我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度及其改革方案探析

肖 雨，賀容風(fēng)

(1.湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410000；2.湖南萬(wàn)源土地房地產(chǎn)評(píng)估測(cè)繪有限公司，湖南長(zhǎng)沙 410000)

土地公有制是指土地由部分或全體人民共同所有的土地所有制[1]。世界上實(shí)行土地公有制的國(guó)家極少，僅有中國(guó)、新加坡、朝鮮、越南、古巴等，且多為社會(huì)主義國(guó)家。在中國(guó)，包括土地國(guó)有制和土地集體所有制[2]。土地私有制是土地歸個(gè)人占有和支配的土地所有制，最具有代表性的國(guó)家為美國(guó)。但是任何一個(gè)國(guó)家都無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的土地公有制或者絕對(duì)的土地私有制。原因可能在于任何一個(gè)國(guó)家都需要兼顧公平與效率，而公有制比較崇尚公平價(jià)值,故須依賴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制以彌補(bǔ)其在效率價(jià)值上的不足；私有制比較崇尚效率價(jià)值,故須引入社會(huì)福利與保險(xiǎn)機(jī)制以彌補(bǔ)其在公平價(jià)值上的短缺[3]。筆者在土地公有制、土地私有制概念的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度及其弊端，提出了當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的方案及建議。

1 我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度及其弊端

1.1我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村土地制度我國(guó)《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ),是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。它決定了我國(guó)的土地不能買賣，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，任何買賣或者變相買賣土地的行為都會(huì)受到法律的制裁。當(dāng)前公有制與私有制的討論集中點(diǎn)在于農(nóng)村土地制度?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度為農(nóng)民集體所有制，土地所有權(quán)歸集體所有，而使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)包產(chǎn)到戶的方式由農(nóng)戶取得，并自主經(jīng)營(yíng),也就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制[4]。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定農(nóng)村土地為公有制，但是也有許多學(xué)者認(rèn)為集體所有基本只存在于法律和書面文件當(dāng)中，其性質(zhì)、立法模糊不清，從而導(dǎo)致了理論和實(shí)踐上的矛盾。而家庭承包責(zé)任制則是一個(gè)“畸形”的半私有的制度。俄羅斯的全俄農(nóng)業(yè)問(wèn)題和信息研究所所長(zhǎng)彼特里科夫院士也認(rèn)為“中國(guó)的土地只是形式上的公有制”。

1.2現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的弊端我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，尤其是家庭承包責(zé)任制是在農(nóng)村改革和實(shí)踐中形成的，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高發(fā)揮了重要的作用，是偉大的制度創(chuàng)新。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度弊端日益明顯，主要包括以下4點(diǎn)。

1.2.1阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步釋放，不利于有效利用土地。20世紀(jì)70年代末的土地改革大大釋放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，為工業(yè)化、城市化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但是家庭承包責(zé)任制的承包期限僅30年，家庭成員流動(dòng)性大，加上種糧效益不高，農(nóng)民在滿足溫飽條件下并不愿意在土地上進(jìn)行過(guò)多投入，多為粗放式經(jīng)營(yíng)，甚至拋荒，這就導(dǎo)致了大量的資源浪費(fèi)，在我國(guó)人多地少的背景下，這種浪費(fèi)極為危險(xiǎn)。

1.2.2土地?zé)o法自由流轉(zhuǎn)，交易權(quán)受限，不利于農(nóng)業(yè)集約化和現(xiàn)代化，不利于工業(yè)化和城市化。農(nóng)民集體土地所有權(quán)由于受到法律和政策的限制，沒(méi)有自由交易土地的權(quán)利，流轉(zhuǎn)也受到嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致外來(lái)資本無(wú)法注入農(nóng)村促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以家庭人口為單位、包產(chǎn)到戶的經(jīng)營(yíng)模式，使得擁有大片農(nóng)地進(jìn)行生產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)，不利于使用現(xiàn)代化的機(jī)械和農(nóng)地集約利用，同時(shí)農(nóng)民也很難擺脫土地，即使是已經(jīng)在城市取得相對(duì)穩(wěn)定工作的農(nóng)民，也無(wú)法通過(guò)賣地的方式獲得資金，在城市中創(chuàng)業(yè)和更好地發(fā)展，一定程度上阻礙了城市化和工業(yè)化進(jìn)程，這也是導(dǎo)致現(xiàn)在大量的優(yōu)質(zhì)土地資源被拋荒、被浪費(fèi)的原因。

1.2.3集體所有的產(chǎn)權(quán)主體不明晰，且排他性不強(qiáng)，土地管理薄弱，損害農(nóng)民利益。從法律上看，以土地所有權(quán)為核心的農(nóng)民集體分為3級(jí)，即：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體(村民小組)，而作為農(nóng)村自治組織的村民委員會(huì)和上級(jí)黨組織以及政府指派的村主任、書記則實(shí)際上擁有了農(nóng)村的土地所有權(quán)或直接控制了土地的所有權(quán)[5]。農(nóng)民集體缺乏發(fā)言權(quán)，因此在征地、發(fā)包、改包等方面都處于弱勢(shì)和被動(dòng)地位。

