論黨建對業(yè)委會建設的促進作用
——以宜昌市西陵區(qū)為例

李悅田

（中共中央黨校，北京 100091）

一、引 言

基層治理是國家治理最重要的組成部分之一，從長期的改革開放實踐來看，很多治理觀念和制度的創(chuàng)新都來自于基層群眾最切實的需要。我國由農業(yè)國家向現(xiàn)代工業(yè)國家轉型，在城市治理方面面臨跨越式的發(fā)展。根據黨的十九大報告精神，推動國家治理體系建設，實現(xiàn)治理能力治理能力現(xiàn)代化，滿足人民日益增長的美好生活的需求，是我們黨的重要目標。對于城市治理來講，怎樣使城市居民生活更有獲得感，是城市基層治理實現(xiàn)目標的大方向。以城市治理為問題導向，湖北宜昌市西陵區(qū)展開了社區(qū)治理的創(chuàng)新工作?？偨Y工作成果，根據中央意見精神的要求，西陵區(qū)委出臺了《關于縱深推進“業(yè)委會組建100%覆蓋工程”全面開展“五大重點行動”的實施方案》，試圖解決頂層設計與基層治理的無縫銜接，使城市治理末梢能夠明晰化，準確延伸到城市居民需要的地方。

二、以業(yè)委會組建為突破口實現(xiàn)城市治理末梢延伸

（一）業(yè)委會組建在城市治理中的優(yōu)勢

基層治理的很多改革都是由問題倒逼產生的，基層治理在實踐中摸索出來的經驗對于宏觀層面的頂層設計具有重要的意義。逐步解決微觀層面的問題才能最終實現(xiàn)宏觀目標，基層治理才能取得切實成果。

對于城市發(fā)展來說，一些問題是隨著新建商品房小區(qū)的大量出現(xiàn)才表現(xiàn)出來。以宜昌市為例，作為一個有著悠久歷史的中型城市，原有的城市基礎條件比較優(yōu)良，相比沿海城市，在改革開放中起步較晚，但近些年發(fā)展勢頭良好。西陵區(qū)作為宜昌的中心地帶，基層治理新舊問題重疊，居民小區(qū)硬件差距明顯，情況十分復雜。西陵區(qū)采用政府推動業(yè)主委員會組建的方式，為治理末梢延伸探索了一條新道路。

業(yè)主委員會并非新鮮事物，這種組織形式在20紀90年代初自香港引進而來，在一線大城市開始出現(xiàn)①，但在全國范圍內在組織形式上得到確認是在2003年《物業(yè)管理條例》出臺以后。2007年《物權法》頒布后，業(yè)主委員會開始普遍進入人們視線。業(yè)委會是基于經濟和法治全面發(fā)展基礎上形成的維權自治形式。從調研的結果看，絕大多數小區(qū)居民都有了明確的權利訴求。不過自治除了維權還要有家園意識。宜昌地區(qū)鄰里文化傳統(tǒng)影響久遠，非常注重集體環(huán)境的建設，這也是西陵區(qū)社區(qū)治理工作呈現(xiàn)的一大特點。

（二）西陵區(qū)業(yè)委會組建工程的出發(fā)點和目標

西陵區(qū)將業(yè)委會作為治理創(chuàng)新的突破口是對基層工作經驗進行梳理的結果。西陵區(qū)委領導與基層工作人員認為社區(qū)和街道辦行政化色彩嚴重，如果將它們作為治理的最末端，那么就會出現(xiàn)治理層級懸浮于基層社會之上的問題［1］。

西陵區(qū)全域有73個社區(qū)，其中社會型社區(qū)43個，涵蓋277個居民小區(qū)。這些小區(qū)進一步被分為物業(yè)型和雜居型小區(qū)。目前這些小區(qū)在西陵區(qū)政府推動下，都成功組建了業(yè)委會，填補了城市治理層級的空白，并嘗試解決基層治理落地的問題。他們通過建設基層民主、建設幸福生活的“鄰里工程”等工作，形成了比較完善的治理路徑架構和值得推廣的治理價值體系。其中，黨建特色較為突出，貫徹了中央強調的人在哪里、黨員在哪里，黨的建設就推進到哪里的組織工作要求，以黨建帶動基層治理。

