關(guān)于深化部門預(yù)算管理制度改革的思考

施源峰

【摘 要】預(yù)算管理制度在財(cái)政管理體制中占據(jù)核心地位，而對(duì)于政府預(yù)算體制而言，預(yù)算編制發(fā)揮著不可或缺的作用。財(cái)政預(yù)算編制是財(cái)政支出管理最初環(huán)節(jié)，其質(zhì)量會(huì)對(duì)財(cái)政資金的使用效果存在直接關(guān)聯(lián)?；诖?，文章將預(yù)算管理制度作為主要研究內(nèi)容，重點(diǎn)闡述制度的深化改革路徑，希望有所幫助。

【關(guān)鍵詞】部門預(yù)算;管理制度;深化改革;路徑

通過對(duì)西方市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)的借鑒與吸收，國內(nèi)的公共預(yù)算改革逐漸深化，核心內(nèi)容含括了部門預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購。而部門預(yù)算在新預(yù)算模式構(gòu)建方面發(fā)揮著關(guān)鍵性地作用。所謂的部門預(yù)算，即財(cái)政部門根據(jù)具體程序要求，利用預(yù)算詳細(xì)反映各部門收入和支出，并在國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)以后，積極履行的預(yù)算編制管理方式。深化部門預(yù)算改革，能夠促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理工作的規(guī)范性與法制性發(fā)展，使政府的理財(cái)行為得以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變，全面優(yōu)化政府管理水平，更全面地建設(shè)公共財(cái)政體系。然而，在實(shí)踐過程中，部門預(yù)算管理制度始終存在有待完善之處，仍有必要采取必要的深化與完善策略。由此可見，深入研究并分析深化部門預(yù)算管理制度改革的路徑十分有必要。

一、部門預(yù)算優(yōu)勢具體表現(xiàn)

（一）財(cái)政預(yù)算管理更科學(xué)更法制

部門預(yù)算工作的開展，能夠在預(yù)算管理中融入預(yù)算單位全部收入與支出，一定程度上改進(jìn)了預(yù)算透明程度，且預(yù)算更規(guī)范和更有約束力，確保公共財(cái)政始終接受群眾監(jiān)督，促進(jìn)其規(guī)范性與法制化的發(fā)展，避免腐敗問題的出現(xiàn)[1]。

（二）財(cái)政工作效率提升

省級(jí)的財(cái)政部門會(huì)將經(jīng)費(fèi)向一級(jí)預(yù)算部門劃撥，而各級(jí)預(yù)算部門則需要向省級(jí)部門提出申請(qǐng)并審核，以保證省級(jí)部門在項(xiàng)目支出方面口徑相同，以免內(nèi)部多層審核亦或是口徑不同，一定程度上降低了財(cái)政與預(yù)算單位工作壓力，進(jìn)一步提高財(cái)政工作質(zhì)量與效率。

（三）財(cái)政資源配置效率得以優(yōu)化

部門預(yù)算是在全新稅收制度的基礎(chǔ)上形成了管理體制重大改革。積極采用編制方式，即可確保其支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化性，使得財(cái)政資金的利用更加規(guī)范與合理，進(jìn)一步增強(qiáng)資源配置的效率[2]。

（四）有效分離預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督

自部門預(yù)算深化改革以后，各級(jí)財(cái)政部門均參考全新預(yù)算管理模式，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行了適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，使得預(yù)算部門編制的職責(zé)不斷增強(qiáng)，并組建專業(yè)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)各機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行必要分工，形成權(quán)責(zé)明確的預(yù)算機(jī)制，進(jìn)而分離預(yù)算的編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和監(jiān)督環(huán)節(jié)。這樣一來，即可實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的不斷強(qiáng)化，且預(yù)算剛性突出，對(duì)政府部門管財(cái)行為加以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)理財(cái)與用財(cái)行為的有效發(fā)展。

二、部門預(yù)算管理制度改革問題闡釋

（一）未正確認(rèn)知部門預(yù)算改革作用

在部門編制預(yù)算的時(shí)候，很多預(yù)算單位都認(rèn)為操作過于復(fù)雜且費(fèi)用指標(biāo)少，加之部門的思想轉(zhuǎn)變落后，直接影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。很多部門沒有正確認(rèn)知預(yù)算管理改革重要作用，導(dǎo)致工作不配合以及不負(fù)責(zé)的問題逐漸凸顯出來。由于預(yù)算編制存在較大隨意性，且部門預(yù)算需提前編制，導(dǎo)致收支計(jì)劃與專項(xiàng)支出目標(biāo)任務(wù)缺乏具體性，預(yù)計(jì)準(zhǔn)確性不足，很容易在執(zhí)行預(yù)算的時(shí)候發(fā)生追加和追減的情況[3]。除此之外，因過于關(guān)注既得利益亦或是收入，難以從根本上轉(zhuǎn)變思想認(rèn)知，也有很多財(cái)政干部認(rèn)為，部門預(yù)算的目的是與單位需求相適應(yīng)，但因財(cái)源財(cái)力不達(dá)標(biāo)，使得部門預(yù)算形式化嚴(yán)重。

