安徽省水泥用灰?guī)r礦管理現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及措施建議

錢(qián)存超，馬連新，馬良，安永梅，王紹祥

（1.安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心, 安徽合肥 230091；2.安徽省地質(zhì)測(cè)繪技術(shù)院， 安徽合肥 230022）

0 引言

為做好礦業(yè)權(quán)管理技術(shù)支撐、加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)審批的事中事后監(jiān)管，及時(shí)掌握礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采動(dòng)態(tài)形勢(shì)、完善相關(guān)礦業(yè)權(quán)管理制度提供素材依據(jù)，國(guó)土資源部以安徽省為試點(diǎn)，選擇以水泥用灰?guī)r作為低風(fēng)險(xiǎn)礦種的代表，開(kāi)展了水泥用灰?guī)r礦勘查開(kāi)采情況的調(diào)研和監(jiān)測(cè)工作。

1 安徽省水泥用灰?guī)r礦資源概況

我省廣泛分布自寒武紀(jì)至三疊紀(jì)的碳酸鹽沉積巖，特別是長(zhǎng)江中下游地區(qū)，大量出露沿江褶斷帶南陵湖組、棲霞組、船山組和紅花園組等灰?guī)r地層，經(jīng)勘查工作后發(fā)現(xiàn)可作為水泥用灰?guī)r，且礦床規(guī)模多為大型、超大型，有的接近20×108t。

水泥用灰?guī)r是安徽省優(yōu)勢(shì)礦種，在全國(guó)29個(gè)水泥用灰?guī)r礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的省份中排名第1。根據(jù)2015年安徽省礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量表，截止到2015年底，累計(jì)提交152處水泥用灰?guī)r礦產(chǎn)地，累計(jì)查明了水泥用灰?guī)r礦礦石量139.6×108t（不含334類資源量41.9×108t），保有水泥用灰?guī)r礦礦石量122.1×108t（不含334類資源量41.9×108t）；截止到2015年底，僅設(shè)置了69宗采礦權(quán)（共保有333類以上資源量44.56×108t），我省還有77.5×108t（占全省的63.5%）的水泥用灰?guī)r資源還處于未開(kāi)發(fā)狀態(tài)。

截止到2015年底，安徽省共有水泥用灰?guī)r礦探礦權(quán)11宗，主要分布在蕪湖昌、銅陵、巢湖、青陽(yáng)縣和宣城等地；全省已設(shè)置水泥用灰?guī)r礦采礦權(quán)69宗，主要分布在蕪湖、銅陵、巢湖、池州、宣城和懷寧等地。

根據(jù)2015年礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 2015年全國(guó)共有水泥用灰?guī)r礦山2739家[1]，礦山從業(yè)人數(shù)為84291人，年產(chǎn)礦石量12.12×108t，礦山工業(yè)總產(chǎn)值為868.04×108元，利潤(rùn)總額為57.07×108元；我省共有水泥用灰?guī)r礦山69家（其中大型39家、中型17家和小型13家），礦山從業(yè)人數(shù)為6792人，年產(chǎn)礦石量1.73×108t，礦山工業(yè)總產(chǎn)值為199.07×108元，利潤(rùn)總額為20.22×108元，分別占全國(guó)水泥用灰?guī)r的礦山總數(shù)的2.51%、礦山從業(yè)人數(shù)的8.06%、年產(chǎn)礦石量14.27%，礦山工業(yè)總產(chǎn)值為22.93%，利潤(rùn)總額為35.43%。

安徽省毗鄰江浙滬，憑借長(zhǎng)江黃金水道，交通便捷，長(zhǎng)江沿岸地區(qū)已形成以宣城海螺、蕪湖海螺、巢湖海螺、銅陵海螺、安慶海螺、池州海螺和懷寧上峰、廣德南方等水泥企業(yè)為龍頭的水泥產(chǎn)業(yè)鏈。