三、西陵區(qū)業(yè)委會組建中的黨建主導特征

基層黨建同基層治理一樣存在著末梢問題，在實踐中黨建怎么落地同樣需要明晰。以往的黨建工作比較側重強調黨員在生產系統(tǒng)中的組織活動，而忽略了在生活系統(tǒng)中的作用發(fā)揮。商品房小區(qū)大量出現(xiàn)，黨員身份形成了工作環(huán)境和生活環(huán)境的剝離，在生活中退居于純居民的角色。黨員在日常中的先進性怎么體現(xiàn)，需要在基層黨建中認真思考。業(yè)委會的成立能否發(fā)揮作用，要選擇正確的領頭人物作為行為示范，這正是基層黨建可以發(fā)揮作用的空間。

（一）社區(qū)黨建延伸至小區(qū)

西陵區(qū)委政府基層黨建為“源頭工程”，著力破解基層黨建中的“前沿堡壘”問題。他們提出“支部建在小區(qū)上”的思路，打通基層黨建“到街道、到社區(qū)、到小區(qū)、到樓棟”的工作鏈條，將黨建工作向生活領域覆蓋，同業(yè)委會組建工作進行銜接。在操作層面上不同社區(qū)和街道根據自身實際情況進行組織建設。西陵區(qū)委決定從2016年起進行社區(qū)黨建規(guī)范化建設三年行動，力爭打造“社區(qū)服務型品牌區(qū)”。他們主要從黨員隊伍、組織建設、制度建設、黨建活動等方面入手提升社區(qū)黨建的層次和水平，再進一步把黨建工作向下延伸，讓黨支部建在業(yè)委會和小區(qū)，使組織工作更貼近群眾生活。

以西陵街道社區(qū)進行業(yè)委會黨組織建設具體做法為例：①組建業(yè)委會黨支部。小區(qū)業(yè)委會委員中、黨組織關系在社區(qū)的正式黨員達到了3名（含3名）以上的，社區(qū)黨委（支部）及時指導小區(qū)業(yè)委會組建黨支部隸屬社區(qū)黨委（支部）管理。②小區(qū)業(yè)委會委員中，黨組織關系在社區(qū)的正式黨員只有1～2人，不足3人的，社區(qū)黨委（支部）及時指導小區(qū)業(yè)委會組建黨小組。③選派小區(qū)業(yè)委會黨建指導員。小區(qū)業(yè)委會委員中，沒有黨員，或業(yè)委會黨員委員中黨員組織關系都不在社區(qū)的，由社區(qū)黨委（支部）選派能力突出、群眾威信高的社區(qū)“兩委”成員、網格黨支部書記等擔任業(yè)委會黨建指導員。對于業(yè)委會黨組織的管理，新建業(yè)委會與組建業(yè)委會黨組織同步、及時增補黨員業(yè)主擔任業(yè)委會委員。引導業(yè)主推選社區(qū)“兩委”進入業(yè)委會，同時推薦業(yè)委會委員通過民主選舉進入社區(qū)“兩委”班子。據統(tǒng)計，在277個業(yè)委會中，有黨員的業(yè)委會占82%，黨員占業(yè)委會人數的42.6%。

