安徽省第三輪市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制中的問題及改進(jìn)建議

馬連新，余良范，曹亮，安永梅，裘琳，孟獻(xiàn)真

（1安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心, 安徽合肥 230091；2安徽省地質(zhì)測繪技術(shù)院， 安徽 合肥 230022）

0 引言

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實(shí)國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、加強(qiáng)和改善礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)的主要依據(jù)。隨著《國土資源部關(guān)于開展第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕35號(hào)）的發(fā)布實(shí)施，開啟了第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃工作的大幕。

1 編制情況

1.1 編制范圍

根據(jù)我省各市縣礦產(chǎn)資源的稟賦情況，在《安徽省第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制方案》［1］中，明確了需要編制規(guī)劃的市縣名單；除蕪湖縣由于行政區(qū)劃調(diào)整，經(jīng)批準(zhǔn)取消編制任務(wù)，其他的16個(gè)省管市、2個(gè)直管縣和56個(gè)市管縣均按要求編制第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃(表1)。

1.2 承編單位情況

本輪編制規(guī)劃的74個(gè)市（縣、區(qū)）中，大專院校承擔(dān)了5個(gè)（1個(gè)省管市、4個(gè)市管縣），民營地勘單位承擔(dān)了8個(gè)（3個(gè)省管市、5個(gè)市管縣），國有地勘單位承擔(dān)了61個(gè)（12個(gè)省管市、2個(gè)省直管縣和47個(gè)市管縣）。

1.3 編制內(nèi)容

根據(jù)國土資源部下發(fā)的《市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》和《市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃參考提綱》，各市縣礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中，分別提出了各自轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源管理的規(guī)劃指標(biāo)及管控措施。由于縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃不能涉及全省所有礦山，所以本文僅對(duì)省管市、省直管縣的編制內(nèi)容進(jìn)行論述。

1.3.1 礦產(chǎn)開發(fā)與資源產(chǎn)業(yè)布局

我省的16個(gè)市和2個(gè)直管縣規(guī)劃中，共設(shè)置了重點(diǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)區(qū)75個(gè)、重點(diǎn)勘查區(qū)82個(gè)、限制勘查區(qū)36個(gè)；設(shè)置了重點(diǎn)礦區(qū)87個(gè)、限制開采區(qū)區(qū)41個(gè)、禁止開采區(qū)65個(gè)和納入保護(hù)區(qū)名錄管理的區(qū)域379個(gè)（表2）。

表1 編制第三輪規(guī)劃的市縣Table 1 Cities and counties making the third-round planning

表2 各市縣各類規(guī)劃區(qū)設(shè)置情況表Table 2 Setting of various planning areas in each city and county

圖1 各市縣砂石土各類規(guī)劃區(qū)設(shè)置情況Fig.1 Layout of various sand and gravel borrow areas in each city and county

1.3.2 砂石黏土/小型非金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)管理

為加強(qiáng)市縣級(jí)規(guī)劃的可操作性和針對(duì)性，與二輪規(guī)劃相比，本輪規(guī)劃在市縣級(jí)規(guī)劃中增加了砂石黏土/小型非金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的章節(jié)，這樣就能更加科學(xué)合理的制定砂石黏土的開采總量指標(biāo)和調(diào)控砂石黏土的礦業(yè)權(quán)數(shù)量。除淮北、阜陽和亳州未設(shè)置砂石黏土的允許開采區(qū)外，剩下的13個(gè)市和2個(gè)直管縣規(guī)劃中，共設(shè)置了砂石黏土開采區(qū)108個(gè)，其中砂石黏土集中開采區(qū)46個(gè)、允許開采區(qū)37個(gè)、備選開采區(qū)25個(gè)（圖1）。

1.3.3 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理

我省的16個(gè)市和2個(gè)直管縣規(guī)劃中，共設(shè)置了礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理恢復(fù)區(qū)110個(gè)、礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理項(xiàng)目308個(gè)、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理面積21220.09hm2、礦山土地復(fù)墾面積16310.73hm2、歷史遺留礦山恢復(fù)治理面積7744.51hm2（表3）。

1.3.4 綠色礦山建設(shè)

綠色礦山建設(shè)，是中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)在礦產(chǎn)資源管理的重要舉措和管控發(fā)展方向，我省的16個(gè)市和2個(gè)直管縣規(guī)劃中，綠色礦山比例在20%～80%之間不等，計(jì)劃建成綠色礦山410個(gè)， 占全省規(guī)劃期末礦山總數(shù)的28.22%（圖2）。

