引領與自主：對嵌入式社會組織黨建的思考

孔衛(wèi)拿

(安徽師范大學 歷史與社會學院，安徽 蕪湖 241002)

中共十八屆三中全會以后，我國社會組織迎來了增速發(fā)展期[1]96，由于社會組織在“四個全面”戰(zhàn)略布局、國家治理現(xiàn)代化進程中日漸增長的作用，強化黨對社會組織的管理、夯實黨在社會組織中的政治核心地位，就成為增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎、鞏固黨的執(zhí)政基礎的重要法門。2015年中共中央辦公廳印發(fā)關于加強社會組織黨建的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，對新時期這一建設工程提供了精神指引與戰(zhàn)略規(guī)劃。各地方黨委就加強社會組織黨建，進行了不同程度和范圍的探索，涌現(xiàn)了多種制度模式與工作機制，形成了多樣化的建設思路與方法。在這一探索過程中，嵌入式黨建無論在理念抑或實踐層面，已逐漸成為各方都能接受的制度安排與方案，但學界對此還缺乏相對系統(tǒng)的闡釋與評估，對嵌入式黨建可能存在的理論缺陷與實踐困境，也缺乏探討，本文擬對這些問題進行研究。

一、社會組織黨建的嵌入式路徑

所謂嵌入式黨建路徑，是指社會組織黨建過程中，執(zhí)政黨充分運用其自身或社會精英掌握的組織資源，通過滲透、動員、宣傳等方式對社會組織施加影響力，將社會納入有序化的政治參與過程，形成一種“嵌入式治理”模式，進而在此過程中不斷提高執(zhí)政黨的內(nèi)部領導力、平臺領導力和文化領導力[2]。作為治理革新時代基層黨建的一種有效演進模式，嵌入式社會組織黨建具有如下特征或核心要素：

(一)理念嵌入

理念嵌入是執(zhí)政黨通過在社會組織中的宣傳、教育和服務，達到貫徹自身特定階段路線、方針和政策的目標的一系列黨建方略。葛蘭西的文化霸權理論指出，任何政黨的領導地位都主要包含兩個方面，即“統(tǒng)治”和“智識與道德的領導權”[3]38，在社會組織中建構文化上的統(tǒng)治根基，這一過程實際上就是理念嵌入，是社會組織黨建的靈魂與根本?！兑庖姟分袑ι鐣M織黨組織的職責做出明確界定，反映理念嵌入的有兩條：其一，“保證政治方向”，宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級黨組織和本組織的決議，組織黨員群眾認真學習中國特色社會主義理論，深入學習習近平總書記系列重要講話精神，教育引導黨員群眾遵守國家法律法規(guī)，引導監(jiān)督社會組織依法執(zhí)業(yè)、誠信從業(yè)。其二，“建設先進文化”，堅持用社會主義核心價值觀引領文化建設，組織豐富多彩的文化活動，營造積極向上的文化氛圍，教育黨員群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為作斗爭。

(二)組織嵌入

組織嵌入是黨加強對社會組織領導的重要方式，是在社會組織發(fā)揮力量的領域發(fā)展黨員，建立黨的組織體系，從而實現(xiàn)對該領域的領導和控制。[4]在環(huán)境中的其他組織內(nèi)建立自己的組織網(wǎng)絡，這是政黨在找尋環(huán)境中的互動伙伴，有利于減弱外部環(huán)境的不確定性[5]，進而提升黨的執(zhí)政能力。因此，組織嵌入是政黨減弱與社會互動過程中環(huán)境不確定性的重要方式，是社會組織黨建的前提和基礎。在《意見》中，組織嵌入主要體現(xiàn)在“應建盡建”的原則下，通過單位建、行業(yè)建、區(qū)域建、聯(lián)合建等方式，大力推進社會組織中黨組織的有效覆蓋。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》延續(xù)了這一建設思路，并要求各有關部門結合社會組織登記、檢查、評估以及日常監(jiān)管等工作，督促推動社會組織及時成立黨組織和開展黨的工作。