（二）機(jī)構(gòu)改革落后

目前階段，國內(nèi)既有行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位在設(shè)置方面仍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，基于市場深化改革，已經(jīng)無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。另外，行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的改革缺乏全面性，使得部門預(yù)算改革受到嚴(yán)重影響。正是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的改革相對(duì)落后，無法對(duì)預(yù)算內(nèi)外問題加以解決。在此情況下，與單位經(jīng)費(fèi)自給情況相互結(jié)合，統(tǒng)籌運(yùn)用預(yù)算內(nèi)外資金并落實(shí)直接調(diào)控仍有待展開系統(tǒng)研究。

（三）綜合預(yù)算目標(biāo)尚未達(dá)成

自部門預(yù)算編制以來，雖有效結(jié)合了預(yù)算內(nèi)外資金，但仍缺乏系統(tǒng)性，集中體現(xiàn)在財(cái)政部門在結(jié)合預(yù)算內(nèi)外資金方面的手段不合理，管理粗放程度明顯。另外，收支管理的形式化也十分突出[4]。很多單位的預(yù)算外資金仍存在未進(jìn)專戶的情況，即便經(jīng)專戶管理，但留用的比重仍相對(duì)較高。

（四）未構(gòu)建定額標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制

大部分地區(qū)預(yù)算安排的形式始終沿用傳統(tǒng)手段，簡單且容易操作，然而會(huì)致使部門之間的安排合理性不足。特別是編制標(biāo)準(zhǔn)過低亦或是沒有標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)此類費(fèi)用，一般均需參考單位的單向核定，隨意性突出，使得部門之間的差異明顯且資金效益偏低，導(dǎo)致資金的控制和管理難度明顯增加。

（五）信息系統(tǒng)缺乏完善性

部門預(yù)算的改革屬于漸進(jìn)式，所采用的編制軟件也需要參考不同地區(qū)的實(shí)際情況加以修改，預(yù)算編制系統(tǒng)軟件的成熟性缺失，集中體現(xiàn)在未設(shè)置表內(nèi)與表間邏輯關(guān)系，且統(tǒng)計(jì)、審核與查詢功能不具備較強(qiáng)的操作性。另外，不同系統(tǒng)的內(nèi)部軟件銜接不理想，且數(shù)字化水平偏低，很難和非稅收入管理軟件以及國庫集中支付軟件等充分銜接，影響了數(shù)據(jù)共享效果，直接增加了財(cái)政管理工作的落實(shí)難度[5]。

（六）預(yù)算管理行政性突出

在項(xiàng)目資金中，在安排方面并未經(jīng)過專家的審定以及招投標(biāo)，僅僅是行政領(lǐng)導(dǎo)直接做出決定，甚至有部分專項(xiàng)資金的安排只是考慮了領(lǐng)導(dǎo)層的意見。此外，支出標(biāo)準(zhǔn)也缺少可行性的論證，導(dǎo)致行政性質(zhì)突出。

（七）改革協(xié)調(diào)性與配套性缺失

在財(cái)政支出領(lǐng)域中，國庫集中支付、部門預(yù)算和政府采購相輔相成。較之于部門預(yù)算改革，國庫集中改革時(shí)間較短，即便政府采購時(shí)間更長，但在改革方面仍存在諸多不足之處。因國庫集中支付改革相對(duì)落后，部門內(nèi)滯留的財(cái)政資金偏多，影響了財(cái)政資金的使用效益，甚至增加了資金調(diào)度的成本。自銀行機(jī)制深化改革后，很多國庫資金會(huì)經(jīng)由商業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)。因利益影響，不同商業(yè)銀行會(huì)截留亦或是占?jí)贺?cái)政資金，而且預(yù)算單位還會(huì)參考資金的性質(zhì)選擇銀行開設(shè)多個(gè)戶頭。

三、深化部門預(yù)算管理制度改革的有效路徑

根據(jù)以上對(duì)部門預(yù)算管理制度改革問題的研究與分析，為進(jìn)一步深化部門預(yù)算管理制度的改革工作，就必須在實(shí)踐過程中，綜合考慮實(shí)際需求，科學(xué)合理地采取改革措施，進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算管理工作的全面可持續(xù)發(fā)展。

