農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理改革探析

【摘要】深化農(nóng)田水利建設(shè)管理改革，是補(bǔ)齊農(nóng)田水利建設(shè)短板、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的迫切需要，是破解農(nóng)田水利發(fā)展難題、適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展變化的客觀要求。隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營加快發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大量涌現(xiàn)，農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)體制機(jī)制亟需加快調(diào)整。筆者結(jié)合安徽省實(shí)際，對農(nóng)田水利工程建設(shè)、管護(hù)與運(yùn)行改革進(jìn)行了初步探討。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)田水利工程；建設(shè)；管理；改革

依據(jù)《農(nóng)田水利條例》，縣級以上人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)實(shí)施農(nóng)田水利規(guī)劃。按照安徽省人民政府《關(guān)于深化改革推進(jìn)小型水利工程改造提升的指導(dǎo)意見》、省政府辦公廳《安徽省小型水利工程投資、建設(shè)和管護(hù)改革實(shí)施辦法》、省水利廳、省財(cái)政廳《安徽省小型水利工程管理體制改革實(shí)施方案》等文件精神，堅(jiān)持改革方向不偏、改革路徑不移、改革力度不減，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立支持改革的動(dòng)力機(jī)制，全面突破農(nóng)田水利改革難點(diǎn)，引導(dǎo)改革向縱深發(fā)展。

1、農(nóng)田水利工程建設(shè)改革

（1）創(chuàng)新農(nóng)田水利工程建設(shè)模式

一是建立健全規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)田水利工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定發(fā)展規(guī)劃，完善政策措施，落實(shí)資金投入，對下級人民政府和本級人民政府有關(guān)部門實(shí)行農(nóng)田水利工作目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)上級人民政府在農(nóng)田水利建設(shè)、管理等方面的任務(wù)和措施，做好本行政區(qū)域農(nóng)田水利工作。

二是完善農(nóng)田水利組織發(fā)動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮政府在農(nóng)田水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、項(xiàng)目扶持、信貸支持等政策措施，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)。優(yōu)先支持受益群眾歡迎、實(shí)施主體籌資投勞積極、實(shí)施能力突出、管護(hù)機(jī)制完善的項(xiàng)目，實(shí)行建檔立卡，掛圖作戰(zhàn)。建成一片，驗(yàn)收一片，管好一片，銷號一片。

三是創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制。全面推行“先建機(jī)制、后建工程”的建設(shè)管理改革，堅(jiān)持在工程項(xiàng)目實(shí)施前明確各類主體，對產(chǎn)權(quán)確定不清、建設(shè)主體不明、管護(hù)運(yùn)行無保障的工程，不予支持。通過制定完善工程確權(quán)登記辦法、項(xiàng)目競爭立項(xiàng)機(jī)制、工程建設(shè)管理模式以及建后管護(hù)運(yùn)行機(jī)制等，確保新修建工程規(guī)劃科學(xué)合理、選項(xiàng)公開透明、投資主體明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、管護(hù)組織具體、管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)，建后能夠良性運(yùn)行、長期發(fā)揮效益。同時(shí)，按照專業(yè)化施工、社會(huì)化建設(shè)的要求，積極推進(jìn)農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)模式創(chuàng)新；對比較分散的小型水利工程建設(shè)項(xiàng)目，可由具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織和農(nóng)民用水合作組織、各類新型經(jīng)營主體組織實(shí)施。

四是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)。建立相關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)督檢查、績效考核和問責(zé)問效機(jī)制，加大督導(dǎo)、稽察、檢查、審計(jì)監(jiān)督力度，積極推行工程監(jiān)理制和群眾質(zhì)量監(jiān)督員制度，建立健全施工企業(yè)、監(jiān)理單位等農(nóng)田水利建設(shè)市場主體信用制度，確保工程質(zhì)量、安全和效益。

（2）深化農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革

現(xiàn)有小型水利工程，按原產(chǎn)權(quán)歸屬和受益情況確定其所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)已約定流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地域內(nèi)的小型水利工程原產(chǎn)權(quán)不變，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用管理；未流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)地域內(nèi)小型水利工程的使用管理，由村集體民主決策。新建小型水利工程，探索按“誰投資、誰受益、誰所有、誰使用”的辦法確定其所有權(quán)和使用權(quán)。

