徐州市全面推行河長制的建議與思考

曹晨，高向陽 （徐州工程學(xué)院土木學(xué)院，江蘇 徐州 221018）

河長制是以各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)某條河流河長，履行治理與保護(hù)責(zé)任的一種行政管理形式。由江蘇省無錫市首創(chuàng)[1]，通過近10年在各地的實(shí)踐、總結(jié)、完善和提高，其制度日臻完善，作用日漸顯現(xiàn)，走出了一條適合于中國特色的流域環(huán)境治理新路徑。

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》公布，意見指出，全面推行河長制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決中國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。結(jié)合徐州市實(shí)際，2017年4月26日，徐州市出臺《徐州市全面推行河長制工作方案》?！斗桨浮诽岢?，按照國家、省、市部署要求，全面推行河長制，建立市、縣、鎮(zhèn)、村四級河長體系，保護(hù)水資源、防治水污染、治理水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)。

1 基本現(xiàn)狀

近年來，在環(huán)境治理，生態(tài)文明建設(shè)過程中，徐州取得了不少成就，城市面貌煥然一新，市民變得有朝氣有素質(zhì)，天變得更藍(lán)了，水變得更綠了，公園草地多了，臭水溝少了，交通更便利了，道路更清潔了。徐州市先后獲得國家森林城市、全國最美麗城市、國家衛(wèi)生城市、國家生態(tài)園林城市等稱號，“一城青山半城湖”的美譽(yù)響徹全國，目前，徐州市又正在積極創(chuàng)建全國文明城市。

但我們也清醒地看到，在我市生態(tài)治理，可持續(xù)發(fā)展中還存在不少困難和問題，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、監(jiān)管能力不足、農(nóng)村環(huán)境污染亟需整治等等。全面推行河長制，為徐州市生態(tài)文明建設(shè)由市區(qū)轉(zhuǎn)向郊區(qū)、由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村、由點(diǎn)源轉(zhuǎn)向面源、由片區(qū)轉(zhuǎn)向流域、由零碎項(xiàng)目轉(zhuǎn)向系統(tǒng)工程提供了契機(jī)，應(yīng)該堅(jiān)定不移的抓好生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)穩(wěn)步的沿著綠色、可持續(xù)的道路拓步前進(jìn)，牢牢把握機(jī)遇，貫徹落實(shí)好各項(xiàng)規(guī)章制度，走有自己特色的環(huán)境治理之路。

2 存在的問題與思考

全面實(shí)行河長制最大意義在于把治理和保護(hù)河流的責(zé)任落實(shí)到具體的人[2]，在強(qiáng)調(diào)“法治”的同時，也注重“人治”，把治河的主體責(zé)任落到了實(shí)處。實(shí)踐證明，各地推行河長制實(shí)現(xiàn)了河湖有人管、管得住、管得好的目標(biāo)，值得大力推廣，但在實(shí)際推行過程中，還面臨著意識、機(jī)制、政策和法律、資金投入以及效果保證等方面的問題。

2.1 思想意識問題

盡管國家一再強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，可是在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)利用、政府績效考核的嚴(yán)峻壓力下，有些地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)并沒有意識到環(huán)境保護(hù)的重要性，也沒有切身體會到“河長”擔(dān)子上的責(zé)任。環(huán)境保護(hù)與治理具有時間久、見效慢等特點(diǎn)，在這個快節(jié)奏、過分強(qiáng)調(diào)速度和結(jié)果的現(xiàn)代，它更像是一項(xiàng)良心活，需要從長遠(yuǎn)的角度、從子孫后代的利益出發(fā)，耐著性子，腳踏實(shí)地，一步一個腳印，注重細(xì)節(jié)，做好每一項(xiàng)工作。

2.2 管理機(jī)制問題

“河長制”的全面推行，明確了各級黨政主要同志的職責(zé)，但在具體的環(huán)境治理和保護(hù)問題上究竟是水利部門、環(huán)境部門還是地方政府負(fù)責(zé)，定義不明確；另外，河水是流動的，但河長制要求“一河一策”，各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜，沒有注重從整體的角度，運(yùn)行系統(tǒng)的思維考慮問題，治理自家區(qū)域內(nèi)的河段只是標(biāo)，抓住本質(zhì)從源頭上治理河流才是本；還有在跨行政區(qū)特別是省際之間的流域治理及管理方面，容易產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象，區(qū)域協(xié)調(diào)及資源調(diào)配功能發(fā)揮不足等等。

2.3 資金投入問題

根據(jù)水管單位承擔(dān)的任務(wù)和收益狀況，我國水管單位分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三大類，其中經(jīng)營性單位約135個，占全國水管單位總數(shù)的2.49%[3]。顯而易見，在我國目前的環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域，企業(yè)和第三方參與的程度較低，沒有發(fā)揮市場這個有效手段，沒有充分調(diào)動社會資本的積極性，仍過多的依靠各級地方政府的財(cái)政投入，資金渠道單一，投入不足。

