大力鞏固完善提高退耕還林工程建設成果

安徽省退耕還林辦公室

（安徽省林業(yè)廳，合肥 230001）

退耕還林是我國農村改革發(fā)展和強林惠民的重大戰(zhàn)略舉措，也是我國林業(yè)生態(tài)建設的一項重大戰(zhàn)略性工程。安徽省實施退耕還林工程始于2002年，并且一直持續(xù)進行著，在改善生態(tài)環(huán)境、促進農村發(fā)展、帶動農民就業(yè)增收等方面取得了顯著成效。隨著首輪退耕還林國家政策性補助陸續(xù)到期，鞏固完善提高退耕地還林成果已迫在眉睫，需要加緊研究相關對策。

1 退耕還林是安徽省迄今為止實施的涉及面最廣、受益面最大、成效最顯著的國家重點林業(yè)生態(tài)建設工程

從2002年到2013年，安徽省實施退耕還林工程共完成造林綠化面積65.93萬hm2，其中宜林荒山荒地造林33.63萬hm2、封山育林10.3萬hm2、退耕地（含沙化耕地）造林22萬hm2。在實施新一輪退耕還林工程中，全省已于2017年完成退耕地造林2 000 hm2。退耕還林工程的實施，在安徽林業(yè)生態(tài)建設史上刷新了多項記錄。

1.1 工程建設范圍最廣

退耕還林工程實施地分布在全省16個市共84個縣（市、區(qū)），其中山區(qū)22個縣（市、區(qū)）、丘陵地區(qū)47個縣（市、區(qū)）、平原地區(qū)15個縣（市、區(qū)）。

1.2 資金投入量最多

從2002年至2017年，中央累計投入安徽省退耕還林工程建設的各項補助資金（含補助原糧折算）達120.03億元；如果計入已撥付2016年實施的新一輪退耕還林補助資金，中央先后對安徽省退耕還林的專項轉移支付資金總規(guī)模已達120.27億元，大大超過其他單項的林業(yè)工程投入。

1.3 群眾受益面最大

退耕還林工程建設的中央投資都是用來補助農戶的。安徽省實施退耕還林共涉及農戶248萬戶，直接受益的農村人口達992萬人，其中退耕農戶74萬戶、220萬人。據(jù)國家統(tǒng)計局安徽調查總隊連續(xù)多年專項監(jiān)測調查，安徽省退耕農戶人均純收入年增長率明顯高于同期同地區(qū)其他農戶。僅以2013年為例，全省退耕農戶人均純收入9 746元，較上年增長13.9%，比當年全省農民人均純收入增速高0.8個百分點。

1.4 造林貢獻最大

在首輪退耕還林工程建設中，全省共完成荒山荒地人工造林33.63萬hm2、退耕地造林22萬hm2，僅此為全省森林覆蓋率提升貢獻了4個百分點，并且在原有林地之外新拓展有林地面積22萬hm2。2003年國家先后兩次共下達安徽省退耕還林工程建設任務33.33萬hm2（退耕地造林14.67萬hm2，宜林荒山荒地造林18.66萬hm2），成為迄今接受國家造林計劃任務最多的年份。

1.5 生態(tài)效益最顯著

實施退耕還林工程的生態(tài)效益尤為顯著。由于加速恢復森林植被，有效減輕了水土流失，增強了水源涵養(yǎng)功能。據(jù)安慶市調查，退耕還林使該市山區(qū)森林面積增加7.33萬hm2，治理水土流失面積500 km2，每年土壤侵蝕量由之前4 240 t/km2下降到1 800 t/km2。據(jù)岳西縣對坡耕地退耕還林2年后的調查，與退耕還林前相比，土壤侵蝕量減少66%，涵養(yǎng)水源能力增加41%。

1.6 社會效益更可觀

實施退耕還林工程，促進了農村產業(yè)結構調整優(yōu)化，眾多農民從單一的糧食生產中解放出來，打破廣種薄收的傳統(tǒng)農業(yè)耕種習慣，通過發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)、商貿服務和鄉(xiāng)村旅游等，拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)和增收的渠道，改善了生產生活條件。退耕還林不僅沒有影響糧食生產，還為農業(yè)穩(wěn)產高產提供了生態(tài)保障。實施退耕還林的15年，安徽糧食生產持續(xù)年年豐收。

2 退耕還林的部分林木經(jīng)營管護狀況堪憂，農村基層組織和退耕農戶期盼鞏固完善提升工程建設成果

安徽省實施退耕還林工程所取得的生態(tài)、社會和經(jīng)濟等方面成效都非常顯著，但現(xiàn)實中確也存在著不少問題和矛盾，有些甚至還相當突出。據(jù)調查了解，目前部分退耕地上的林木開始出現(xiàn)自然老化、衰敗退化、人為砍伐、耕作蠶食等諸多問題。對此，退耕農戶有怨言，農村基層干部無辦法，林業(yè)部門同志深感憂慮。歸納調研中接收到的各方面反映，現(xiàn)存的突出問題及其原因主要有：

