擔(dān)與反腐敗不相關(guān)的一些職能，職權(quán)的分散性削減了其實(shí)施預(yù)防與懲治腐敗行動(dòng)時(shí)可以支配的權(quán)力與資源，制約了其腐敗治理效果。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為：“采取典型的單一機(jī)構(gòu)模式，是腐敗程度嚴(yán)重的國(guó)家提高反腐敗機(jī)構(gòu)之腐敗治理能力的一個(gè)關(guān)鍵舉措。” ?（14）

4.廉潔性

廉潔性是指反腐敗機(jī)構(gòu)在行使反腐敗職權(quán)的同時(shí)，還必須解決內(nèi)部人員濫用權(quán)力的問(wèn)題，通過(guò)接受來(lái)自?xún)?nèi)部和外部的全方位監(jiān)督，確保公正、清廉地行使反腐敗職權(quán)。建立防范反腐敗機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)的全方位監(jiān)督機(jī)制，有助于避免反腐敗機(jī)構(gòu)因自身出現(xiàn)腐敗問(wèn)題而損害其公信力，是解決無(wú)人監(jiān)督監(jiān)督者之難題的重要舉措。不同國(guó)家和地區(qū)在建設(shè)反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制方面存在較大差異。香港廉政公署成立后很少出現(xiàn)內(nèi)部腐敗問(wèn)題，這在很大程度上得益于香港地區(qū)有健全的監(jiān)督機(jī)制。香港廉政公署除了接受行政長(zhǎng)官的監(jiān)督，還受到四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)以及神秘的L組等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。此外，公民和媒體也可以根據(jù)廉政公署公布的年度工作報(bào)告，對(duì)其履職情況進(jìn)行外部監(jiān)督。與此形成鮮明對(duì)比的是，泰國(guó)和菲律賓等國(guó)家的反腐敗機(jī)構(gòu)之所以頻繁出現(xiàn)腐敗問(wèn)題，一個(gè)重要原因是其針對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制不健全。

三、反腐敗經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)構(gòu)建監(jiān)察委員會(huì)制度的啟示

1.增強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性

我國(guó)已經(jīng)通過(guò)設(shè)立與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)并列的監(jiān)察委員會(huì)，解決了原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的問(wèn)題。為進(jìn)一步解決反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏人事獨(dú)立的問(wèn)題，可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，保障監(jiān)察委員會(huì)主任對(duì)副主任、委員的提名權(quán)以及對(duì)監(jiān)察委員會(huì)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人以外的其他人員的人事任免權(quán)，減少外部力量對(duì)監(jiān)察委員會(huì)主任行使人事任免權(quán)的干擾。針對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏職權(quán)獨(dú)立的問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）第1章第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！北Ｕ媳O(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的關(guān)鍵，是處理好監(jiān)察委員會(huì)堅(jiān)持同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)之間的關(guān)系，明確黨委對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)而不是個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)反腐敗的基本路線(xiàn)、方針、戰(zhàn)略等整體事項(xiàng)和宏觀方向的領(lǐng)導(dǎo)，而不是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)處理個(gè)案的干涉。在確保監(jiān)察委員會(huì)緊緊圍繞同級(jí)黨委的中心任務(wù)和反腐敗的基本政策開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察活動(dòng)及處理重大案件向同級(jí)黨委請(qǐng)示、匯報(bào)的情況下，賦予監(jiān)察委員會(huì)一定的個(gè)案處理自主權(quán)。

