環(huán)境污染損害賠償有據可依源頭治理中國食品安全問題

2017年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，自2018年1月1日起實施。

改革開放以來，隨著經濟的飛速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境也遭到了嚴重的破壞，這不僅使我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境難以在短時間內修復，更威脅到人們的食品安全。而由環(huán)境污染所帶來的食品安全問題，比假冒偽劣食品所帶來的危害大得多，必須從源頭進行治理。

2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（簡稱《試點方案》），在吉林等7個省市部署開展改革試點。試點實踐表明，《試點方案》總體可行，其內容涵蓋了在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的基本內容。結合試點祥踐情況和深化改革需要，在《試點方案》的框架基礎上進行了補充修訂，才形成了在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（簡稱《方案》）。

《方案》的總體要求和目標

通過在全國范圍內試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，進一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理和技術體系、資金保障和運行機制，逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度，加快推進生態(tài)文明建設。

自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

《方案》制定工作原則

依法推進，鼓勵創(chuàng)新。按照相關法律法規(guī)規(guī)定，立足國情和地方實際，由易到難、穩(wěn)妥有序開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作。對法律未作規(guī)定的具體問題，根據需要提出政策和立法建議。

環(huán)境有價，損害擔責。體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值，促使賠償義務人對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復。生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。賠償義務人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

主動磋商，司法保障。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作，主動與賠償義務人磋商。磋商未達成一致，賠償權利人可依法提起訴訟。

信息共享，公眾監(jiān)督。實施信息公開，推進政府及其職能部門共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息。生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應當向社會公開，并邀請專家和利益相關的公民、法人、其他組織參與。

《方案》的適用范圍

本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。

（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任：

1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的：

2.在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的：

3.發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應根據實際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。

（二）以下情形不適用本方案：

1.涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償的，適用侵權責任法等法律規(guī)定；

2.涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償的，適用海洋環(huán)境保護法等法律及相關規(guī)定。

《方案》的工作內容

（一）明確賠償范圍。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。各地區(qū)可根據生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進展情況和需要，提出細化賠償范圍的建議。鼓勵各地區(qū)開展環(huán)境健康損害賠償探索性研究與實踐。

（二）確定賠償義務人。違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，做到應賠盡賠。現(xiàn)行民事法律和資源環(huán)境保護法律有相關免除或減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責任規(guī)定的，按相應規(guī)定執(zhí)行。各地區(qū)可根據需要擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人范圍，提出相關立法建議。

（三）明確賠償權利人。國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同）作為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。省域內跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級政府管轄；其他工作范圍劃分由省級政府根據本地區(qū)實際情況確定。省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟?？缡∮虻纳鷳B(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

在健全國家自然資源資產管理體制試點區(qū)，受委托的省級政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責的部門負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作：國務院直接行使全民所有自然資源資產所有權的，由受委托代行該所有權的部門作為賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府應當制定生態(tài)環(huán)境損害索賠啟動條件、鑒定評估機構選定程序、信息公開等工作規(guī)定，明確國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設、水利、農業(yè)、林業(yè)等相關部門開展索賠工作的職責分工。建立對生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機制，賠償權利人及其指定的相關部門或機構的負責人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀依法追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關。

對公民、法人和其他組織舉報要求提起生態(tài)環(huán)境損害賠償的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時研究處理和答復。

（四）開展賠償磋商。經調查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復或賠償的，賠償權利人根據生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復啟動時間和期限、賠償的責任承擔方式和期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議。對經磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經司法確認的賠償協(xié)議，賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人及其指定的部門或機構可向人民法院申請強制執(zhí)行。磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。

（五）完善賠償訴訟規(guī)則。各地人民法院要按照有關法律規(guī)定、依托現(xiàn)有資源，由環(huán)境資源審判庭或指定專門法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件；根據賠償義務人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責任承擔方式。

各地人民法院要研究符合生態(tài)環(huán)境損害賠償需要的訴前證據保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等制度；可根據試行情況，提出有關生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法和制定司法解釋建議。鼓勵法定的機關和符合條件的社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院商有關部門根據實際情況制定指導意見予以明確。