2.1 多數(shù)退耕還林地在法律層面仍屬耕地性質，極易發(fā)生“毀林還耕”

退耕還林是相對于毀林開墾而言的，基本要義是按照縣級以上人民政府的規(guī)劃，將符合退耕還林條件的坡耕地，由耕地的用途屬性變更為林地的用途屬性，并通過植樹造林來快速恢復植被，以達到生態(tài)治理修復。由于安徽省實施退耕還林時多數(shù)未依法變更原耕地用途屬性，也未辦理林地權屬登記手續(xù)，雖已按規(guī)劃在耕地上植樹造林，但退耕地原來的用途屬性還沒有從耕地范圍退出，也沒有從根本上納入林地管理范疇，故難以持久保障退耕地真正實現(xiàn)“退得下、還得上、穩(wěn)得住、不反彈”的目標。這在一些平原和丘陵地區(qū)尤為突出。

2.2 樹種選擇不當，林木生長不良，退耕農戶不愿多加培育管護

為了爭取國家退耕還林政策的支持，安徽省在沒有經(jīng)過試點的情況下就開始承擔起大規(guī)模退耕還林任務，所實施的22萬hm2退耕地造林都是在2002～2005年4年間完成的，按照國家退耕還林規(guī)劃和政策要求，還需要同時完成等規(guī)模的宜林荒山荒地造林任務，以致年度造林任務相當繁重，基礎工作急促匆忙，造林作業(yè)設計和種苗準備不足，客觀上不同程度地存在著樹種選擇不當、不優(yōu)的問題，以致林木生長不良，收益不高，難以真正實現(xiàn)“還得上、能致富”的目標。這一情形在退耕還林地上表現(xiàn)尤甚。

2.3 生態(tài)林比重過大，部分過密過純，難以發(fā)揮應有的生態(tài)效益

按照當初國家退耕還林的政策，退耕地造林必須有80%屬于生態(tài)林，只允許20%的退耕地可以營造經(jīng)濟林。政策還對生態(tài)林的栽植密度有嚴格的規(guī)定，對其經(jīng)營模式、撫育間伐強度也有嚴格的限制。如栽植楊樹667m2不得少于50株；生態(tài)林不得進行林下間種。這對后期林木生長和經(jīng)營培育造成了負面影響，特別是在平原和丘陵地區(qū)的一些退耕地上，楊樹、泡桐等速生樹種的林分開始出現(xiàn)老化，有些林分由于過密過純也難以產生應有的生態(tài)效益。

2.4 農村相關改革缺少整體協(xié)同性，惠林與惠農政策出現(xiàn)落差

以對退耕農戶的政策性補助標準為例。除造林當年給予種苗費補助外，在第一個補助期（生態(tài)林8年、經(jīng)濟林5年）667m2每年補助230元，而在第二個補助期667m2每年補助標準只有125元。再以農業(yè)政策為例。實施退耕還林初期，種糧要繳納農業(yè)稅，又沒有任何補助，退耕還林有較高標準的補助，農民退耕還林積極性高漲；后來取消農業(yè)稅，種糧補貼不斷提高，退耕還林補助標準不升反降，退耕農戶對此有明顯的失落感，甚至要求“退林復耕”。在平原地區(qū)，退耕農戶的感受尤為強烈。以亳州市譙城區(qū)為例。農民如果沒有參與退耕還林，耕地種糧每年不僅有兩季農作物收益，還能拿到各種涉農補貼118元/667m2，即便是出租土地每年也可獲得800～1 000元/667m2租金，這都遠遠高于退耕還林的補助標準。

3 多管齊下，綜合施策，標本兼治，積極探索和穩(wěn)步推進退耕還林工程建設成果鞏固完善提升工作

實施退耕還林工程，鞏固退耕還林成果，是一項政策性和系統(tǒng)性很強的工作。到2021年，安徽省先期實施退耕還林工程的中央補助政策將全部到期，能否真正實現(xiàn)“國家得生態(tài)、農民得實惠”和“退得下、還得上、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的工程建設目標，必須把維護好、發(fā)展好退耕農戶的利益作為工作的出發(fā)點和落腳點，把保護好培育好退耕地及其林木作為切入點和著力點，加強分類指導，完善法規(guī)政策，綜合采取多種有效措施，不斷鞏固提高已有退耕還林工程建設成果。