2.提高監(jiān)察委員會(huì)成員的專(zhuān)業(yè)化程度

“人員招募和培訓(xùn)程序的缺乏是反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏專(zhuān)業(yè)性的一個(gè)主要原因” ?（15） ，因此，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)隸人員的培訓(xùn)和教育，同時(shí)通過(guò)內(nèi)部遴選、公開(kāi)招考等制度化渠道招募具有反腐敗知識(shí)和技能的新成員，促進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)人員構(gòu)成多元化，增強(qiáng)其知識(shí)構(gòu)成的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性。監(jiān)察委員會(huì)不僅是反腐敗機(jī)構(gòu)，還是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能和工作范圍比原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的廣泛。從人員培訓(xùn)的角度看，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)轉(zhuǎn)隸人員的不同類(lèi)型進(jìn)行有針對(duì)性的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育。對(duì)于原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的成員，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律知識(shí)的教育和培訓(xùn)，讓他們認(rèn)識(shí)到紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查在對(duì)象、方式、內(nèi)容、過(guò)程等方面的共性與區(qū)別。對(duì)于從檢察院反貪反瀆等部門(mén)轉(zhuǎn)隸的人員，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)黨章和黨規(guī)黨紀(jì)的培訓(xùn)和教育，使他們了解黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的運(yùn)作過(guò)程和辦案模式，從而更好地實(shí)現(xiàn)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)人員的工作融合與知識(shí)對(duì)接。從人員招募的角度看，除人員轉(zhuǎn)隸以外，監(jiān)察委員會(huì)還可以采取內(nèi)部遴選、公開(kāi)招考等制度化渠道，從國(guó)家公務(wù)員、退休的政府官員、財(cái)政審計(jì)部門(mén)的會(huì)計(jì)師等人員中公開(kāi)招聘新成員，將了解權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)行情況和掌握反腐敗技能的專(zhuān)業(yè)人才吸收進(jìn)來(lái)，以充實(shí)監(jiān)察委員會(huì)的人員隊(duì)伍，發(fā)揮監(jiān)察委員會(huì)的人才優(yōu)勢(shì)。

3.依法賦予監(jiān)察委員會(huì)充分的反腐敗職權(quán)

從反腐敗機(jī)構(gòu)職權(quán)設(shè)置的角度看，國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)借鑒香港地區(qū)和新加坡的單一機(jī)構(gòu)模式，賦予監(jiān)察委員會(huì)充分的反腐敗職權(quán)和豐富的監(jiān)察手段。之所以要借鑒單一機(jī)構(gòu)模式，不僅因?yàn)椤皢我粰C(jī)構(gòu)模式具有集中收集和處理關(guān)于腐敗的情報(bào)和信息、減少多機(jī)構(gòu)模式產(chǎn)生的協(xié)調(diào)難題、權(quán)責(zé)集中和整合反腐敗力量等優(yōu)勢(shì)” ?（16） ，更重要的原因在于，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度具有集中統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力和集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，提供了適合單一機(jī)構(gòu)模式運(yùn)行的制度土壤?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》明確指出：“將縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)?！睘榻鉀Q原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制措施和強(qiáng)制權(quán)力的問(wèn)題，《監(jiān)察法》還賦予監(jiān)察委員會(huì)豐富的監(jiān)察手段，包括談話(huà)、詢(xún)問(wèn)、凍結(jié)、留置等12項(xiàng)措施。賦予監(jiān)察委員會(huì)充分的反腐敗職權(quán)和監(jiān)察手段，對(duì)于增強(qiáng)腐敗治理的有效性及對(duì)腐敗分子產(chǎn)生威懾作用具有重大意義。需要指出的是，反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在法治軌道內(nèi)行使反腐敗職權(quán)和采取強(qiáng)制措施。

4.健全針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的全方位監(jiān)督機(jī)制

從保障反腐敗機(jī)構(gòu)廉潔性的角度出發(fā)，國(guó)家監(jiān)察體制改革在賦予監(jiān)察委員會(huì)充分的反腐敗職權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)建立健全監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制。就健全監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而言，可以效仿香港廉政公署建立神秘的L組的做法，在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察人員進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，并且負(fù)責(zé)受理國(guó)家公職人員對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作人員的投訴。此外，深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革還需要進(jìn)一步健全執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)、審查調(diào)查部門(mén)和案件審理部門(mén)等監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間既相互監(jiān)督制約又分工合作的機(jī)制，將不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的相互監(jiān)督寓于監(jiān)察委員會(huì)的不同工作環(huán)節(jié)，防止反腐敗職權(quán)過(guò)分集中于某一部門(mén)或環(huán)節(jié)。就健全監(jiān)察委員會(huì)的外部監(jiān)督機(jī)制而言，一方面，從監(jiān)察委員會(huì)和人大機(jī)關(guān)之間關(guān)系的角度看，人大機(jī)關(guān)要運(yùn)用好對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查和詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)等監(jiān)督手段，在審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)重點(diǎn)審議監(jiān)察委員會(huì)的整體工作情況、對(duì)重大職務(wù)犯罪案件的處置情況和對(duì)部門(mén)預(yù)算資金的使用情況。在人大常委會(huì)閉會(huì)的情況下，可以考慮由監(jiān)察與司法委員會(huì)這一專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的日常工作進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，從監(jiān)察委員會(huì)和司法機(jī)關(guān)之間關(guān)系的角度看，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)與檢察院的偵查權(quán)和起訴權(quán)、法院的審判權(quán)既相互配合又分工制約的原則，努力形成監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查、檢察院起訴、法院審判的工作格局。檢察院認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)移送的職務(wù)犯罪案件不符合起訴條件的，必須退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查或者自己進(jìn)行補(bǔ)充偵查，處理好反腐敗的效率與法治、人權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)還必須接受同級(jí)黨委的政治監(jiān)督。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要不斷健全監(jiān)察委員會(huì)主任就重大事項(xiàng)向同級(jí)黨委定期匯報(bào)制度，處理重大案件、采取留置措施、作出處分決定時(shí)要主動(dòng)聽(tīng)取同級(jí)黨委的意見(jiàn)，積極向同級(jí)黨委請(qǐng)示、匯報(bào)，確保黨委對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