(三)活動嵌入

活動嵌入是社會組織中的黨組織將黨建主題活動與社會組織發(fā)展活動相結合，以黨建推動社會組織實現(xiàn)其宗旨與目標。政黨在理念和組織方面的影響力，必須落實到實際的黨建工作和服務行動中去，只有立足于社會組織所需、黨員群眾歡迎、符合自身特點，不斷創(chuàng)新活動內(nèi)容與方式，組織活動才能有聲有色地開展起來，黨的聲音在社會組織才能愈發(fā)響亮。[6]因此，活動嵌入是社會組織黨建的主體與核心。在《意見》中，活動嵌入主要體現(xiàn)為“圍繞社會組織健康發(fā)展開展黨組織活動”，形成與社會組織執(zhí)業(yè)活動、日常管理、文化建設等相互促進的良性互動局面。

(四)人才嵌入

人才嵌入是在社會組織中的黨組織系統(tǒng)內(nèi)，通過選配能力強、素質高的黨組織書記和充實壯大黨務工作者，為社會組織提供一流的黨建精英和工作隊伍?！罢温肪€確定之后，干部就是決定的因素。”[7]526人才嵌入是社會組織黨建的保障與后盾。人才嵌入本質上歸屬執(zhí)政黨的人事嵌入，如果說政黨在國家政權系統(tǒng)中的人事嵌入為國家構建提供了組織依托和精英保障[8]，那么政黨在社會組織中的人才嵌入則是為引領社會建設、推動社會自治而沉淀組織人才?！兑庖姟丰槍ι鐣M織黨建的人才隊伍建設問題，從選任、選派、培訓、管理和激勵等方面均做了要求。

各地社會組織黨建的探索與實踐中，對以上四類嵌入方式各有側重，主要是層次、范圍和程度上的差異?；诶砟睢⒔M織、活動與人才的多重嵌入，黨在很大程度上實現(xiàn)了對社會組織的滲透，與對社會組織的現(xiàn)代治理共同構成了“嵌入式治理”，這一治理模式推動了政黨與社會之間和諧關系的構建，促進了新時期我國社會組織的健康有序發(fā)展。

二、嵌入式社會組織黨建的內(nèi)在困境

嵌入式社會組織黨建目前仍存在不少的缺憾，深入推動過程中遭遇困境，這些缺憾或困難主要集中在“引領”與“自主”兩個方面，前者的產(chǎn)生原因是嵌入不力，后者的催動因素是嵌入過度。

(一)嵌入不力影響黨建引領

1. 存在思想認識誤區(qū)，認同力不高

加強社會組織黨建，是新時期執(zhí)政黨優(yōu)化政黨與國家、社會之間關系的重要戰(zhàn)略步驟，是積極回應社會結構復雜化、利益需求多元化的重要設計，是培育公民精神、引領社會自治、推動社會建設的重要方式。但長期以來，對社會組織黨建的各種認識誤區(qū)和思想不統(tǒng)一問題始終未得到有效解決，體現(xiàn)為：主管部門領導的“輕視”思維、社會組織黨員干部的“顧慮”意識、社會組織黨員的“雇傭”思想以及社會組織從業(yè)者的“小算盤”格局[9]79-81，作為與政黨在組織特性、宗旨目標等方面完全不同的一類實體，社會組織對嵌入式黨建還會產(chǎn)生內(nèi)部排斥[10]，這些模糊認知與困境又會使得管理部門對抓社會組織黨建產(chǎn)生“組建難、把握難、指導難、協(xié)調難、管理難”的“五難”心態(tài)。[11]這種認知誤區(qū)在中央的《意見》下發(fā)后雖有所緩解，但目前仍在困擾著社會組織黨建的廣大干部和黨務工作者。