1.2.4征地程序設(shè)計(jì)不合理，征地補(bǔ)償制度不合理，導(dǎo)致官商勾結(jié)，滋生貪污腐敗，農(nóng)民利益受損，群體性事件頻發(fā)，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。目前土地出讓有3種方式——招標(biāo)、掛牌、拍賣，不管是哪一種出讓方式，征地補(bǔ)償款都被作為一種成本納入出讓方案中，許多政府都以盈利(完成上級(jí)指標(biāo))為目的，維護(hù)開發(fā)商利益。以一宗土地掛牌出讓為例，合法的程序是政府為了城市的發(fā)展和公共利益的需要，對(duì)城市周邊的某一范圍的集體土地進(jìn)行征收，征拆后再進(jìn)行“三通一平”或“五通一平”，然后做出該地各項(xiàng)指標(biāo)的詳細(xì)規(guī)劃，最后以在網(wǎng)上掛牌的方式，由各個(gè)開發(fā)商在網(wǎng)上競(jìng)價(jià)，通常為價(jià)高者得。但是實(shí)際操作并非如此，除北京、上海、廣州、深圳這樣的大城市之外，多數(shù)中小城市土地使用權(quán)一級(jí)交易市場(chǎng)并不景氣，多為“買方市場(chǎng)”，政府為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，往往通過(guò)賣地的方式取得開發(fā)資金，因此實(shí)際程序就變?yōu)椋耗骋婚_發(fā)商有意向投資開發(fā)某一區(qū)域位置的土地，事先與政府溝通；政府則與農(nóng)民集體討價(jià)還價(jià)，盡可能降低拆遷成本賺取更多差價(jià)；征拆完成后，“三通一平”或“五通一平”的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商，開發(fā)商按照自己的要求與政府協(xié)商確定該地的規(guī)劃利用指標(biāo)；最后的網(wǎng)上掛牌很多情況下只是一種“走過(guò)場(chǎng)”的形式主義。且征拆完成后，出讓價(jià)格與農(nóng)民無(wú)關(guān)，補(bǔ)償款也沒(méi)有體現(xiàn)不同區(qū)位土地地價(jià)差異，再由土地財(cái)政作為地方財(cái)政的大頭，出讓資金多用于城市建設(shè)，用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的較少，在這一利益分配上，還存在很多不合理之處。

2 農(nóng)村土地(農(nóng)地)制度改革方案

目前學(xué)者們提出的觀點(diǎn)有農(nóng)地國(guó)有化、農(nóng)地私有化、農(nóng)地私有與集體并存，以及在現(xiàn)有土地制度下進(jìn)行改革[6]。主要包括：第一，農(nóng)地國(guó)有化主張國(guó)家所有、農(nóng)民永佃，即由現(xiàn)在的集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，將農(nóng)民的土地使用權(quán)無(wú)限延長(zhǎng)；第二，農(nóng)地私有化主張將土地所有權(quán)還給農(nóng)民，賦予農(nóng)民充分的自主權(quán)，使其自由地支配勞動(dòng)時(shí)間和生產(chǎn)資料[7]；第三，農(nóng)地私有與集體并存則主張?jiān)谕恋丶w所有制基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有的承包地私有化[8]；第四，在現(xiàn)有的土地制度下進(jìn)行改革，即堅(jiān)持集體所有制，完善家庭承包責(zé)任制。

通過(guò)閱讀文獻(xiàn)和思考，并結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于這幾種改革方案，有幾點(diǎn)看法和建議：第一，農(nóng)地國(guó)有化會(huì)增加行政成本，易遭到農(nóng)民的抵制，且農(nóng)地國(guó)有化亦同樣無(wú)法解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，可行性不高。第二，農(nóng)地私有化弊大于利，目前我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，不能一味地考慮效率，同時(shí)還應(yīng)兼顧公平，且國(guó)內(nèi)沒(méi)有國(guó)外進(jìn)行私有化的條件，若全部私有化，將造成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)后果不可預(yù)料，風(fēng)險(xiǎn)太大[9]。 第三，農(nóng)地私有與集體土地所有制并存，其中有賈金榮[8]提出的有限小土地私有制和集體所有制并存的制度，是在集體土地所有制的基礎(chǔ)上，將以家庭為單位、以人口為依據(jù)的承包地私有化，達(dá)到土地產(chǎn)權(quán)的明晰化和資本化，形成基本的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，從而保證土地利用效率和土地經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高，同時(shí)，保留部分土地，并對(duì)小土地私有制做出一些必要的限制，包括對(duì)土地買賣的某些限制，還應(yīng)包括對(duì)土地使用的限制。但是若以家庭為單位的承包地私有化，土地集體所有制將失去存在的意義，“皮之不存，毛將附焉”，這種觀點(diǎn)其實(shí)質(zhì)也是屬于農(nóng)地私有化。