?注釋

①參見(jiàn)《健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的創(chuàng)制之舉》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月25日。

②（15）Luis De Sousa. Anti Corruption Agencies： between Empowerment and Irrelevance， ?Crime Law and Social Change ， 2010， Iss.1， pp.5-22.

③Robert Williams， Alan Doig. ?A Good Idea Gone Wrong？ Anti corruption Commissions in the Twenty first Century ， The Christian Michelsen Institute， 2004.

④Andreas Schedler， Larry Diamond and Marc F.Plattner. ?The Self Restraining State： Power and Accountability in New Democracies ， Lynne Rienner Publishers， 1999.

⑤⑨Jon S. T. Quah. Anti Corruption Agencies in Four Asian Countries： A Comparative Analysis， ?International Public Management Review ， 2007， Iss.2， pp.73-96.

⑥（16）Patrick Meagher. Anti Corruption Agencies： Rhetoric Versus Reality， ?The Journal of Policy Reform ， 2005， Iss.1， pp.69-103.

⑦Patrick Meagher. ?Anti-Corruption Agencies： A Review of Experience ， IRIS Center， 2004.

⑧Corrupt Practices Investigation Bureau. ?Swift and Sure Action： Four Decades of Anti Corruption Work . Singapore CPIB， 2003.

⑩《歐洲理事會(huì)打擊貪污腐敗二十項(xiàng)指導(dǎo)原則》第3條規(guī)定“確保那些負(fù)責(zé)預(yù)防、調(diào)查、起訴和審判腐敗罪行的反腐敗機(jī)構(gòu)具有適合其履行職能的獨(dú)立性和自主性”，第7條規(guī)定“需要促進(jìn)負(fù)責(zé)反腐敗的人員和機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性，為其提供履行職能的適當(dāng)手段和訓(xùn)練”。

（11）Jon S.T.Quah. Benchmarking for Excellence： A Comparative Analysis of Seven Asian Anti Corruption Agencie. ?Asian Journal of Public Administration ， 2009， Iss.2， pp.171-195.

（12）（14）Jon S.T.Quah. Five Success Stories in Combating Corruption： Lessons for Policy Makers， ?Asian Education and Development Studies ， 2017， Iss.3， pp.275-289.

（13）John Kidd， Frank-Jürgen Richter. ?Fighting Corruption In Asia： Causes， Effects and Remedies ， World Scientific Publishing， 2003.

Comparative Analysis of the Model of Anti-corruption Institutions and Its Reference

Lv Yongxiang?? Wang Lifeng

Abstract： The establishment of the supervisory committee is a kind of institutional innovation and organizational innovation to deal with corruption. The institutional setup of the supervisory committee and its institutional design directly affect the effectiveness of corruption control. There are two main types of anti-corruption agencies： single agency mode and multi agency mode. Guaranteeing the independence， professionalism， adequacy and integrity of anti-corruption institutions is the common experience of many countries and regions in anti-corruption. In view of this， taking the successful experience of anti-corruption organizations in relevant countries and regions， China can promote the system of the supervisory committee from four aspects： strengthening the relative independence of the the supervisory committee， improving the professionalization of its members， giving the supervision committee full anti-corruption powers and improving the comprehensive supervision mechanism of the supervision committee.

Key words： ?supervisory committee; anti-corruption organization; single agency mode; multi agency mode