2. 缺乏分類建設思維，指導力不強

社會組織與公共權力組織、市場組織的差異，決定了社會組織黨建不可能完全套用政府單位和非公企業(yè)黨建的經(jīng)驗與路數(shù)，此外，社會組織系統(tǒng)內(nèi)部涉及面廣、種類繁多，行業(yè)、地域、單位之間均存在較大的差異。這就要求社會組織黨建必然要具有自己的特色，必須堅持分類指導、分類建設、分類推進的思路。但是，各地黨組織在實踐中往往是簡單移植政府組織或非公企業(yè)的黨建經(jīng)驗與模式，對諸如社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織、社會中介組織等不同類別的社會組織黨建制度與機制，并未做科學評估與細分。這種盲目嵌入和過分追求覆蓋率的結果是，建起來的黨組織并不能有效承擔不同類別社會組織的黨建任務，無法發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。缺乏分類建設與精細建設，使得黨建過程中黨組織對社會組織的引領沒有針對性。

3. 活動缺少品牌戰(zhàn)略，沒有感召力

著眼于社會組織的特點、需求和健康發(fā)展而開展黨建活動，是發(fā)揮社會組織中黨組織和黨員作用的關鍵抓手。這就要求社會組織黨建開展的各類活動，既要積極吸納和回應社會組織的內(nèi)在需求，又要不斷創(chuàng)新黨建活動的形式、方法和手段，與時俱進。否則，黨建活動就會始終與社會組織自身建設呈現(xiàn)“兩張皮”，難以有效對接與融合。但是，當下不少社會組織黨建的主題活動依然存在形式老套、內(nèi)容空洞、枯燥乏味等問題，停留在開開會、讀讀報等傳統(tǒng)階段，與社會組織日新月異的發(fā)展形勢形成極大反差。此外，有的黨組織陷入社會組織活動的汪洋大海而迷失引領角色。對黨建活動缺乏規(guī)劃和規(guī)范。

4. 基礎保障相對不足，喪失戰(zhàn)斗力

社會組織黨建的前期基礎薄弱、任務千頭萬緒，實踐中涌現(xiàn)的諸多困難亟待破題，這就要求在社會組織中必須籌建一支理想堅定、數(shù)量充足、結構合理、業(yè)務精良的人才隊伍，同時，還要為社會組織黨建強化在經(jīng)費、場所等方面的基礎保障。否則，社會組織黨建將會面臨缺人、缺錢、缺物的窘境。但是，相關調查發(fā)現(xiàn)，各地社會組織黨建的人才、場地與資金問題依然令人憂心。人才方面，社會組織往往黨員數(shù)量有限，缺乏專職黨務人員，黨員流動性大、構成復雜，黨組織、黨員不穩(wěn)定，多數(shù)黨員或返聘或兼職或實際處于“口袋黨員”狀態(tài)；場地方面，主要以安排或租用辦公場所作為活動場地，難有保障；資金方面，黨建經(jīng)費普遍不足，缺乏基層資源整合力，經(jīng)費來源單一、有限。[12]人財物的多重困境，極大地削弱了社會組織黨建的戰(zhàn)斗力。

(二)嵌入過度侵犯社會自治

1.功能邊界不分，以黨代社

政黨將權力觸角嵌入社會組織，其前提應當是尊重社會組織自身特點、功能邊界、發(fā)展規(guī)律，在發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用過程中，實現(xiàn)政黨與社會組織的同頻共振。如果將嵌入演變成直接干預，由黨組織包辦社會組織的業(yè)務工作，則會在長期以來政社不分的陰影下又增添黨社不分，勢必嚴重侵害社會組織的依法自治。例如，有的地方會計師事務所黨支部為所在區(qū)域制定行業(yè)自律公約[13]，這是典型的黨組織過度介入，進而消弭了社會組織自主獨立的個性，陷入“黨社合一”的新誤區(qū)[14]。以黨代社、黨社不分同樣會損害嵌入式社會組織黨建的質量。