1.3.5 礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃

由于探礦權(quán)是部省兩級(jí)發(fā)展，市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃中為落實(shí)省級(jí)規(guī)劃的探礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃，共落實(shí)上級(jí)規(guī)劃設(shè)置的探礦權(quán)新立、探礦權(quán)調(diào)整、探礦權(quán)整合共計(jì)401宗；而采礦權(quán)是部省市縣四級(jí)發(fā)證，市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃在落實(shí)省級(jí)規(guī)劃在轄區(qū)內(nèi)采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃的同時(shí)，根據(jù)礦政管理的要求，設(shè)置部分市縣兩級(jí)發(fā)證權(quán)限的砂石黏土和小型非金屬礦山，我省的16個(gè)市和2個(gè)直管縣規(guī)劃中，共設(shè)置了采礦權(quán)新立（含探轉(zhuǎn)）、采礦權(quán)調(diào)整、采礦權(quán)整合共計(jì)686個(gè)，規(guī)劃期末礦山總數(shù)為1453家（圖3）。

表3 各市縣礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理目標(biāo)Table 3 Objectives of mine geo-environment restoration and management of each city and county

圖2 各市縣綠色礦山建設(shè)目標(biāo)Fig.2 Green mine construction targets in each city and county

圖3 各市縣礦業(yè)權(quán)區(qū)劃設(shè)置目標(biāo)圖Fig.3 Target map for mineral right zoning in each city and county

2 審查情況

2.1 審查流程

我省的本輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃審查，采用省市兩級(jí)審查：省廳負(fù)責(zé)對(duì)市級(jí)和直管縣級(jí)規(guī)劃進(jìn)行審查，市級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)縣級(jí)規(guī)劃進(jìn)行審查［2］。其中省級(jí)審查分為技術(shù)預(yù)審和行政審批兩個(gè)環(huán)節(jié)，具體流程詳見圖4。

2.2 審查結(jié)果

圖4 規(guī)劃審查流程圖Fig.4 Flow chart of planning review

市級(jí)和直管縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃預(yù)審，采用會(huì)議審查+專家負(fù)責(zé)制方式進(jìn)行，專家組成員包含規(guī)劃、礦管、地質(zhì)、水工環(huán)和數(shù)據(jù)庫等專業(yè)專家，專家在提前審閱規(guī)劃材料的基礎(chǔ)上，根據(jù)審查范圍分別進(jìn)行專家打分，確定規(guī)劃編制質(zhì)量。本輪16個(gè)市及2個(gè)直管縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制質(zhì)量一般，專家組評(píng)分均未達(dá)到優(yōu)秀級(jí)別，除2個(gè)及格外，其他均為良好等級(jí)。

3 存在問題

（1）編制費(fèi)用整體偏低。本輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的承編單位，均是通過招標(biāo)方式確定的，通常都是采取最低價(jià)中標(biāo)（市級(jí)規(guī)劃在18～65萬元不等，縣級(jí)規(guī)劃一般在20萬元左右），最終導(dǎo)致成交價(jià)格價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于項(xiàng)目預(yù)算；而且從經(jīng)濟(jì)的角度考慮，編制費(fèi)用偏低，在一定程度上影響了規(guī)劃的編制質(zhì)量。

（2）規(guī)劃編制審查時(shí)間跨度太大。本輪規(guī)劃在2014年開始啟動(dòng)，2015年底市級(jí)規(guī)劃才進(jìn)入招投標(biāo)程序確定承編單位，編制以及審批時(shí)間跨度較大，而且規(guī)劃編制審查時(shí)間正好趕上我國礦政管理政策調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，期間與規(guī)劃編制和實(shí)施相關(guān)的規(guī)定和要求也發(fā)生了很大的變化，如自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度、礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度等，導(dǎo)致規(guī)劃在編制和審查過程中，一直在按照新的礦政管理政策措施進(jìn)行修改和調(diào)整。

（3）市級(jí)規(guī)劃定位不清、管控作用不強(qiáng)。由于《市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》［3］規(guī)定的市級(jí)與縣級(jí)規(guī)劃提綱相同，而市級(jí)發(fā)證權(quán)限有限，導(dǎo)致市、縣兩級(jí)規(guī)劃內(nèi)容上存在很大程度的雷同。如我省兩淮煤炭國家規(guī)劃范圍內(nèi)的亳州、阜陽兩市，礦產(chǎn)資源雖然豐富，但是煤礦基本上為部省兩級(jí)發(fā)證，而縣級(jí)發(fā)證權(quán)限的砂石土資源貧瘠，所以規(guī)劃內(nèi)容幾乎都是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃，本次規(guī)劃設(shè)置內(nèi)容很少，導(dǎo)致市級(jí)規(guī)劃定位不清，作用不強(qiáng)。