（二）重視黨員責任發(fā)揮

完善黨建組織工作只是第一步，西陵區(qū)將黨建與治理相結合的另一個重要做法是開展“黨員責任區(qū)閃光行動”。這是充分發(fā)揮黨員先鋒作用的具體體現(xiàn)，通過黨組織讓小區(qū)內的黨員充分認識到自己的身份定位 ，給黨員以目標和任務，為黨員發(fā)揮作用提供平臺和空間。通過設置黨員工作室和8小時之外服務承諾等方式，讓黨員發(fā)揮先鋒模范作用，推進小區(qū)的自治管理。將“兩學一做”學習教育同黨員在基層治理的行動相結合，充分讓黨員在生活領域內貫徹黨章內容，保持黨員本色。全區(qū)劃分出黨員的責任區(qū)5 179個，發(fā)動6 837名黨員。

通過黨建引領出現(xiàn)了一批小區(qū)治理先進典型，如西陵街道樵湖嶺社區(qū)龍騰佳苑小區(qū)以黨員帶頭，成立業(yè)委會，并進一成立了業(yè)委會黨支部，組建了三支黨員先鋒隊：云集街道果園路社區(qū)長客小區(qū)在業(yè)委會的基礎上建立了小區(qū)黨支部，管理黨員43人，業(yè)委會工作由黨支部監(jiān)督；云集街道桃花嶺社區(qū)警苑小區(qū)在云集街道工委和桃花嶺社區(qū)黨委的支持下，成立警苑小區(qū)黨支部，黨支部書記任業(yè)委會主任；學院街道安欣花園小區(qū)進行網格化管理，每個網格成立一個黨小組，并以黨小組為主導，開展小區(qū)自治委員會換屆管理工作。黨員帶頭參與了業(yè)主委員會工作的各個環(huán)節(jié)，充分推動群眾參與治理的積極性和有效性。

四、取得的成效和困境分析

（一）取得的成效

1.明確業(yè)委會作為末梢組織的定位和功能發(fā)揮

治理末梢是離心臟最遠的部位，越是這樣越要明晰自己的作用和定位。首先業(yè)委會作為自治組織，需要對自身組織功能有正確自我認識，才能形成自我管理、自我監(jiān)督的良性循環(huán)。其次要有自我治理的決心和勇氣，業(yè)委會組建后必須發(fā)揮切實效能，而不是做樣子和擺架子，碰到實際問題沒人領頭解決。自我治理必須要有消化內部矛盾的能力，指導群眾自己處理社區(qū)協(xié)商中的疑難和矛盾。第三，業(yè)委會作為末梢組織，能量和承載力都有限，需要合理調整承擔內容，保持向上反應的暢通渠道。

以上幾方面在黨建引領下都得到了很好的解決。在社區(qū)兩委的統(tǒng)籌下，社區(qū)書記深入各個居民小區(qū)，對于小區(qū)黨支部進行逐一指導。組織的號召力和帶動性能解決小區(qū)居民集體協(xié)商和集體行動的困境。黨員帶領業(yè)主委員會攻克了很多難題，有了責任人牽頭，以前不敢提出的問題有人提出，不敢做的事情有人領頭去做。西陵區(qū)在社區(qū)自治上形成了“1+4+N”的自治格局，以業(yè)委會為中心，對口聯(lián)系業(yè)委會進行幫扶的有街道干部、社區(qū)工作者、政法干警和法律工作者四支固定力量，根據需要，政府職能部門給予彈性幫助。西陵區(qū)通過這樣的方式形成“黨建、自治、共治”的有機結合。

2.提高了業(yè)委會的組織化程度

業(yè)主委員會成立和運行是一個組織化的過程行為，由于商業(yè)住宅小區(qū)居民構成的復雜性，必然造成業(yè)委會成立難，成立后的運轉也需要維護。如果業(yè)委會的組織化程度低、程序不規(guī)范、空有形式，反而影響問題解決。基層治理經歷的是由去組織化到再組織化的過程，去的是行政思維模式，取而代之的責任意識和權利與義務意識［2］。業(yè)委會必須是責任制下的組織構建，每一個成員都要明確自己的崗位和分工。這些依靠群眾自發(fā)形成目前還是有難度的，在黨組織的指導之下可以解決很多問題。