2. 組織機制齟齬，運行內(nèi)卷

中共運行的根本組織原則是民主集中制，通過黨的各級組織和黨員作用發(fā)揮，通過影響國家機關而貫徹黨的意志，實現(xiàn)對國家與社會的統(tǒng)治和領導。社會組織則是基于志愿邏輯建立起來的公益或互益組織，運行的根本原則是志愿原則，一般傾向于扁平化、網(wǎng)絡化和分權等組織特點。政黨、國家與領域廣泛、類型多樣的社會組織，可以就現(xiàn)代社會事業(yè)展開合作，甚至可以合作建構出一個精巧的“第三方治理”體系[15]43。當前的嵌入式黨建的關鍵步驟是擴大黨組織在社會領域的覆蓋，“組織覆蓋”的剛性壓力下，由于兩類組織的基本原則、發(fā)展規(guī)律、活動特征、運行機制尚未實現(xiàn)有效對接與融合，這就導致政黨內(nèi)部運行機制同社會組織運行機制產(chǎn)生一定程度的沖突[16]，進而產(chǎn)生組織嵌入越多，黨建實際效果卻越差的內(nèi)卷化現(xiàn)象，最終影響社會組織的成長和健康有序發(fā)展。

三、社會組織黨建中的引領與自主

執(zhí)政黨對社會組織的領導主要包含兩個層面：一是政治的領導作用，即通常所說的“黨領導社會”，機制為對社會組織的規(guī)范、導向與組織發(fā)展的促進作用；二是治理的領導作用，即通過黨同社會組織的溝通協(xié)作實現(xiàn)對社會的共同治理[17]。如果將黨對社會組織的領導置于嵌入式黨建語境中，這兩個層面同樣意義重大，進一步可衍生為社會組織黨建中兩條規(guī)范原則與建設路徑。即嵌入式社會組織黨建路徑中，既要保持黨對社會組織的引領與規(guī)范，又要保持社會組織的自主與自治，而這種革新的理想化目標，實際上是要實現(xiàn)一種經(jīng)政黨權威整合的社會共治格局。

(一)引領型嵌入

社會組織黨建在普遍意義上來說，是正確處理政黨與社會之間關系的問題，但這種關系模式的構建亦有特殊性，即是在共產(chǎn)黨科學執(zhí)政的前提下加強黨對社會組織的領導，進而引領和推動社會組織的健康有序發(fā)展。因此，嵌入式社會組織黨建路徑的第一合法性，必然是堅持黨的領導和引領作用，堅持黨在社會組織中的政治核心地位，促進黨在社會組織中政治職責的有效發(fā)揮。以嵌入為手段，以引領為目標，實現(xiàn)“引領型嵌入”的目標。

當然，堅持黨對社會的領導或引領，并非回歸改革之前總體性社會結構下國家對社會嚴格而全面的控制[18]，這種閹割社會活力的全能主義控制方略，已在改革開放以來基層民主政治建設的進程中被拋棄。領導的本質是“影響”，影響的效能體系中，權威而非權力是最重要的因素，因而不具有強制性；執(zhí)政的本質是對公共權力的掌握和運用，與國家權力具有必然的內(nèi)在聯(lián)系，具有強制性。[19]如果放到社會組織語境下，二者同樣有明顯的差異，支撐執(zhí)政的權力邏輯在社會層面應主要體現(xiàn)為自治邏輯。執(zhí)掌權力的活動過程是執(zhí)政，包容自治的活動過程則是治理，因為按照現(xiàn)代治理理論，治理是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。[20]3因此，國家層面領導與執(zhí)政的分殊，在社會層面則衍生為領導(或引領)與治理的區(qū)別，社會組織黨建其實是在黨的非強制性引領感召中，實現(xiàn)黨與群眾的密切聯(lián)系、建構黨與社會的良性互動關系。