在我國(guó)人多地少的國(guó)情下，特別是城市化、工業(yè)化程度相對(duì)不高的現(xiàn)階段，在現(xiàn)有的農(nóng)地制度下進(jìn)行改革，更具有可行性和現(xiàn)實(shí)性。因?yàn)槲覈?guó)人口眾多，利益群體紛繁復(fù)雜，土地又是關(guān)乎人們生存發(fā)展的重要資源，施行極端冒險(xiǎn)的政策可能帶來(lái)的后果將無(wú)法預(yù)料，因此只能循序漸進(jìn)，因勢(shì)利導(dǎo)。

3 當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的意見(jiàn)和建議

針對(duì)上文提出的現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度中存在的問(wèn)題，并結(jié)合各方觀點(diǎn)，去粗存精，提出一些改革的具體意見(jiàn)和建議。

3.1延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)的期限將30年的承包期延至70年甚至更長(zhǎng)，并對(duì)農(nóng)地使用進(jìn)行監(jiān)管，按產(chǎn)量高低、連續(xù)年限分發(fā)補(bǔ)貼，對(duì)非自然災(zāi)害造成的零產(chǎn)量農(nóng)田不予補(bǔ)貼甚至處罰，有利于提高農(nóng)民的積極性，也可在一定程度上抑制拋荒。

3.2明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分發(fā)農(nóng)地使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，鼓勵(lì)土地的合理流轉(zhuǎn)，對(duì)已取得城市戶口和社會(huì)保障的進(jìn)城農(nóng)民放開對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，使其轉(zhuǎn)讓自己的土地使用權(quán)，擺脫土地的束縛，更好地在城市立足和發(fā)展，同時(shí)也有利于集體內(nèi)其他成員提高種糧效益。對(duì)明顯有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該在充分考慮農(nóng)民利益的前提下，在政府的監(jiān)管下允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)使用，而不應(yīng)一味排外。目前國(guó)家在這方面已經(jīng)開始有試點(diǎn)，比如湖南省郴州市資興市國(guó)土局已經(jīng)成立了集體土地出讓的辦公點(diǎn)，第一宗集體建設(shè)用地出讓評(píng)估位于資興市蓼江鎮(zhèn)的一宗工業(yè)用地，原為一破產(chǎn)廢棄的制鞋廠，有投資商想在此建造東江魚食品廠，單從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度，明顯有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，利大于弊，但在現(xiàn)實(shí)中卻難以實(shí)施。像這樣的例子還有很多，農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格相對(duì)城市較低廉，又是許多產(chǎn)品的原材料取材點(diǎn)，創(chuàng)辦工廠也有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)。

3.3制定基準(zhǔn)地價(jià)在農(nóng)村全部范圍內(nèi)制定集體建設(shè)用地及農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)，用以指導(dǎo)農(nóng)地價(jià)格，保障流轉(zhuǎn)雙方利益。就拿“3.2”中湖南省資興市第一宗出讓的集體工業(yè)用地的例子來(lái)說(shuō)，由于缺乏集體建設(shè)用地出讓的先例，價(jià)格沒(méi)有參照物進(jìn)行比較，因此評(píng)估價(jià)格缺乏科學(xué)依據(jù)而沒(méi)有充分的可參考性，該宗地價(jià)格更多的在于投資商與政府的協(xié)商確定。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)由于地塊小，進(jìn)行地價(jià)評(píng)估不經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民缺乏價(jià)格意識(shí)，認(rèn)識(shí)程度有限，若要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，首先制定一個(gè)合理的指導(dǎo)價(jià)格很有必要。

3.4完善征地相關(guān)政策征地程序和征地補(bǔ)償制度應(yīng)進(jìn)一步完善，出讓資金應(yīng)與農(nóng)民共享。首先，既然多數(shù)城市土地出讓為買方市場(chǎng)且當(dāng)前發(fā)展速度減緩，那么征地程序更應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)，更加關(guān)注項(xiàng)目的合理性，對(duì)符合公共利益需求的項(xiàng)目事先做好項(xiàng)目計(jì)劃書和詳細(xì)的規(guī)劃，并進(jìn)行公示，征求民意，而不應(yīng)“先斬后奏”，給“暗箱操作”“官商勾結(jié)”提供溫床；其次，應(yīng)該在評(píng)估和出讓方案制定之后再確定征地補(bǔ)償款，出讓方案制定應(yīng)有農(nóng)民代表參與，且溢價(jià)部分應(yīng)適當(dāng)分配給失地農(nóng)民；最后，土地財(cái)政占地方財(cái)政的相當(dāng)高的比例，出讓資金應(yīng)抽出一部分用于農(nóng)田水利建設(shè)，還利于農(nóng)民，且政府應(yīng)加強(qiáng)出讓金流向的監(jiān)管，杜絕濫用亂用。