以云集街道為例，該街道社區(qū)先后登記黨員志愿者2 652人，劃定黨員責任區(qū)2 141個。部分小區(qū)就是在黨員的帶領下分工協(xié)作，通過連續(xù)的入戶宣傳，才順利地成立了業(yè)委會，小區(qū)臨時黨支部書記兼任業(yè)委會主任。一些小區(qū)成立黨員工作室，發(fā)動小區(qū)居民參與小區(qū)建設。黨員主動認領做小區(qū)的安全管理員、道路巡防員和清潔巡視員等工作崗位，明確了責任和義務。由黨員分管的責任區(qū)和承擔的相應工作，形成逐級負責的程序，每個樓棟都處在監(jiān)管網絡之下，有問題匯報到業(yè)委會由業(yè)委會開會審議決定。

3.推進了社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展

西陵區(qū)各個社區(qū)協(xié)商議事中堅持黨的領導，堅持民主集中制原則。西陵區(qū)依托業(yè)委會建立社區(qū)協(xié)商議事，277個小區(qū)都組建了業(yè)主協(xié)商議事會，還組建了73個居民協(xié)商議事會，使業(yè)委會成為基層協(xié)商民主的平臺。對于構建基層民主體系來講，在黨員引領之下發(fā)動群眾充分利用議事會進行協(xié)商，豐富了基層協(xié)商民主的形式也增添了協(xié)商的活力。

例如學院街道社區(qū)完善協(xié)商議事機制，居民協(xié)商議事會主體由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會代表、業(yè)主代表、非業(yè)主常駐代表、其他社會代表構成，再根據協(xié)商需要邀請相關利益方，稱為“5+N”主體。居民協(xié)商議事會由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會代表、業(yè)主及其代表、非業(yè)主常住居民及其代表等向社區(qū)居委會提出，經居民協(xié)商議事會確定議題。協(xié)商充分照顧到各個方面，充分考慮大多數人利益的前提下，積極照顧少數特殊群眾的需求。

（二）面臨的困境

1.組織關系的雙重管理

小區(qū)黨員大多數在各自工作單位有自己的組織關系，所以小區(qū)和業(yè)委會成立的黨支部基本上都是臨時黨支部。一些單位對于這種雙重管理提出質疑，臨時黨支部成員進行的工作會不會與本單位工作產生沖突，在時間分配上會不會產生矛盾，這些都是需要考慮的。臨時黨支部的設立雖然沒有具體規(guī)定存續(xù)時間，但是既然是臨時的，在存續(xù)時間上就存在疑問。“支部建在小區(qū)上”如果不能很好解決組織框架建設的問題，可能會限制黨建引領業(yè)委會的長遠發(fā)展。

2.區(qū)域黨組織整合力度不夠

黨建同業(yè)委會相結合取得了很好的成效，但是小區(qū)與小區(qū)的黨支部之間聯(lián)系還不夠密切，還處于各自為營的狀態(tài)。在信息科技發(fā)達的今天，通過技術手段完全可以很好地突破傳統(tǒng)縱向控制的單線形式，讓網絡化的社區(qū)治理同網絡化的黨建結合，形成以點帶面區(qū)域化黨建格局，實現(xiàn)各個小區(qū)黨支部之間經驗交流和資源共享。在商民兩用小區(qū)，小區(qū)黨建還可以同非公企業(yè)黨建相結合，甚至用小區(qū)黨建帶動非公企業(yè)黨建。目前看來各小區(qū)黨支部之間沒有實現(xiàn)統(tǒng)籌，商民混合小區(qū)的企業(yè)黨支部和小區(qū)黨支部之間的聯(lián)系還非常少，沒有形成有效的整合型力量。

