城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)規(guī)劃的主要內容分析
——以合肥市城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃為例

金立薇 （合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230000）

1 背景

我國已進入高質量發(fā)展為標志的新時代，要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。

2016年11月，國土資源部印發(fā)《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）的通知，各地積極響應，組織編制城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃。城鎮(zhèn)低效建設用地的存在貫穿著城市發(fā)展的始終，在城市發(fā)展到一定規(guī)模后伴隨著生態(tài)環(huán)保、土地供應、產業(yè)策略等系列矛盾日趨凸顯。城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)是由傳統(tǒng)的依賴新增用地的粗放占用轉向存量用地的盤整利用，由粗放低效使用轉向內涵高效挖潛，由行政主導的被動“征地”轉向政策引導的主動“騰地”的過程，在促進“多規(guī)合一”、優(yōu)化空間開發(fā)格局、合理配置空間資源、保障公共利益等方面發(fā)揮著戰(zhàn)略引領和控制作用[1]。

合肥，安徽省省會，長三角城市群副中心，綜合性國家科學中心，“一帶一路”和長江經濟帶戰(zhàn)略雙節(jié)點城市，具有國際影響力的創(chuàng)新之都，國家重要的科研教育基地，現代制造業(yè)基地和綜合交通樞紐，用地需求量大，城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)具有重要的現實意義。2017年9月，合肥市人民政府辦公廳出臺《關于開展合肥市低效建設用地再開發(fā)利用專項規(guī)劃編制工作的通知》，要求按照《安徽省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃編制指南》，組織編制專項規(guī)劃。

2 “低效”至“再開發(fā)”的蝶變

合肥市城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃的編制主要可劃分為低效用地調查、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和制定年度實施方案三個階段。

編制和實施城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃，首先調查建設用地的土地基本信息、土地利用狀況、土地產出情況。對基礎數據進行多層次篩選，完成低效建設用地利用現狀及潛力調查，摸清低效建設用地規(guī)模、分布、產業(yè)類型、投入產出、綜合效益及再開發(fā)潛力狀況，并建立數據庫。入庫的低效建設用地，是指經第二次全國土地調查已確定為建設用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地，主要包括下列情形：建筑容量低、布局散亂、設施落后，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定需要改造的城鎮(zhèn)建設用地；國家產業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產業(yè)用地；不符合安全生產和環(huán)保要求的城鎮(zhèn)建設用地；落后于國家產業(yè)政策、“退二進三”、產出水平明顯低于當地同行業(yè)平均水平的產業(yè)用地；宗地內連片空閑土地超過20畝以上的產業(yè)用地；地方根據規(guī)定認定的其他低效建設用地。

其次，以低效建設用地項目庫為基礎，依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、產業(yè)政策等，根據片區(qū)開發(fā)要求、節(jié)地評價及潛力挖潛結果、地塊是否具備獨立開發(fā)條件、道路及其他基礎設施條件、業(yè)主意愿等綜合判定，明確低效建設用地再開發(fā)目標任務、性質用途、規(guī)模布局?？茖W制定低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃和年度實施計劃，合理安排實施時序[2]。

合肥市城鎮(zhèn)低效建設用地的總用地面積260宗，1503.8hm2，以工業(yè)低效用地為主，工業(yè)用地低效的原因主要為：容積率、建設密度等容量低、稅收等產出少、環(huán)保隱患較大、與片區(qū)發(fā)展方向不相符合等。合肥市城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)方式主要有協(xié)商收回、協(xié)議置換、“退二優(yōu)二”、“退二進三”和收購儲備等。改造方向主要有：完善“公共服務設施、市政公用設施和公共安全實施，增加道路、中小學、菜市場、社區(qū)服務中心、停車場、變電站、公園綠地、體育設施、工業(yè)遺產創(chuàng)意空間等，這類用地共400hm2，占低效建設用地總量的26.6%；“退二優(yōu)二”，保留現有工業(yè)用地性質，用地進行產業(yè)布局的優(yōu)化與雙創(chuàng)空間增加，發(fā)展高端產業(yè)與研發(fā)孵化平臺，這類用地共792.1hm2，占低效建設用地總量的52.7%；“退二進三”，改變用地性質，促進服務業(yè)發(fā)展，這類用地共313.1hm2，占低效建設用地總量的20.8%。

3 成效、問題與建議

城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃是供給側改革下的新型規(guī)劃，是以指導、鼓勵為主，重調查、重實施型的規(guī)劃。規(guī)范推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，可促進城鎮(zhèn)更新改造和產業(yè)轉型升級，使土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設用地有效供給得到增強，城鎮(zhèn)用地結構明顯優(yōu)化，產業(yè)轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長，城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施明顯改善，城鎮(zhèn)化質量有效提高，經濟社會可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升等目標。

由于安徽省城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)的具體細則并未出臺，合肥市城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)相關的激勵配套政策尚未明確，未能充分調動社會各界的積極性，低效建設用地的判定地方又有裁量權，各區(qū)考慮實施的時間限制與實際推行的難度，導致入庫的低效用地不夠全面；合肥市此次納入城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)的用地均為權屬清晰、不存在爭議的用地，但實際低效用地再開發(fā)的過程中，還面臨著很多有歷史遺留問題的用地，這類用地的再開發(fā)往往存在主體不合法，途徑不明確等問題，是深層次挖潛城鎮(zhèn)低效建設用地并實施再開發(fā)的難點[3]。

城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)在土地政策的選擇上必須從兩個方面來推進：一是提高土地非農化的成本，嚴格執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度，二是降低城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的成本，讓土地再開發(fā)過程中的利益相關者分享土地增值利益[4]。因此，在后期低效建設用地再開發(fā)工作中，建議加強配套政策支持，建立健全的激勵和約束機制，如：發(fā)揮畝產效益評價的導向作用，開展工業(yè)用地土地利用狀況和畝產效益調查評價，制定系統(tǒng)的低效利用工業(yè)用地認定標準和再開發(fā)的配套政策[5]；構建利益共同體，探索利益均衡機制，合理分配地方政府、原土地使用權人、開發(fā)單位等主體的土地收益，對納入城鎮(zhèn)低效用地數據庫的地塊，建議市級財政給予一定標準的財稅支持，調動社會各界參與改造的積極性；低效建設用地也是一個動態(tài)的概念，隨著社會經濟的發(fā)展、城市發(fā)展定位、用地的實際使用變化情況以及人的認識不斷提升等變化，動態(tài)的修編低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃才能有效順應時代的發(fā)展。