3.1 直面現(xiàn)實問題，積極穩(wěn)妥探索，著力解決不敢為和難作為的問題，切實做到敢于創(chuàng)新、真抓善為

鞏固完善提高退耕還林成果是一項系統(tǒng)工程，需要行政力量統(tǒng)籌推進，多部門協(xié)同配合，農村基層組織和退耕農戶共同參與。各級林業(yè)主管部門作為退耕還林的組織管理者，更要切實擔當起鞏固提高退耕還林成果這一重大責任，積極面對現(xiàn)實各種具體矛盾和問題，敢作為、善作為。一要加強組織協(xié)調。林業(yè)主管部門既要當好政府的參謀，又要主動協(xié)調國土、發(fā)改、財政、農業(yè)等部門，充分發(fā)揮好由政府負責人牽頭的退耕還林工作領導小組的職能作用，多管齊下，多措并舉，積極穩(wěn)妥地解決問題和矛盾。二要充分調查研究。全面梳理現(xiàn)實中各種矛盾和問題，弄清來龍去脈，找準癥結所在，從政策層面加以檢視，從歷史過程和現(xiàn)實利益的角度加以分析，明確工作思路，分清輕重緩急。三要緊緊依靠群眾。廣泛聽取退耕農戶的真實反映和利益訴求，鼓勵各種社會主體參與創(chuàng)新實踐，充分吸收基層已有的成功做法，積極引導在政策和法律法規(guī)范圍內解決問題。四要抓好試點示范。堅持以問題為導向，分類型分區(qū)域先行探索。各市可選擇2～3個縣（市、區(qū)）進行試點，精準指導，及時總結，逐步完善措施路徑，形成試點示范效應。五要堅持綜合施策。從基層實踐和試點經(jīng)驗獲得啟示，匯集各有關部門，按照一事一策的原則，不斷把創(chuàng)新探索的成功做法上升為政策，用以指導和推動面上問題的解決。

3.2 嚴格區(qū)別界定，因地制宜施策，著力解決退耕地用途性質不確定的問題，真正做到“退得下”

依法解決退耕還林地尚未變更其原有耕地用途屬性的問題，是鞏固退耕還林成果的關鍵所在，既要從政府規(guī)劃政策和法律法規(guī)的層面嚴格加以厘清，又要以現(xiàn)實和歷史的視角分類妥善處置。

3.2.1 嚴格依法依規(guī)穩(wěn)控基本面

多年來，各地林業(yè)主管部門認真宣傳貫徹國務院《退耕還林條例》，綜合運用國家退耕還林政策和林業(yè)行政執(zhí)法手段，加強退耕還林地保護管理，有效制止和避免了退耕還林地被侵占蠶食、毀林復耕等現(xiàn)象，保持了退耕還林地在基本面上的穩(wěn)定。這在以后工作中仍需堅持。從政策和法律上說，當初實施退耕還林工程，政府和有關部門都有規(guī)劃，與退耕農戶都簽訂有退耕還林合同，工程建設嚴格遵循規(guī)劃具體到地塊，國家退耕還林補助資金嚴格按合同和政策標準直接兌現(xiàn)到農戶，因此必須繼續(xù)執(zhí)行退耕還林規(guī)劃，繼續(xù)踐行退耕還林合同承諾。對此應當向縣級政府及有關部門、農村基層組織和廣大退耕農戶宣講清楚，形成共識。

3.2.2 堅持依法依規(guī)確認退耕林地

全省22萬hm2退耕還林地中，平原地區(qū)2.51萬hm2，丘陵地區(qū)12.27萬hm2，山區(qū)7.22萬hm2。林業(yè)主管部門應積極會同國土、發(fā)改等部門，嚴格按照當初退耕還林規(guī)劃，全面調查摸底退耕還林地的具體情況，對尚未辦理耕地變更手續(xù)的退耕地，研究提出變更地類用途屬性的意見，并報告所在縣級政府。對凡是符合退耕還林政策要求和坡度標準的，都應當依法依規(guī)辦理變更手續(xù)，并及時做好相關規(guī)劃調整落實和林地權屬登記等工作。從政府規(guī)劃和政策法規(guī)層面破解退耕還林地用途屬性懸而未定的難題，是鞏固退耕還林成果的治本之策。山區(qū)和丘陵地區(qū)的退耕還林地占全省88.6%，對穩(wěn)定基本面至關重要，應優(yōu)先把重要生態(tài)區(qū)位范圍的退耕還林地解決好；平原地區(qū)應優(yōu)先解決不涉及基本農田的退耕還林地用途屬性變更問題。

3.2.3 探索建立合理有序的調整機制

對于零星點狀分布、處在大面積基本農田之中、長期穩(wěn)定保存確有很大難度等不宜繼續(xù)作為林地的退耕還林地，可以按照同等面積調出補進的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調、相關方自愿的基礎上，建立退耕還林地異地平移的有序調整機制，并對補進的林地及時造林和辦理林權登記等相關手續(xù)。這既可視為依法依規(guī)解決退耕還林地用途屬性未定問題的特例，也可作為解決具體復雜問題的必要補充。