2 存在主要問(wèn)題

2.1 頂板、夾石的綜合利用的問(wèn)題

2013年以來(lái)，安徽省特別是沿江地區(qū)建筑石料瘋漲，一度出現(xiàn)建筑石料的利潤(rùn)空間遠(yuǎn)大于水泥灰?guī)r的利潤(rùn)空間，出現(xiàn)了水泥灰?guī)r礦山利用水泥灰?guī)r破碎系統(tǒng)或者單設(shè)破碎設(shè)置，將頂板和夾石等加工生產(chǎn)建筑石料。礦政管理部門(mén)，基于礦山證載開(kāi)采礦種為水泥用灰?guī)r的原因，對(duì)水泥用灰?guī)r礦山銷售建筑石料的行為，提出給予停產(chǎn)、征收價(jià)款等要求。如懷寧上峰水泥公司所有的懷寧縣扁擔(dān)山水泥用石灰?guī)r礦山，由于采礦權(quán)范圍內(nèi)存在17條煌斑巖帶（約有4500×104t礦石量），注冊(cè)了全資子公司，開(kāi)采加工建筑石料。因當(dāng)?shù)亟ㄖ系V山舉報(bào)，目前省廳已要求上峰水泥公司停產(chǎn)建筑石料，待儲(chǔ)量報(bào)告、價(jià)款評(píng)估和辦理采礦權(quán)變更后方可生產(chǎn)銷售。

2.2 界內(nèi)開(kāi)采導(dǎo)致存在高陡邊坡的安全隱患

礦區(qū)范圍早期劃定的局限性，加上采礦權(quán)范圍直線相連和山體的隨意性，導(dǎo)致部分石灰石礦山范圍未能包含整個(gè)山體，部分石灰石礦山開(kāi)采終了時(shí)會(huì)出現(xiàn)殘留零星礦體或高邊坡，影響礦產(chǎn)資源整體開(kāi)發(fā)利用與礦山安全。如廣德縣趙山石灰石礦，由于發(fā)證初期300m安全區(qū)域范圍內(nèi)的搬遷問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)得到解決，致使采礦權(quán)范圍外余留了部分資源，導(dǎo)致目前開(kāi)采出現(xiàn)了高陡邊坡存在安全隱患。

2.3 越界開(kāi)采問(wèn)題

由于礦區(qū)范圍主要依據(jù)資源儲(chǔ)量分布范圍劃定，導(dǎo)致開(kāi)采過(guò)程中，有意或者無(wú)意的開(kāi)采到采礦權(quán)范圍之外，或者應(yīng)安監(jiān)部門(mén)要求，對(duì)高陡邊坡進(jìn)行削坡而導(dǎo)致越界開(kāi)采活動(dòng)發(fā)生，時(shí)常發(fā)生。如懷寧縣馬子山水泥用灰?guī)r礦，采礦權(quán)范圍根據(jù)一般工業(yè)指標(biāo)圈定的礦產(chǎn)地范圍劃定的，在采礦權(quán)南部存在高陡邊坡，因采礦權(quán)邊界上開(kāi)采活動(dòng)，每年被衛(wèi)片執(zhí)法確定為疑似圖斑，需要現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)界定。

2.4 新增資源的出讓方式問(wèn)題

礦區(qū)范圍的早期的劃定是根據(jù)一般工業(yè)指標(biāo)、當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)工藝、開(kāi)采方式等多種因素來(lái)確定的，但隨著生產(chǎn)工藝的提升，原來(lái)的低于一般工業(yè)指標(biāo)的石灰?guī)r可以搭配高質(zhì)量的石灰?guī)r混合使用，原來(lái)的廢石廢土現(xiàn)在可以作為水泥配料使用，如海螺集團(tuán)所有礦山均實(shí)現(xiàn)“零排廢”，為延長(zhǎng)礦山服務(wù)年限，便于礦山自上而下的整體開(kāi)采綜合利用，海螺集團(tuán)申請(qǐng)擴(kuò)大采礦權(quán)范圍，以協(xié)議方式出讓周邊可綜合利用的資源，但協(xié)議出讓又受《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問(wèn)題的通知》[2]的限制。