2.4 政策和法律問題

長期以來，我國在環(huán)境監(jiān)管體制上存在很大的缺陷，環(huán)境立法體系不完善，立法內(nèi)容在某些方面存在交叉與矛盾，行政區(qū)劃分管、按要素分管的管理體制不合理，上下游政府間權(quán)責(zé)模糊，積極性難以調(diào)動等等，這些都在很大程度上阻礙了河長制的順利推進(jìn)。如何健全日常管理機(jī)制，促進(jìn)“河長制”實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、程序化、正?；?，甚至達(dá)到法規(guī)化，還有大量的工作要做，還有許多問題值得探討和研究。

2.5 考核評價問題

環(huán)保行業(yè)參與方眾多，處理效果周期長且容易反彈，如何能長期調(diào)動河長的積極性，堅(jiān)持權(quán)責(zé)分明，建立健全環(huán)境保護(hù)評價機(jī)制也是全面推行河長制將面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在目前的環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域，由于政府傳統(tǒng)的采購環(huán)境服務(wù)方式，設(shè)計(jì)、投融資、施工和后期的運(yùn)營維護(hù)大部分采用碎片化管理，極有可能造成最終效果無人負(fù)責(zé)，具體項(xiàng)目治理技術(shù)效果待檢驗(yàn)，標(biāo)準(zhǔn)不合理、不完善、不清晰，缺乏專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對治理和維護(hù)效果進(jìn)行評估等難題。

3 對策與建議

3.1 統(tǒng)一思想，合理規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)

河長制是新時期徐州市加強(qiáng)河湖管理的一項(xiàng)重要舉措，必須始終堅(jiān)持不動搖，對于擔(dān)當(dāng)河長的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要有大局意識和責(zé)任意識，不因?yàn)楣ぷ髅Χ韬隽谁h(huán)境治理，不因?yàn)橐娦⒄`了環(huán)境治理，應(yīng)從大局角度，運(yùn)用系統(tǒng)思維，合理規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

3.2 改革創(chuàng)新機(jī)制，完善相關(guān)法律

良好的機(jī)制是政策得以順利執(zhí)行的前提，在全面推行河長制的過程中，徐州市應(yīng)注重改革舊的機(jī)制，尋求適應(yīng)時代特色的新機(jī)制。針對部分河長思想上的松懈，可以建立常態(tài)化建言機(jī)制，時刻接受社會的監(jiān)督；針對區(qū)域治理的局限性，可以考慮利用信息化手段，建立全流域信息共享機(jī)制，實(shí)時共享各項(xiàng)水質(zhì)數(shù)據(jù)，做到心中有數(shù)，推進(jìn)區(qū)域共治；針對沒人驗(yàn)收把關(guān)，黨政領(lǐng)導(dǎo)輕視環(huán)境治理問題，可以考慮引入第三方參與環(huán)境質(zhì)量驗(yàn)收的新機(jī)制，同時改革新的考核問責(zé)與獎勵機(jī)制，提高黨政機(jī)關(guān)的積極性等等。另外，圍繞河長制任務(wù)出臺一系列針對性、可操作性強(qiáng)的法律措施，確保河長制取得實(shí)效。

3.3 引入民間資本，探索新型發(fā)展模式

在全面推進(jìn)河長制的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用，積極引入民間資本，加大地方財(cái)政對流域治理的資金支持力度，開辟專項(xiàng)資金，拓展綠色信貸、融資租賃等新型投融資渠道，構(gòu)建多元化流域治理投融資體系；推進(jìn)政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，探索新的工程管理模式，吸引多元化主體參與流域生態(tài)環(huán)境治理；同時，積極培養(yǎng)志愿性、民間環(huán)境組織，完善流域治理中第三部門的參與機(jī)制等，綜合推進(jìn)流域治理公私合作常態(tài)化[4]。

3.4 摸索中求發(fā)展，實(shí)踐中求轉(zhuǎn)變

我國建立和推行“河長制”時間較短，還存在著一些不足之處或不夠完善的地方，諸如如何保證資金的投入，如何理順管理體制，如何調(diào)動民眾的積極性，提升社會的參與度，如何實(shí)現(xiàn)河長制的常態(tài)化、規(guī)范化以及法制化管理等，這些都需要我們在今后的實(shí)踐中不斷探討和豐富完善。在不斷摸索嘗試中，尋找適合自身的發(fā)展治理模式，在一次次體驗(yàn)實(shí)踐后，積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變思路，不斷奮勇向前。

4 結(jié)論與展望

全面推進(jìn)河長制是大勢所趨、民心所向，也是踐行生態(tài)文明建設(shè)不動搖的重要舉措[5]，應(yīng)牢牢抓住這次機(jī)遇，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的思路，充分結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢，發(fā)掘特色品質(zhì)，完善相關(guān)法律制度，科學(xué)規(guī)劃布局，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，協(xié)調(diào)各項(xiàng)合作機(jī)制，改革創(chuàng)新，因地制宜，做大做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，做精做細(xì)惠民利民工程，明確領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，常態(tài)化建言河長制各項(xiàng)建設(shè)，利用市場化手段鼓勵民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)過程中來，為建設(shè)更美好、更怡人的新徐州而不懈努力。