（六）加強生態(tài)環(huán)境修復與損害賠償的執(zhí)行和監(jiān)督。賠償權利人及其指定的部門或機構對磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復效果進行評估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況、生態(tài)環(huán)境修復效果要向社會公開，接受公眾監(jiān)督。

（七）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。各地區(qū)要加快推進生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)力量建設，推動組建符合條件的專業(yè)評估隊伍，盡快形成評估能力。研究制定鑒定評估管理制度和工作程序，保障獨立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，并做好與司法程序的銜接。為磋商提供鑒定意見的鑒定評估機構應當符合國家有關要求；為訴訟提供鑒定意見的鑒定評估機構應當遵守司法行政機關等的相關規(guī)定規(guī)范。

（八）加強生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。經磋商或訴訟確定賠償義務人的，賠償義務人應當根據磋商或判決要求，組織開展生態(tài)環(huán)境損害的修復。賠償義務人無能力開展修復工作的，可以委托具備修復能力的社會第三方機構進行修復。修復資金由賠償義務人向委托的社會第三方機構支付。賠償義務人自行修復或委托修復的，賠償權利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估、修復效果后評估等費用由賠償義務人承擔。

賠償義務人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預算管理。賠償權利人及其指定的部門或機構根據磋商或判決要求，結合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復。

保障《方案》落實的措施

（一）落實改革責任。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委和政府要加強對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的統(tǒng)一領導，及時制定本地區(qū)實施方案，明確改革任務和時限要求，大膽探索，扎實推進，確保各項改革措施落到實處。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府成立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領導小組。省級、市地級政府指定的部門或機構，要明確有關人員專門負責生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。國家自然資源資產管理體制試點部門要明確任務、細化責任。

吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個試點省市試點期間的實施方案可以結合試點情況和本方案要求進行調整完善。

各省（自治區(qū)、直轄市）在改革試行過程中，要及時總結經驗，完善相關制度。自2019年起，每年3月底前將上年度本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作情況送環(huán)境保護部匯總后報告黨中央、國務院。

（二）加強業(yè)務指導。環(huán)境保護部會同相關部門負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估、修復方案編制、修復效果后評估等業(yè)務工作。最高人民法院負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害賠償的審判工作。最高人民檢察院負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害賠償的檢察工作。司法部負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定管理工作。財政部負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作。國家衛(wèi)生計生委、環(huán)境保護部對各地區(qū)環(huán)境健康問題開展調查研究或指導地方開展調查研究，加強環(huán)境與健康綜合監(jiān)測與風險評估。

（三）加快技術體系建設。國家建立健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術標準體系。環(huán)境保護部負責制定完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術標準體系框架和技術總綱；會同相關部門出臺或修訂生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的專項技術規(guī)范：會同相關部門建立服務于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的數據平臺。相關部門針對基線確定、因果關系判定、損害數額量化等損害鑒定關鍵環(huán)節(jié)，組織加強關鍵技術與標準研究。

（四）做好經費保障。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作所需經費由同級財政予以安排。

（五）鼓勵公眾參與。不斷創(chuàng)新公眾參與方式，邀請專家和利益相關的公民、法人、其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復或賠償磋商工作。依法公開生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估、賠償、訴訟裁判文書、生態(tài)環(huán)境修復效果報告等信息，保障公眾知情權。

環(huán)境污染物進入食品的途徑

隨著工業(yè)化發(fā)展帶來的環(huán)境污染日趨嚴重，越來越多的有毒有害物質進入食品而使食品的營養(yǎng)價值和質量降低或對人體產生不同程度的危害。環(huán)境中能夠對食品安全造成影響的污染物是多種多樣的，它們主要來源于工業(yè)、采礦、能源、交通、城市排污及農業(yè)生產，并通過大氣、水體、土壤及食物鏈危及人類飲食安全。

大氣污染物的種類很多，主要來自礦物燃料燃燒（如煤和石油等）和工業(yè)生產。前者產生SO₂、氮氧化物、碳氧化物、碳氫化合物和煙塵等；后者隨所用原料和工藝不同而排出不同的有害氣體和固體物質（粉塵），常見的有氟化物和各種金屬及其化合物。這些大氣污染物可以直接被人和動植物吸收，也可通過沉降和降水而污染水體與土壤。