（3）加快農(nóng)田水利投融資體制改革

省、市、縣各級政府要認(rèn)真落實(shí)國家有關(guān)政策，堅(jiān)持兩手發(fā)力，建立和完善多元化投入機(jī)制和穩(wěn)定增長機(jī)制，切實(shí)保障和逐步增加財(cái)政對農(nóng)田水利建設(shè)與管護(hù)的投入，下功夫用好存量，做好“整合”和“撬動(dòng)”兩篇文章。通過對存量資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，集中力量把當(dāng)前農(nóng)田水利中急需解決的“最后一公里”問題解決好；將已建農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營性資產(chǎn)與其他經(jīng)營性集體資產(chǎn)同步量化股權(quán)，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員股份權(quán)和收益分配權(quán)，建立“兩權(quán)”抵押融資機(jī)制，使農(nóng)田水利設(shè)施“活權(quán)”生“活錢”，積極發(fā)展多種形式的農(nóng)田水利管理股份合作實(shí)體，充分發(fā)揮財(cái)政資金“藥引子”的作用，撬動(dòng)社會(huì)資本更多投向農(nóng)村水利工程的建設(shè)；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，使社會(huì)資本愿意進(jìn)、進(jìn)得來、能賺錢、留得住，把農(nóng)田水利建設(shè)由政府的“獨(dú)角戲”變成政府與社會(huì)資本的“二重唱”。

2、農(nóng)田水利工程管理體制改革

依據(jù)《農(nóng)田水利條例》，縣級以上人民政府要建立工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)合理負(fù)擔(dān)機(jī)制。突出政府主導(dǎo)，完善農(nóng)田水利工程管理體系。建立健全“職能明確、隊(duì)伍精干、保障有力、服務(wù)到位”的基層水利服務(wù)體系；按照“產(chǎn)權(quán)有歸屬，管理有載體，運(yùn)行有機(jī)制，工程有效益”的要求，建立健全適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系要求的農(nóng)田水利管理體制。

（1）完善基層水利服務(wù)組織建設(shè)

基層水利服務(wù)組織主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村級水管員、用水合作組織、專業(yè)化公司、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管的要落實(shí)具體人員，鼓勵(lì)通過政府購買服務(wù)、用水戶互助合作、承包大戶自管的方式落實(shí)社會(huì)化主體。堅(jiān)持“因地制宜，管用就行”，探索創(chuàng)新并總結(jié)推廣行之有效的農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)模式。主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或村水管員管護(hù)，政府向社會(huì)購買專業(yè)化、物業(yè)化管護(hù)服務(wù)，通過用水戶協(xié)會(huì)或農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社實(shí)行互助合作管護(hù)，土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營主體管護(hù)，水利工程專管單位管護(hù)等五種模式。

①鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或村水管員管護(hù)模式：各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管理的工程推行管養(yǎng)分離，落實(shí)農(nóng)民工專管員進(jìn)行管護(hù)，工資納入縣（區(qū)）級財(cái)政預(yù)算。進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的管理能力，增加管理設(shè)施面積，購置必要的辦公和管理設(shè)備。

②政府購買服務(wù)管理模式：組建小型水利工程管護(hù)公司，將不能落實(shí)管護(hù)主體的公益性小型水利工程有關(guān)養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)交由專業(yè)化管護(hù)公司進(jìn)行管理維護(hù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)對管護(hù)公司的監(jiān)管，縣區(qū)水務(wù)局會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織考核。

③受益主體互助合作管理模式：主要是對多主體受益且受益范圍明確的工程，引導(dǎo)組建用水合作組織，形成受益主體共同出力、資源共享、互相幫助、共同受益的統(tǒng)籌管理運(yùn)行機(jī)制。

④新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建管模式：引導(dǎo)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資建管小型水利工程，使一些小型水利工程無人建、無人管的難題得到解決。

⑤水利工程專管單位管護(hù)模式：對于擬建工程歸屬水利工程專管單位管理的，工程改造實(shí)施后，繼續(xù)歸屬原水管單位進(jìn)行管護(hù)。主要包括閘、站、灌區(qū)骨干工程等。積極穩(wěn)妥推進(jìn)水利工程專管單位人員聘用制度改革，增強(qiáng)水利專管單位的活力，使水利專管單位更好地吸引人才、凝聚人才和有效地使用人才，提高專管單位管理服務(wù)水平。