(二)嵌入式自主

社會組織與黨政組織、市場組織相比，具有多重獨有的特征，根據(jù)萊斯特·薩拉蒙的總結，主要表現(xiàn)為“組織性、私立性、非利潤分配性、自治性和志愿性”[21]12-13。在這些獨特的組織特點中，由私立性和自治性所突顯的自主性，是社會組織至關重要的一條建構原則。面對政權組織和市場經(jīng)濟組織，如果社會組織喪失了自主性，這就意味著社會組織要么依附于權力，要么諂媚于資本，這對于培育公民精神、建構社會資本、促進社會建設都是極其有害的。彼得·埃文斯曾用“嵌入式自主”來分析產(chǎn)業(yè)轉型中的國家角色，認為發(fā)展型國家的內(nèi)部組織應當具有追求自身目標的能力，同時也應當嵌入在連接國家與社會的具體社會關系中，并且要能夠為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標和政策中的持續(xù)協(xié)商與溝通提供制度化渠道。[22]12筆者借用“嵌入式自主”這一概念，認為社會組織在參與國家治理現(xiàn)代化進程中，同樣也面臨如何保持自主性的問題，既然社會組織黨建的目標包括發(fā)揮社會組織在治國理政中的積極作用，那么就必須考慮“組織嵌入”過程中社會組織的自主與自治。

在社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展、利益結構日益多元化、社會日益成長壯大、公民民主法治意識不斷增強的時代，正確處理黨社關系的一條重要原則，應當是堅持“社會本位”[23]，應當在我國推進全面建設小康社會、全面深化改革開放、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局之中，提高社會組織的參與度、發(fā)揮社會組織的影響力。如果沒有社會組織的本位理念，在當下強國家弱社會的總體格局下，社會組織必將日益喪失其獨立性和自主性。實際上，中共十八大已經(jīng)為社會組織的“嵌入式自主”提供了合法理據(jù)，即“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。

(三)整合的共治

現(xiàn)代民主政治體系下政黨的功能多種多樣，但其中至關重要的一項是政黨“扮演著關鍵的社會整合角色”[24]9，能否有效整合社會利益、擴大社會共識、穩(wěn)定社會秩序，是辨識政黨制度化能力的一個重要標識。改革開放的深入與市場經(jīng)濟的發(fā)展，推動了社會建構整體從組織化社會的建構向社會組織化建構的轉型[25]，社會組織的孕育與蓬勃發(fā)展，對執(zhí)政黨的社會整合能力形成了壓力和考驗。近40年的經(jīng)濟發(fā)展、社會建設成就證明，以黨政為主導而整合市場、社會等各類治理主體、資源和機制的模式，客觀上造就了多元發(fā)展方式并存的新格局，推動了“中國奇跡”的形成。中共十九大提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”的指導理念，要求當代社會治理必須積極吸納現(xiàn)代治理與善治的思想，在堅持政黨權威及其整合機制的基礎上，實現(xiàn)社會協(xié)同、合作共治。這種由政黨權威的整合與多元主體共治相互交融的過程，或許可稱之為“整合的共治”，它就是上述“引領型嵌入”與“嵌入式自主”緊密結合、交織共進的過程。其中，“引領型嵌入”服務于堅持和完善黨的領導，“嵌入式自主”服務于黨的領導之下的社會組織依法自治，它們在新時代共同服務于黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制建設。

四、優(yōu)化嵌入式社會組織黨建的路徑

提升社會組織黨建的科學化水平，應堅持引領”與“治理”不可偏廢的原則，注重吸納現(xiàn)代社會治理理論資源和制度設計，優(yōu)化我國社會組織黨建的政策框架與建設路徑。

(一)樹立開放式黨建觀念，增強對社會組織自治的包容

牢固樹立執(zhí)政與治理相區(qū)分的理念，堅持開放式黨建思路，以馬克思主義政黨理論為指導，廣泛吸納和包容現(xiàn)代治理理論、社會自治理論、公民社會理論、社群主義理論、新公共服務理論、公私伙伴關系理論等，增強社會組織黨建過程中黨組織對各類人才和力量的吸引力、感染力與號召力，尋求政黨與社會的最大公約數(shù)。在更具包容性的理念指導下，開展契合社會組織特點、服務社會組織發(fā)展的主題活動，在活動中達到對社會組織黨員、其他成員的培訓、教育、管理、激勵和服務。