水體污染引起的食品安全問題，主要是通過污水中的有害物質在動植物中累積而造成的。水體污染物對陸生生物的影響主要是通過污水灌溉的方式造成。污灌可以使污染物通過植物的根系吸收，向地上部分以及果實中轉移，使有害物質在作物中累積。同時有害物質也可直接進入生活在水中的水生動物體內。并蓄積。

造成土壤污染的主要原因是向土壤施肥、施用農藥、用污水灌溉、在地面上堆放廢物。以及大氣中的污染物沉降到土壤中。當進入土壤的污染物不斷增加，致使土壤結構嚴重破壞，土壤微生物和小動物會減少或死亡，這時農作物的產量會明顯降低，收獲的作物體內毒物殘留量很高，從而影響食用安全。

常見污染物對食品安全的影響

氟化物氟化物是重要的大氣污染物之一，氟化物主要來自于生活燃煤污染及化工廠、鋁廠、鋼鐵廠和磷肥廠排放的氟氣、氟化氫、四氟化硅和含氟粉塵。氟能夠通過作物葉片上的氣孔進入植物體內，使葉尖和葉緣壞死，特別是嫩葉、幼葉受害嚴重。由于農作物可以直接吸收空氣中的氟，而且氟具有在生物體內富集的特點，因此在受氟污染的環(huán)境中生產出來的茶、蔬菜和糧食的含氟量一般都會遠遠高于空氣中氟的含量。另外，氟化物會通過禽畜食用牧草后進入食物鏈，對食品造成污染，危害人體健康。氟被吸收后，95%以上沉積在骨骼里。由氟在人體內積累引起的最典型的疾病為氟斑牙和氟骨癥。表現(xiàn)為齒斑、骨增大、骨質疏松、骨的生長速率加快等。

煤煙粉塵和金屬飄塵煤煙粉塵是由炭黑顆粒、煤粒和飛塵組成的，產生于冶煉廠、鋼鐵廠、焦化廠和供熱鍋爐等煙囪附近。以污染源為中心周圍幾十公頃的耕地或下風向區(qū)域的農作物都會受到影響。隨著工業(yè)的發(fā)展，在某些工廠附近的大氣中，還含有許多金屬微粒，如鎘、鈹、銻、鉛、鎳、鉻、錳、汞、砷等。這些有毒污染物可以降落在農作物上、水體和土壤內，然后被農作物吸收并富集于蔬菜、瓜果和糧食中，通過食物和飲水在人體內蓄積，造成慢性中毒。這些物質對機體的危害，在短期內并不明顯，但經過長期蓄積，會引起遠期效應，影響神經系統(tǒng)、內臟功能和生殖、遺傳等。

酸雨大氣中502和氮氧化合物是酸雨物質的主要來源。由于礦物燃燒，含硫礦石冶煉和其他工業(yè)生產過程中產生了大量的硫和氮氧化合物，經過大氣化學反應轉化成硫酸和硝酸，再以酸性降雨的形式返回地球表面。酸雨會造成農作物生長不良，抗病能力下降，產量下降。不僅如此，當酸雨進入土壤或水體后，會使土壤和水體酸化。土壤中的錳、銅、鉛、汞、鎘等元素轉化為可溶性化合物。使土壤重金屬濃度增高。同時，水生生態(tài)系統(tǒng)中的動植物的生長及繁衍也會受到影響。

重金屬污染物重金屬污染物多來源于礦山、冶煉、電鍍、化工等工業(yè)廢水。若使用未經處理或處理不達標的污水灌溉農田。就會造成土壤和農作物的污染。重金屬對植物的危害常從根部開始，然后再蔓延至地上部，受重金屬影響，會妨礙植物對氮、磷、鉀的吸收，使農作物葉黃化、莖稈矮化，從而降低農作物產量和質量。水體中重金屬對水生生物的毒性，不僅表現(xiàn)為重金屬本身的毒性，而且重金屬可在微生物的作用下轉化為毒性更大的金屬化合物，如汞的甲基化作用。曾經轟動世界的“水俁病”，就是日本九州島水俁地區(qū)因長期食用受甲基汞污染的魚貝類而引起的慢性甲基汞中毒。另外，水體中的重金屬還可以經過食物鏈的生物放大作用，在水生生物體內富集，并通過食物進入人體，造成人類的慢性中毒。