2.5 市縣財(cái)政出資低風(fēng)險(xiǎn)探礦權(quán)勘查階段問(wèn)題

《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于市縣地方財(cái)政開(kāi)展低風(fēng)險(xiǎn)勘查有關(guān)事項(xiàng)的復(fù)函》[3]規(guī)定，“市縣地方財(cái)政可以出資勘查煤炭以外其他低風(fēng)險(xiǎn)礦種，但勘查程度僅限于預(yù)查和必要的普查”，因預(yù)查普查提交的資源量級(jí)別較低，提交的資源量級(jí)別多為333+334（小部分的為333類，大部分的為334），達(dá)不到轉(zhuǎn)采的勘查程度，只能按探礦權(quán)出讓，在一定程度上限制了地方（市、縣級(jí)）財(cái)政從事礦產(chǎn)勘查工作的積極性。

2.6 取得采礦許可證后無(wú)法順利進(jìn)行礦山基建投產(chǎn)的問(wèn)題

部分公開(kāi)出讓的采礦權(quán)，在采礦權(quán)許可證后，由于征地賠償?shù)仍?，多年無(wú)法完成基建投入生產(chǎn)。如懷寧縣招商引資的上峰水泥公司的懷寧縣龍井白色水泥石灰?guī)r礦、懷寧縣月形山水泥石灰?guī)r礦等礦山均為2008年發(fā)證的，到目前還未生產(chǎn)。

3 對(duì)策和建議

（1）新立水泥用灰?guī)r礦山等露天開(kāi)采的非金屬礦山，應(yīng)做到整個(gè)山體出讓、綜合利用。在一般工業(yè)指標(biāo)圈定礦體的基礎(chǔ)上，結(jié)合山體走勢(shì)按照整體出讓的原則劃定礦區(qū)范圍，要求從山頂開(kāi)始自上而下的開(kāi)采，最低可采標(biāo)高一般不低于礦區(qū)附近的最低地平面標(biāo)高；出讓范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源應(yīng)整體評(píng)價(jià)，并按照水泥用灰?guī)r礦的一般工業(yè)指標(biāo)分別估算水泥用灰?guī)r礦石量、夾石和頂?shù)装宓?。符合一般工業(yè)指標(biāo)要求的礦產(chǎn)資源，根據(jù)相應(yīng)的工業(yè)用途進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益評(píng)估，在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)按照出讓時(shí)最終成交額收取出讓收益；低于一般工業(yè)指標(biāo)要求的礦產(chǎn)資源，建議也進(jìn)行價(jià)款評(píng)估，但按照礦產(chǎn)資源法關(guān)于“綜合開(kāi)采、綜合利用”的原則，為鼓勵(lì)礦山開(kāi)采低品位礦石和夾石、頂?shù)装宓鹊V產(chǎn)資源，在出讓時(shí)不收取該部分價(jià)款，在銷售過(guò)程中結(jié)合評(píng)估價(jià)款按照一定比例從價(jià)計(jì)征。

建議采礦權(quán)審批發(fā)證時(shí)開(kāi)采礦種按照礦種大類登記，不再細(xì)化工業(yè)用途；建議在水泥用灰?guī)r礦山新立出讓時(shí)，做好水泥配料礦山的出讓，如果條件允許可以捆綁整體出讓。

（2）合理合法解決水泥用灰?guī)r礦等露天開(kāi)采的非金屬礦山擴(kuò)界問(wèn)題。對(duì)于目前水泥用灰?guī)r等露天礦山存在，因安全原因、圈定礦體、開(kāi)拓工程等原因?qū)е履壳伴_(kāi)采過(guò)程中存在資源浪費(fèi)和安全隱患的，建議通過(guò)儲(chǔ)量核實(shí)工作后，第一步采用礦區(qū)范圍內(nèi)空間上資源置換平面上資源，確保礦山在標(biāo)高上整體的自上而下開(kāi)采，從而可以解決高陡邊坡等安全隱患。第二步，對(duì)整個(gè)山體剩余資源，按照省域范圍內(nèi)同一礦種基準(zhǔn)價(jià)進(jìn)行評(píng)估，協(xié)議出讓；或者委托第三方對(duì)礦山范圍內(nèi)剩余儲(chǔ)量和工礦設(shè)置進(jìn)行評(píng)估，納入整個(gè)山體進(jìn)行公開(kāi)出讓，若原采礦權(quán)人未能競(jìng)得整體采礦權(quán)，競(jìng)得人應(yīng)根據(jù)第三方的評(píng)估結(jié)果以及原采礦權(quán)范圍內(nèi)保有的資源儲(chǔ)量，給予原采礦權(quán)人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（3）建議修改完善地方財(cái)政出資低風(fēng)險(xiǎn)勘查程度的規(guī)定。建議按照《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》[4]中，簡(jiǎn)單礦床劃定礦區(qū)范圍應(yīng)達(dá)到詳查并符合開(kāi)采設(shè)計(jì)要求的勘查程度的要求，地方（市、縣）財(cái)政出資低風(fēng)險(xiǎn)礦種勘查，勘查程度一般應(yīng)達(dá)到詳查，勘查完成后，應(yīng)直接出讓采礦權(quán)。建議國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部門(mén)，出臺(tái)關(guān)于市縣全額出資低風(fēng)險(xiǎn)勘查的收益分成，建議取消或者降低國(guó)家和省級(jí)的分成比例，鼓勵(lì)市縣財(cái)政出資開(kāi)展低風(fēng)險(xiǎn)勘查。