(二)加強黨內(nèi)民主建設，降低與社會組織治理的摩擦

黨內(nèi)民主對人民民主的發(fā)展起著示范和帶動作用。[26]當前應在現(xiàn)行嵌入式黨建工作基礎上，進一步推動社會組織中黨組織的內(nèi)部選舉、決策、管理和監(jiān)督的民主化進程，將社會組織黨組織的黨內(nèi)民主與社會組織內(nèi)部的以民主治理有機結合起來，最大化降低兩類組織運行中的邏輯與機制齟齬，實現(xiàn)社會組織黨建阻力的最小化。

(三)建構責任清單制度，推進社會組織黨建的制度化

在樹立政黨、國家、社會三者功能有界的理念基礎上，建立明確的社會組織黨建責任清單制度。黨建責任清單要明確黨建的核心業(yè)務、活動目錄、實施力量、評估反饋等事宜，確立黨建支持和服務社會組織活動與建設的條件、路徑與機制，既要防止黨建活動與社會組織活動“兩張皮”而削弱黨建效力，更要防止兩類活動混同一體、泥沙俱下而影響社會組織的依法自治，逐步推進社會組織黨建運行的制度化、規(guī)范化、清單化。

(四)完善分類建設機制，實現(xiàn)社會組織黨建的精細化

不分類別、不分形式的同質化建設，使得當前社會組織黨建為追求“組織覆蓋”而忽視了社會組織系統(tǒng)內(nèi)部的重要差異，降低了各類黨建制度的執(zhí)行質量。應在系統(tǒng)摸清地方社會組織類別、領域、規(guī)模、黨建基礎的前提下，針對性地為各不同類別的社會組織制定黨建的行動指引和操作指南。當然，甚至同一類別社會組織內(nèi)部依然存在重要差異，這就進一步要求社會組織黨建要充分吸納社會組織其他成員的參與，吸收人民群眾對該行動指引制定的批評、意見和建議，不斷推動社會組織黨建的分類化、科學化與精細化。

(五)拓展政府購買服務，推動黨建與治理的協(xié)同化

社會組織黨建除了運用黨建經(jīng)費外，必須開辟多元化籌資渠道，必須學會嫁接、掌握和充分利用項目制給黨建帶來的各類財政經(jīng)費。在現(xiàn)有經(jīng)費籌措機制基礎上，黨建財政項目應加大對社會組織領域的投入，社會組織黨組織應同社會組織聯(lián)手，合作開展黨建財政項目申報、執(zhí)行、評估和反饋等工作。借鑒上海浦東新區(qū)塘橋街道的“大賦權”的領導機制、“大聯(lián)盟”的管理機制和“大合作”的服務機制，探索社會組織購買黨建服務和黨建孵化培育社會組織[27]。同時，吸納社會智庫等力量在社會組織黨建中的智慧資源，實現(xiàn)基層黨建中政黨、政府、社會和公民的多元協(xié)同格局。

(六)拓展柔性融入路徑，促進黨建與社會組織業(yè)務的融合

社會組織黨建工程的初期往往采取的是“剛性嵌入”的推進方式，它雖然能夠短期內(nèi)提高黨在社會領域的組織覆蓋，但這并不意味著黨的實際工作和影響力真正下沉到社會組織，如不能在“剛性嵌入”的基礎上有新作為，勢必會在一定程度上影響社會組織的發(fā)展，侵蝕政黨的形象和公信力。因此，應在現(xiàn)有“剛性嵌入”工作方式的基礎上，深入拓展“柔性融入”的方式與路徑，將社會組織的專業(yè)服務優(yōu)勢與黨的先鋒模范作用進行有機結合。[28]加大對黨建活動的科學設計與流程再造，通過黨組織與內(nèi)部管理機構聯(lián)席磋商機制、黨建品牌與業(yè)務品牌共建機制、黨員先鋒與業(yè)務活動能手結對機制等，漸進性地實現(xiàn)黨組織與社會組織的無縫聯(lián)動，黨建活動與社會組織執(zhí)業(yè)、管理與創(chuàng)建等活動的高度融合。

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