3.黨員負擔過重

“黨員責任閃光區(qū)行動”和8小時之外承諾雖然很好地發(fā)揮了黨員帶頭作用和先鋒模范作用，但是考慮到黨員也是普通人，8小時之外的服務毫無疑問增加了黨員的負擔。調研中大多數黨員雖然表示愿意為業(yè)委會貢獻力量，也愿意帶動更多黨員參加業(yè)委會工作，但必須考慮到，目前西嶺地區(qū)業(yè)委會組建才起步，初期的工作熱情和工作狀態(tài)是否能保持長時間的延續(xù)。長效機制的建立不能只靠奉獻精神和熱情支撐，必須安排合理人員配置和分工協(xié)作。如果小區(qū)內的黨員沒有能力承擔這份責任，或者因為突發(fā)變故導致黨員不再勝任崗位，那么是否有相應的繼任機制或補充機制產生作用？這些都應該納入程序設置和組織規(guī)范的思考范圍。

4.黨員素質不均衡

在調研中發(fā)現(xiàn)存在個別黨員不交物業(yè)費的現(xiàn)象，這些雖然是少數的存在，但也說明了小區(qū)內居民素質不一，黨員的素質也并不都在同一水平層面。如果素質不高的黨員作出影響小區(qū)自治的行為，臨時黨支部有怎樣的約束手段也是一個問題?？赡艽嬖邳h員在生活中與工作中的行為表現(xiàn)有偏差的問題，臨時黨支部能否起到覆蓋監(jiān)察的作用。每個小區(qū)的組織陣地面積和容量都是不同的，黨員的來源和數量多少也不盡相同，也造成了基層黨建的復雜性。在黨建和業(yè)委會組建相結合的過程中，應考慮吸收群眾中先進分子，發(fā)展新的黨員，為黨員隊伍注入新鮮血液提供助力。

五、如何加強黨建在城市基層治理中的作用發(fā)揮

（一）完善基層黨組織建設的細節(jié)和質量

“支部建在小區(qū)”對于基層黨建是一個很好的創(chuàng)新思維，不過要保證進一步提升水平，還需要在細節(jié)上有所完善。目前西陵區(qū)部分小區(qū)黨建已經開始細化到樓棟一級，可以考慮進一步精細到每個樓棟都有黨小組負責，有固定召集人負責組織聯(lián)絡。細化到樓棟一級是因為，考慮到現(xiàn)代新型商品房流行高層住宅，樓棟包含居民的容量增大，所以業(yè)委會和黨小組的負責工作必須有所調整，這也是社會發(fā)展之下基層治理和基層黨建如何跟進的一個表現(xiàn)。

各小區(qū)的公共空間有限，有黨支部的小區(qū)應該確保有條件提供黨支部的固定辦公場所和黨員活動場所。調研中一些小區(qū)為了黨組織活動空間想出了很多辦法，未來新建小區(qū)如果也要納入業(yè)委會組建工程，也要進行基層黨組織建設，能不能在開發(fā)的過程中就提前留有活動空間，形成完整的良性循環(huán)。在臨時黨支部成員有自己工作單位的情況下，黨支部能否實現(xiàn)日常辦公規(guī)范化，年紀大的黨支部成員是否后備力量接任，這些都要納入細節(jié)考量的范圍。

（二）提升區(qū)域黨組織的整合能力

隨著經濟的不斷發(fā)展，外來人口增加和城鎮(zhèn)化率提高，小區(qū)居民的構成越來越多元，流動性也增加。相應的社區(qū)內黨員的流動性也增強，和黨組織的聯(lián)系也有所變化，有些小區(qū)黨員數量稀少或流失嚴重。應該考慮將區(qū)域黨組織進行整合，幾個小區(qū)在社區(qū)的指導下，聚合黨員資源成立聯(lián)合式小區(qū)黨支部。

