“一帶一路”背景下沿邊口岸政策的優(yōu)化空間與實(shí)施困境

文/李松，云南行政學(xué)院

1 沿邊口岸政策的演變歷程

我國(guó)沿邊口岸政策的演變大體可以分為五個(gè)階段。第一，1978-1985年是沿邊口岸的重新開放和政策的重新啟動(dòng)階段。1978年，借改革開放的春風(fēng)沿邊地區(qū)的對(duì)外貿(mào)易也開始復(fù)蘇起來，沿邊口岸建設(shè)在國(guó)家層面重新得以重視。第二，1986-1995年是口岸政策“刺激效應(yīng)”下的邊境口岸擴(kuò)張階段，主要展現(xiàn)為國(guó)家的大力扶持以及沿邊口岸“應(yīng)激式發(fā)展”。1986年的“七五計(jì)劃”把邊境口岸的發(fā)展納入到了沿邊省、市區(qū)的重大戰(zhàn)略規(guī)劃中。第三，1996-2000年是政策調(diào)整下的“起伏發(fā)展”階段。這一階段的政策調(diào)整，主要基于以下原因：一方面由于口岸貿(mào)易的大發(fā)展所帶來了無序性，已擾亂了我國(guó)口岸經(jīng)濟(jì)的正?；l(fā)展進(jìn)程；另一方面，為了遏制 1992年以來國(guó)家層面經(jīng)濟(jì)過熱的現(xiàn)實(shí)。第四，2001-2013年是沿邊口岸政策的進(jìn)一步完善階段。伴隨著國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，周邊一些國(guó)家對(duì)“中國(guó)崛起”持警惕態(tài)度，其貿(mào)易保護(hù)主義傾向有所抬頭，“地緣經(jīng)濟(jì)”和“地緣政治”（特別是西南邊疆地區(qū)）之間的關(guān)系也發(fā)生了微妙的變化。第五，2013年以后，特別是“一帶一路”提出后，是政策更加細(xì)化和新一輪沿邊口岸綜合發(fā)展階段。

2 政策演進(jìn)下沿邊口岸管理的沿革

隨著十一屆三中全會(huì)的撥亂反正、改革開放的全面推進(jìn)以及對(duì)外貿(mào)易和口岸開放的逐步推進(jìn)，我國(guó)口岸管理也逐步開始調(diào)整和歸并。國(guó)家層面，根據(jù)國(guó)發(fā)[1993]23號(hào)文件和國(guó)辦發(fā)[1984]126號(hào)文件的規(guī)定，對(duì)國(guó)家口岸管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)范圍作了調(diào)整：撤銷了國(guó)務(wù)院口岸領(lǐng)導(dǎo)小組，新成立了國(guó)家口岸辦公室（原國(guó)務(wù)院口岸領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委）。后來的公務(wù)員機(jī)構(gòu)改革中又撤銷了原成立的國(guó)家口岸辦公室，將其口岸規(guī)劃、審理職能交給海關(guān)總署承擔(dān)。然而，各省(市、自治區(qū))層面則在其口岸辦繼續(xù)保留的情況下按照因地制宜的方針，把它合并到不同的部門。比如，多數(shù)省(市、自治區(qū))的口岸辦合并到商務(wù)廳，對(duì)外統(tǒng)一稱為省(市、自治區(qū))人民政府口岸辦公室。2006年5月，又把撤銷了近十年的國(guó)家口岸辦恢復(fù)成立：中央編辦批復(fù)把原海關(guān)總署口岸規(guī)劃辦公室更名為“國(guó)家口岸管理辦公室”。目前，中國(guó)口岸管理基本上是國(guó)家、省(自治區(qū)、直轄市)以及口岸所在地市的三級(jí)管理體制（對(duì)于直轄市和部分省會(huì)城市實(shí)際上是兩級(jí)管理）。