（4）上級(jí)規(guī)劃約束性指標(biāo)的分解落實(shí)不到位。根據(jù)《市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》，將礦山數(shù)量、歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理面積、礦區(qū)土地復(fù)墾面積等列為約束性指標(biāo)；鑒于我省的礦業(yè)情況，省規(guī)劃又將礦山數(shù)量、大中型礦山比例和主要礦種礦山三率達(dá)標(biāo)率定位約束性指標(biāo)，按照上級(jí)規(guī)劃的約束性指標(biāo)在下級(jí)規(guī)劃中也必須是約束性指標(biāo)的要求，我省的市、縣兩級(jí)規(guī)劃中約束性指標(biāo)至少有6個(gè)，目前省級(jí)規(guī)劃的約束性指標(biāo)，在市級(jí)規(guī)劃中基本分解落實(shí)到位，但是部分市級(jí)規(guī)劃的約束性指標(biāo)，在縣級(jí)規(guī)劃中未能完全分解落實(shí)到位。

4 措施及建議

（1）進(jìn)一步提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的作用和地位。首先要提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的統(tǒng)一規(guī)劃和集中統(tǒng)一管理；著力加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的宏觀管理，對(duì)不符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃的勘查開采活動(dòng)一律不得批準(zhǔn)；其次是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃不是部門規(guī)劃，而是國家規(guī)劃體系的重要組成部分，是地方政府組織編制、發(fā)布和實(shí)施的綜合性規(guī)劃，將規(guī)劃實(shí)施作為地方政府業(yè)績考核的重要依據(jù)；再次是保障經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，各級(jí)國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃編制、管理和監(jiān)督經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，在項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)應(yīng)采取合理低價(jià)中標(biāo)法，取消單純的最低價(jià)中標(biāo)制度和做法；最后是加強(qiáng)組織實(shí)施責(zé)任，規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，各級(jí)國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)按要求從建立規(guī)劃年度實(shí)施制度、監(jiān)督檢查、礦業(yè)權(quán)規(guī)劃審查、規(guī)劃評(píng)估和調(diào)整等四個(gè)方面加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。

（2）進(jìn)一步提高規(guī)劃的科學(xué)性和時(shí)效性。首先加強(qiáng)規(guī)劃編制、審查工作的技術(shù)指導(dǎo)，省廳應(yīng)成立技術(shù)指導(dǎo)組，明確專人開展專項(xiàng)工作，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和編制質(zhì)量；其次是對(duì)市縣級(jí)規(guī)劃管理人員開展相關(guān)培訓(xùn)，熟悉掌握規(guī)劃的編制過程，特別應(yīng)重視征求意見環(huán)節(jié)，應(yīng)充分征求下級(jí)政府、同級(jí)相關(guān)部門、礦政管理相對(duì)人等；再次是簡化規(guī)劃的審批程序，按照簡政放權(quán)的要求，進(jìn)一步簡化審批流程，加快審批進(jìn)度；最后應(yīng)加強(qiáng)合同管理，配合和督促承編單位，按期提交規(guī)劃成果。

（3）進(jìn)一步明確市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能定位。建議根據(jù)市、縣兩級(jí)的礦政管理權(quán)限和職能定位，分別提出市、縣兩級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃提綱和要求：市級(jí)規(guī)劃重點(diǎn)在于宏觀管理、總量調(diào)控，比如對(duì)于縣級(jí)發(fā)證的砂石黏土礦，在市級(jí)規(guī)劃中劃定砂石黏土的集中/允許/備選開采區(qū)和開采總量指標(biāo)；縣級(jí)規(guī)劃應(yīng)在落實(shí)上級(jí)規(guī)劃在轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開采工作部署外，還應(yīng)側(cè)重于縣級(jí)發(fā)證權(quán)限的砂石土的采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃，達(dá)到避免市縣兩級(jí)規(guī)劃上下一般粗的問題。另外對(duì)于礦產(chǎn)資源不豐富的縣區(qū)，本輪規(guī)劃不再編制實(shí)施方案，而是作為市級(jí)規(guī)劃中的一個(gè)章節(jié)，建議納入編制說明或者專題報(bào)告中，從而不影響市級(jí)文本框架。

（4） 嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施制度。按照《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》[4]，建立規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制，按照管理職責(zé)將規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解落實(shí)，明確責(zé)任分工和考核指標(biāo)，并建議納入地方政府年度目標(biāo)管理和考核體系。各級(jí)國土資源主管部門在日常礦業(yè)權(quán)審批登記時(shí)，應(yīng)首先查詢是否符合各級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃；在礦產(chǎn)資源規(guī)劃基期的中期和屆滿時(shí)，應(yīng)開展規(guī)劃實(shí)施情況，尤其是對(duì)約束性指標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)估，其中中期評(píng)估發(fā)現(xiàn)存在符合調(diào)整規(guī)劃的情形，應(yīng)及時(shí)申請(qǐng)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。