3.3 加強經(jīng)營培育，漸進修復改造，著力解決退耕地林木生長不良的問題，切實保障“還得上”

將鞏固提高退耕還林成果納入林業(yè)增綠增效行動計劃內容，同等享受扶持政策，分類施策，促進林木培育經(jīng)營和退化林修復。一是加大森林撫育經(jīng)營力度。按照省林業(yè)廳印發(fā)的《關于大力推進森林撫育經(jīng)營的實施意見》（林造〔2017〕48號）精神，對退耕還林的優(yōu)良品種經(jīng)濟林，通過整形修剪標準化、嫁接枝條優(yōu)質化、水肥施用精準化、病蟲防治無害化、基礎設施配套化等措施，引導和鼓勵實行園藝化經(jīng)營，提高產品品質和產量。對生態(tài)林中長勢優(yōu)良的速生樹種林分，可以按照用材林或者工業(yè)原料林來開展培育經(jīng)營，并適度加大過密過純林分的撫育間伐。二是有序推進老化衰退林分更新改造。對進入成熟期的楊樹，有計劃地采取片狀或漸進式的主伐，并及時完成采伐跡地更新造林；對明顯退化的經(jīng)濟林和生態(tài)林，根據(jù)退耕農戶的意愿，確定經(jīng)營目標，選擇適宜樹種，分別采取間伐、補植、復壯、改造、更新等多種方式加以修復；對當初樹種選擇不當和不優(yōu)的衰敗林分，適時進行更新改造。只有把退耕地上的林木經(jīng)營培育好，使其充分發(fā)揮應有的經(jīng)濟和生態(tài)效益，才是真正的“還得上”，對退耕農戶來說就是“還得起”。

3.4 多種產業(yè)融合，發(fā)展林下經(jīng)濟，著力解決退耕地經(jīng)營利用不充分的問題，不斷實現(xiàn)“能致富”

提高退耕還林地的經(jīng)濟效益，是鞏固完善退耕還林成果的根本途徑，各地為此進行了不少有益的嘗試，值得總結借鑒。一是結合森林撫育，發(fā)展林下經(jīng)濟。允許在退耕地林木中種植食用菌，間種中藥材和低矮農作物等，但不宜間種高桿植物、攀緣性藤本植物；林下養(yǎng)殖應控制禽畜類密度和養(yǎng)殖強度，不宜養(yǎng)殖較大牲畜。二是結合退化林修復，發(fā)展特色林業(yè)。除重點生態(tài)區(qū)位外，可放開退耕地造林的林種、樹種和栽植密度等政策性限制，引導退耕農戶栽植優(yōu)良樹種、特色經(jīng)濟林品種，發(fā)展高效林業(yè)；皖南、皖西適宜地方可發(fā)展筍用竹林或筍材兩用竹林。三是利用森林景觀，發(fā)展生態(tài)旅游。合肥市包河區(qū)利用退耕還林成果建設森林公園，發(fā)展休閑旅游服務業(yè)，就是值得學習借鑒的一個典型事例。四是加強利益聯(lián)結，促進退耕農戶增收。引導退耕農戶將退耕地及其林木以轉包、租賃、轉讓、入股等方式，與農村新型經(jīng)營主體開展多種形式合作，通過集約化經(jīng)營提高退耕地收益，通過就業(yè)帶動增收和創(chuàng)業(yè)。

3.5 完善法規(guī)政策，加強監(jiān)督管理，著力解決退耕地“穩(wěn)不住”的問題，切實做到“不反彈”

一是將退耕還林地全面納入林地保護管理范疇，落實到縣級林地保護利用規(guī)劃和森林資源“一張圖”上，嚴格依法加強監(jiān)督管理。二是完善退耕還林合同及檔案管理工作，依法開展涉及退耕還林林地和林木權屬爭議、經(jīng)營承包權糾紛的調處工作，切實保障退耕農戶的合法權益。三是深入開展林業(yè)法制宣傳教育，加大林業(yè)執(zhí)法力度，嚴肅查處違法破壞退耕林地和林木的行為。四是認真落實《中共安徽省委安徽省人民政府關于加快林業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（皖發(fā)〔2009〕30號），在尊重退耕農戶意愿的基礎上，適時將符合生態(tài)區(qū)位要求的退耕還林地劃定為公益林，按照相關政策和標準給予退耕農戶森林生態(tài)效益補償。五是梳理和完善退耕還林相關政策，加強政策宣傳解讀，加快相關技術標準修訂，妥善處理涉及退耕還林的群眾來信來訪工作。