（2）加快提升鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利管理能力和服務(wù)水平

近年來，我省各地結(jié)合水利改革新形勢、新任務(wù)、新要求，積極推進(jìn)基層服務(wù)體系建設(shè)，取得了顯著的成效。目前大多數(shù)縣（市、區(qū)）已基本完成基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)任務(wù)。初步解決了體制不順、機(jī)制不活、職能弱化、服務(wù)缺失等問題。但在人員配備、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備、管理制度等方面，與“建立職能明確，布局合理，隊(duì)伍精干，服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力的要求，還有一定差距。按照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，進(jìn)一步完善基層水利服務(wù)體系，加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站能力建設(shè)。規(guī)范人員配備，改善基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備，完善管理制度，優(yōu)化服務(wù)手段，提高服務(wù)能力。做好水利“三支一扶”工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)高校應(yīng)屆畢業(yè)生到水利基層單位工作，進(jìn)一步加強(qiáng)基層水利干部技術(shù)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)和水平。

（3）積極推進(jìn)河長制向村級延伸

按照“建立管護(hù)機(jī)構(gòu)、明確管護(hù)責(zé)任、落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)一管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格管護(hù)考核”的要求，在各縣區(qū)全面推行河長制，實(shí)現(xiàn)縣級、鎮(zhèn)級河長制全覆蓋，有條件的行政村推行河長制管理。

3、農(nóng)田水利工程運(yùn)行機(jī)制改革

（1）推進(jìn)工程分類管理

政府投資建設(shè)或財(cái)政補(bǔ)助的農(nóng)田水利工程，按照規(guī)定交由村組、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民用水合作組織使用和管理的，由受益者或其委托的單位負(fù)責(zé)運(yùn)行管理和維護(hù)；政府以及其他社會(huì)主體共同投資的農(nóng)田水利工程，由投資者按照約定確定運(yùn)行管理和維護(hù)方式；其余農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入、受益戶共同出資、社會(huì)資本、個(gè)人投資建設(shè)的農(nóng)田水利工程，由投資者或其委托的單位負(fù)責(zé)運(yùn)行管理和維護(hù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確該土地上農(nóng)田水利工程的運(yùn)行管理和維護(hù)責(zé)任。

（2）建立落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的長效機(jī)制

以保障農(nóng)田水利良性運(yùn)行為目標(biāo)，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村水利工程管理體制改革成果，加快明晰工程產(chǎn)權(quán)歸屬，全面落實(shí)工程運(yùn)行管護(hù)主體和責(zé)任。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，積極爭取并足額落實(shí)工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，加大各級財(cái)政對灌排工程運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助力度。通過開展“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”三變改革，建立健全農(nóng)田水利投入、建設(shè)、運(yùn)營、管理新機(jī)制，吸引社會(huì)資本和農(nóng)民積極參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理，加大農(nóng)田水利投入，有效破解農(nóng)田水利“最后一公里”管理問題，努力實(shí)現(xiàn)政府、大戶、群眾三方共贏，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的水利支撐和保障。

（3）建立政府績效考核與獎(jiǎng)懲辦法

建立完善工程管理績效考核機(jī)制，明確考核機(jī)構(gòu)、考核對象、考核形式、考核內(nèi)容以及獎(jiǎng)懲辦法等。參照《安徽省小型農(nóng)田水利工程維修管護(hù)定額》，各級財(cái)政加大農(nóng)田水利維護(hù)資金投入，從涉水建設(shè)項(xiàng)目中提取1%的資金作為運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。制定小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)與運(yùn)行管護(hù)實(shí)施方案，明確工程清單和補(bǔ)助資金計(jì)劃，建立工程使用權(quán)人籌集為主、財(cái)政適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的維修管護(hù)資金籌措與考核激勵(lì)機(jī)制。

（4）開展水價(jià)改革

守住總體上不增加農(nóng)民群眾負(fù)擔(dān)的底線，重點(diǎn)解決水價(jià)“誰來定”、“怎么定”、“定多高”等改革的核心問題。在用水總量控制指標(biāo)分解到縣級行政區(qū)域的基礎(chǔ)上，按照灌溉用水定額，把指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解到各類用水主體，落實(shí)到水源，明確水權(quán)，實(shí)行總量控制。形成強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制，促進(jìn)節(jié)約用水。以灌溉服務(wù)實(shí)體有合理收益為基準(zhǔn)，以政府調(diào)控為保障，找到農(nóng)民、服務(wù)實(shí)體和政府的利益平衡點(diǎn)，合理確定灌溉水價(jià)，并實(shí)行超定額用水階梯累進(jìn)加價(jià)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整；鼓勵(lì)開展節(jié)水量交易，讓節(jié)水者獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

作者簡介：曹成（1984.3—）男，工程師，主要從事農(nóng)田水利和水土保持相關(guān)工作。