（4）建議制定新立水泥用灰?guī)r礦等露天非金屬礦山的“凈采礦權(quán)”出讓辦法。凈采礦權(quán)是指采礦權(quán)出讓前期的相關(guān)政策處理到位，競(jìng)得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，且可進(jìn)場(chǎng)開(kāi)展礦山建設(shè)的擬出讓采礦權(quán)。推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓是體現(xiàn)采礦權(quán)交易公平的重要前提，是加強(qiáng)采礦權(quán)出讓管理的必然要求，是維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)和采礦權(quán)人合法權(quán)益的有效措施，是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要手段。

為積極推進(jìn)“凈采礦權(quán)”出讓工作，應(yīng)出臺(tái)鼓勵(lì)政策進(jìn)一步明確采礦權(quán)出讓所得向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）和原住民的分配使用的比例，調(diào)動(dòng)其工作積極性，為推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓提供保障。對(duì)于集中連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣范圍內(nèi)，以露天開(kāi)采方式為主礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案的通知》［5］的規(guī)定，建立符合相關(guān)財(cái)務(wù)制度的收益分配方案。

（5）堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，應(yīng)該允許水泥用灰?guī)r礦山從事建筑石料的生產(chǎn)銷售。根據(jù)市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，基于當(dāng)前安徽省對(duì)建筑石料需求旺盛，部分大型工程建設(shè)由于建筑石料缺乏的原因?qū)е峦．a(chǎn)，而礦山企業(yè)水泥用灰?guī)r生產(chǎn)能力飽和、存在去產(chǎn)能的任務(wù)，不能因?yàn)樗嘤没規(guī)r的出讓價(jià)格低于當(dāng)前建筑石料出讓價(jià)格，以工業(yè)用途不同為理由，處罰礦業(yè)權(quán)人，壓制采礦權(quán)人的生產(chǎn)積極性。建議發(fā)證時(shí)按大類設(shè)置礦種，不再細(xì)化到工業(yè)用途，激發(fā)礦業(yè)權(quán)的生產(chǎn)積極性，允許水泥用灰?guī)r礦山在對(duì)資源完全有償化處置后，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，允許礦山利用已有的生產(chǎn)設(shè)備，對(duì)頂板和夾石綜合利用，生產(chǎn)建筑石料。

（6）實(shí)施第三方監(jiān)理制度，強(qiáng)化開(kāi)采活動(dòng)的事中事后監(jiān)管。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示辦法（試行）》中對(duì)國(guó)土資源主管部門(mén)的抽查要求，由登記主管部門(mén)委托具備測(cè)繪、采礦設(shè)計(jì)等相應(yīng)條件的監(jiān)理單位，分季度對(duì)露天礦山礦區(qū)范圍、儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)變化、開(kāi)采情況實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管，監(jiān)理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向登記主管部門(mén)報(bào)告并提交監(jiān)理報(bào)告。第三方監(jiān)理制度的實(shí)施，并結(jié)合礦產(chǎn)督察員巡視督查工作，將對(duì)于防止和及時(shí)發(fā)現(xiàn)礦山超層越界及不按開(kāi)發(fā)利用方案開(kāi)采等問(wèn)題效果明顯，有效緩解了基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管技術(shù)力量薄弱的問(wèn)題。