3 “一帶一路”背景下沿邊口岸政策的優(yōu)化空間

沿邊地區(qū)作為我國(guó)對(duì)外開放的重要門戶，是國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地和安全屏障。 隨著中央做出加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的戰(zhàn)略部署，特別是“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，全國(guó)沿邊地區(qū)掀起了新一輪發(fā)展的熱潮。首先，雖然面臨著以“地緣政治”抬頭為主的挑戰(zhàn)，但總體上看國(guó)際和平發(fā)展、地緣經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)以及跨國(guó)間的經(jīng)貿(mào)合作仍然是未來的主流。其次，以資源互補(bǔ)、技術(shù)合作、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)共享、政策互惠、互利共贏為標(biāo)志的新的國(guó)際分工模式將進(jìn)一步勃發(fā)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供實(shí)質(zhì)性的支撐。再次，我國(guó)口岸建設(shè)將圍繞“一帶一路”積極發(fā)揮好關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用。將加快實(shí)現(xiàn)“通道口岸—開放城市—縱深腹地”的“點(diǎn)、線、面”的有機(jī)結(jié)合。最后，“一帶一路”的政策支持體系將得到完善，整合平臺(tái)也日現(xiàn)雛形。比如，具體的金融支持體系、創(chuàng)新的財(cái)稅扶持政策等將更進(jìn)一步細(xì)化，其他政策也將更具有操作性和可行性，把沿邊開放進(jìn)一步引向深入。

4 “一帶一路”背景下沿邊口岸政策的執(zhí)行偏差

通過對(duì)云南、廣西等地的實(shí)際調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)一些地方長(zhǎng)期以來對(duì)國(guó)家口岸政策的理解和執(zhí)行存在諸多不足。這些不足是阻礙其口岸政策實(shí)施效果、口岸經(jīng)濟(jì)效能發(fā)揮以及口岸發(fā)展程度的主觀原因。

第一，對(duì)政策理解出現(xiàn)偏差，存在對(duì)政策進(jìn)行“隨意化”理解、“曲解化”理解的現(xiàn)象。比如，在某些邊境口岸中有部分管理者認(rèn)為沿邊開發(fā)就是國(guó)家通過轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)沿邊地區(qū)進(jìn)行扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把政策優(yōu)惠、財(cái)政優(yōu)惠以及各項(xiàng)補(bǔ)助用于其他支出、挪作它用。存在著“不管以何名目把錢要下來是關(guān)鍵，至于作為何用則不作規(guī)范”的做法。這忽略了沿邊開發(fā)開放的核心應(yīng)該是提升產(chǎn)業(yè)、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力這一事實(shí)，忽視了國(guó)家?guī)椭剡叺貐^(qū)發(fā)掘內(nèi)生的發(fā)展能力實(shí)現(xiàn)高效和可持續(xù)發(fā)展的初衷。

第二，對(duì)開發(fā)與開放的關(guān)系把握不科學(xué)，“兩張皮”現(xiàn)象突出。許多沿邊地區(qū)的開發(fā)開放還停留在“口岸貿(mào)易”時(shí)代，單純充當(dāng)“通道”功能，純粹追求貿(mào)易量的擴(kuò)張。把口岸單純定義為內(nèi)地進(jìn)口能源、資源、原材料、出口內(nèi)地產(chǎn)品以賺取微薄物流費(fèi)的地方。上述做法并不關(guān)注本地相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，將“開放”與“開發(fā)”割裂開來，長(zhǎng)此以往形成“物資穿腸過，路費(fèi)口岸留”的局面，起不到興邊富民、縮小地區(qū)差距的作用。

第三，有部分地區(qū)對(duì)口岸政策落實(shí)不到位或者“流于形式”的情況較為突出。一項(xiàng)新的政策推廣下來，除了“開會(huì)、念文件”等宣讀精神式的學(xué)習(xí)以外，大多就沒有下文，更沒有深入的落實(shí)措施和實(shí)施行動(dòng)。

第四，“等、靠、要”等傳統(tǒng)依賴思想較為嚴(yán)重。傳統(tǒng)外生式口岸經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“路徑依賴”較為突出，對(duì)于如何再造自身的動(dòng)力、活力、積極性和能動(dòng)性等關(guān)注不夠。造成的結(jié)果是這些口岸對(duì)國(guó)家的依耐性很大，其發(fā)展態(tài)勢(shì)隨著國(guó)家政策支持力度的強(qiáng)弱或者政策調(diào)整的方向而大幅波動(dòng)。