各小區(qū)之間的業(yè)委會也應該成立聯(lián)合組織，社區(qū)和社區(qū)之間也應該互通有無，保持聯(lián)系。業(yè)委會組建初期是在各個小區(qū)培育單個業(yè)委會的成長，下一步工作應該形成聯(lián)合體，讓業(yè)委會作為自治組織有網絡規(guī)模和橫向擴充的成長。相應的黨建工作也應該實現(xiàn)力量和人員整合，配合業(yè)委會組織架構的完善，再同社區(qū)工作緊密連接，形成基層治理系統(tǒng)化的建設和運行。應考慮大數據治理同基層工作相結合的必要，可以通過技術手段實現(xiàn)信息共享和全網聯(lián)動。如果社區(qū)缺乏相應人才，可以考慮在編制和人員上給予補充。

（三）以黨建帶動志愿活動

依托黨建平臺，還可以整合社會力量和社會資源，讓業(yè)委會引領志愿服務，讓每個小區(qū)都成為合格市民的培養(yǎng)基地。治理應該成為所有人共同的責任和目標，離不開所有人的貢獻。居民的自主行為才能保障自治的長期運行，自生性的自治組織才更具有生命力。黨員的奉獻是黨員的自發(fā)行為，應進一步帶動形成小區(qū)居民全體的自發(fā)行為。并且這種志愿活動應該是長期性和體系性的，是一種內在價值和精神的培養(yǎng)。黨員帶領業(yè)委會在小區(qū)內積極發(fā)起志愿活動，就是在信念和理念方面做到價值培養(yǎng)，以號召力和帶動作用讓小區(qū)居民形成公共理念和奉獻價值觀，最終實現(xiàn)真正自治精神的形成和發(fā)展［3］。

西陵地區(qū)本身有很豐富的鄰里文化傳統(tǒng)，自古鄉(xiāng)鄰互相關心互相幫助。調研中很多老年居民講述西陵過去鄉(xiāng)鄰之間相互信任夜不閉戶，借一些生活用品不必開口，可自行取用。這種優(yōu)良的民俗民風在新時期應在黨建帶動之下，重新發(fā)揚光大，以避免城市冷漠病的蔓延。城市基層治理中容易被忽略的一點就是精神文化生活，一般首先更關注具體的物質利益問題。在治理優(yōu)化中怎樣恢復傳統(tǒng)文化中好的一面，怎樣培養(yǎng)中國特色的優(yōu)秀城市居民，也應該成為基層治理探索和研究的一個重要方面。

（四）完善考核機制

每個小區(qū)的全體居民對小區(qū)黨支部和業(yè)委會的工作應有科學和完善的評價和考核，這樣有利于業(yè)委會的持續(xù)發(fā)展和長效機制形成?？梢砸约径然虬肽隇槠?，測評形式盡量靈活多元。除居民評分外，業(yè)委會成員應有自我評價和互相評價，還可以引入第三方評價機制。不同小區(qū)還可以展開評比和競爭，黨員的表現(xiàn)納入重點考察內容。要設置具體的考核指標，有操作性和公信力。為了減少群眾支付的考核成本，應由上級政府部門提供技術支撐和專項資金，要創(chuàng)造便捷方式節(jié)約群眾的時間，盡量避免群眾參與考核的物質成本支出。只有能經受住群眾考驗，基層治理的創(chuàng)新工作才有實際的意義和可推廣性。業(yè)委會組建工程和黨建工作結合的具體成效如何，只有群眾才能驗證了這項工作的價值和成果。

注 釋

①1991年深圳萬科房地產公司“天景花園”項目。

［1］徐選國，黃立新.基層黨建的社會化邏輯——來自深圳市南山區(qū)Z街道的探索與啟示［J］.領導科學，2017（7）：19-21.

［2］段漢玥.業(yè)委會與社區(qū)治理——以楊浦區(qū)控江路街道的社區(qū)治理為例［D］.上海：復旦大學.

［3］舒曉虎，張婷婷，張文靜.行政與自治銜接——對我國城市基層治理模式的探討［J］.學習與實踐，2013（2）：50-56.