（一）正確認(rèn)知預(yù)算管理改革重要性

為實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政體系的全面優(yōu)化，加快預(yù)算制度改革速度，就一定要高度重視預(yù)算管理的重要性。在這種情況下，就要正確認(rèn)知預(yù)算管理改革的作用。在現(xiàn)實(shí)中，思想要統(tǒng)一，? 并且積極轉(zhuǎn)變理念，避免受到部門利益影響，充分踐行科學(xué)發(fā)展觀，以促進(jìn)理財(cái)工作的順利進(jìn)行[6]。與此同時(shí)，財(cái)政效益理念的形成，能夠使財(cái)政資金效益明顯提高。在對(duì)預(yù)算進(jìn)行編制的過程中，需要對(duì)不同部門職能與任務(wù)綜合考慮，在確保政府預(yù)算準(zhǔn)確且合理的情況下，為職能的落實(shí)提供必要的財(cái)力保證。

（二）機(jī)構(gòu)深化改革

應(yīng)充分利用績效預(yù)算的方式，對(duì)基本支出預(yù)算加以優(yōu)化，使得財(cái)政供養(yǎng)對(duì)象不斷減少。在對(duì)綜合治理措施利用的同時(shí)，盡可能規(guī)避行政工作人員以及經(jīng)費(fèi)膨脹問題的發(fā)生，由財(cái)政部門制定相關(guān)性控制指標(biāo)，貫徹落實(shí)動(dòng)態(tài)化考核，并且輔以必要的獎(jiǎng)懲措施。另外，要對(duì)事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)的供給范圍進(jìn)行必要清理以及規(guī)范?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)背景，并非所有事業(yè)單位均具備公共需求的性質(zhì)，而財(cái)政也不應(yīng)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)開支，在事業(yè)單位中引進(jìn)市場機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出的范圍加以明確并界定，使政府社會(huì)職能不斷增強(qiáng)，在社會(huì)保障中增加政府預(yù)算支出量[7]。除此之外，要對(duì)事業(yè)單位財(cái)政供給的范圍進(jìn)行規(guī)范，緩解財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給的壓力。

（三）預(yù)算信息管理系統(tǒng)的完善

對(duì)預(yù)算基礎(chǔ)信息、編制審查、指標(biāo)管理和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測分析等實(shí)施必要的統(tǒng)籌管理。同時(shí)，對(duì)人員和政策的資料數(shù)據(jù)庫加以完善，構(gòu)建全面的市級(jí)人員支出預(yù)算編制系統(tǒng)，在利用基礎(chǔ)信息庫資料的同時(shí)，能夠自動(dòng)化形成不同部門的支出預(yù)算目標(biāo)。另外，要對(duì)撥款的程序進(jìn)行規(guī)范，避免其他問題的發(fā)生。對(duì)預(yù)算指標(biāo)的改變加以反映，確保預(yù)算部門與業(yè)務(wù)部門均可對(duì)預(yù)算追加和下達(dá)的狀況形成深入了解，保證資金調(diào)撥效率的全面提升。

（四）績效機(jī)制的改進(jìn)

在實(shí)踐過程中，可以對(duì)績效評(píng)價(jià)方法加以運(yùn)用，保證預(yù)算資金和部門的工作績效有效掛鉤，為績效預(yù)算模式的落實(shí)提供必要幫助。另外，構(gòu)建健全考核體系，進(jìn)一步優(yōu)化部門預(yù)算以及財(cái)政資金效益[8]。在項(xiàng)目可行性論證的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目概算進(jìn)行編制，使得預(yù)算資金的有效利用率不斷提高。對(duì)績效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行制定，實(shí)現(xiàn)部門經(jīng)費(fèi)和績效評(píng)估的掛鉤，有效連接績效指標(biāo)和指標(biāo)實(shí)現(xiàn)支付貨幣量，保證預(yù)算約束力的不斷增強(qiáng)?；诖祟A(yù)算模式，借助績效評(píng)價(jià)方式跟蹤檢查資金到位、使用狀況，確保預(yù)算資金配置獲得必要的參考依據(jù)。

四、結(jié)束語

綜上所述，在國家治理中，預(yù)算管理制度占據(jù)關(guān)鍵地位，其深化改革同樣為國家治理工作的開展提供了必要幫助。且在十九大報(bào)告中，明確提出要積極構(gòu)建規(guī)范且透明的預(yù)算機(jī)制，為績效管理工作的順利開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為此，深化部門預(yù)算管理制度改革具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，以進(jìn)一步推動(dòng)部門預(yù)算管理工作的落實(shí)。

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