企業(yè)主導(dǎo)型土地一級開發(fā)的風(fēng)險管控

自2005年北京市政府頒布了《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》以來，增強了政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力，規(guī)范了土地一級開發(fā)市場；另一方面也使二級市場的秩序得到了優(yōu)化。

通過對相關(guān)項目深入調(diào)研及實際項目運作所遇到和發(fā)現(xiàn)的問題與風(fēng)險進(jìn)行歸納，本文針對企業(yè)帶資實施或中標(biāo)實施一級開發(fā)項目（即企業(yè)主導(dǎo)型一級開發(fā)模式）各環(huán)節(jié)可能遇到的風(fēng)險進(jìn)行分析和總結(jié)，提出風(fēng)險防范和規(guī)避手段，力爭對北京市土地一級開發(fā)項目的順利實施提供參考。

一、土地一級開發(fā)項目主要為前期、實施、上市三個階段。

1、前期階段（策劃、方案編制、規(guī)劃優(yōu)化、流程及報批事項）

企業(yè)需完成對項目的策劃與可行性研究，完成土地一級開發(fā)實施方案的編制。一級開發(fā)實施方案的編制內(nèi)容對項目前期基礎(chǔ)資料的要求較高。直接關(guān)系到項目的進(jìn)度、資金、收益等重大問題。同時，對項目原有規(guī)劃是否合理、結(jié)合企業(yè)策劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，既要滿足政府對項目的預(yù)期，也要符合二級市場需求。最后，針對一級開發(fā)的流程及各類審批時限等應(yīng)詳細(xì)梳理、明確承接順序和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2、實施階段（征地、拆遷、安置、市政）

一級開發(fā)實施階段要完成征地、拆遷、安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作。若對項目情況了解不足、摸底不充分準(zhǔn)確，則易出現(xiàn)成本偏差，引發(fā)相關(guān)風(fēng)險。一級開發(fā)項目成本有很多無具體量化的標(biāo)準(zhǔn)，而且實際操作中不確定因素較多，需要特別關(guān)注。

3、上市階段（成本審計、土地驗收、定價、掛牌、招標(biāo)或劃撥）

完成三通一平或七通一平、接受成本審計，做到合法合規(guī)、詳實準(zhǔn)確、完整有效反應(yīng)所發(fā)生一級開發(fā)成本。場平地凈、市政接入是政府所需的入市保證。結(jié)合項目特點和用地性質(zhì)完成掛牌或劃撥，特殊項目通過招標(biāo)或帶方案入市是開發(fā)主體和實施企業(yè)為一級開發(fā)劃上的圓滿句號。

二、風(fēng)險識別、成因分析

土地一級開發(fā)項目，大多情況復(fù)雜，周期較長，前期調(diào)研工作困難較大，所以在項目實施過程中出現(xiàn)各類風(fēng)險可能性大。根據(jù)對以往項目的調(diào)研，可能出現(xiàn)的風(fēng)險歸結(jié)為七類，對其可能出現(xiàn)的原因加以分析，為編制相應(yīng)的防范措施提供基礎(chǔ)。

1、進(jìn)度風(fēng)險，主要體現(xiàn)在各種內(nèi)外部因素影響，造成項目計劃與實施出現(xiàn)偏差，一級開發(fā)過程有大大小小數(shù)十項報備報批程序，環(huán)環(huán)相扣，一道環(huán)節(jié)失控就會影響后續(xù)工作的開展。其成因主要是工作流程識別不全面不準(zhǔn)確、對各項工作內(nèi)容梳理不清晰、要件準(zhǔn)備不充分、溝通不及時不到位，也有政策不交圈、歷史遺留問題或當(dāng)?shù)靥厥庹叩挠绊憽?/p>

2、資金風(fēng)險

土地一級開發(fā)項目在實施過程中，每一步都需要有資金投入。若對項目實際情況掌握不足、摸底不充分，對項目的每一階段工作安排不合理，對各項實施方案考慮不全面，對政策和地方特點掌握不準(zhǔn)確等，極易出現(xiàn)意外情況引發(fā)資金風(fēng)險。

3、政策風(fēng)險

土地一級開發(fā)項目在實施過程中，應(yīng)全程關(guān)注國家和地方政府相關(guān)政策的出臺和變化。國家和地方政府的政策出臺及修改變化都可能對項目造成影響：某些情況可能是調(diào)整土地一級開發(fā)項目的操作流程，而影響較大的則可能造成項目的反復(fù)甚至停滯。筆者所在項目就先后經(jīng)歷市級規(guī)劃調(diào)整（功能疏散）、安置房政策變化引發(fā)街區(qū)控規(guī)二次調(diào)整、立項重新申報。

4、公關(guān)風(fēng)險

公關(guān)即公眾關(guān)系，不但包括政府關(guān)系、還包括百姓關(guān)系、社會關(guān)系，從項目開展伊始，各委辦局的業(yè)務(wù)溝通、審批流程溝通貫穿整個過程，溝通不徹底、資料準(zhǔn)備不完善、流程不清晰都會影響工作進(jìn)度。而征地、拆遷、安置等環(huán)節(jié)的權(quán)屬關(guān)系、安置房設(shè)計施工、拆遷政策、入戶調(diào)查、評估等每一項工作都需要穩(wěn)妥、積極、全面進(jìn)行公眾關(guān)系的營造與維護(hù)，每一項工作不到位都會引發(fā)意外情況的發(fā)生。

5、收益風(fēng)險

由企業(yè)主導(dǎo)實施土地一級開發(fā)，政府不直接參與，此時的一級開發(fā)利潤已調(diào)整為不高于經(jīng)審計的土地一級開發(fā)投資總額的14%，并隨開發(fā)周期延長而按比例降低。因此，進(jìn)度把控、工作范圍和職責(zé)如何界定、企業(yè)如何接受監(jiān)管、相關(guān)成本如何確認(rèn)，直接影響企業(yè)收益。

6、市場風(fēng)險

土地一級開發(fā)與二級開發(fā)分開進(jìn)行，一級開發(fā)項目的風(fēng)險在一定程度上壓在了政府和土地一級開發(fā)企業(yè)身上。一方面，一級開發(fā)項目周期較長，相應(yīng)地增加了項目的運作成本和資金風(fēng)險；另一方面，土地一級開發(fā)項目的利潤較二級開發(fā)利潤低，一級開發(fā)的投資回報少，一旦市場出現(xiàn)波動，極大影響企業(yè)及政府預(yù)期。

7、監(jiān)管風(fēng)險

土地一級開發(fā)項目的監(jiān)管主要依靠相關(guān)法律法規(guī)和合同約定來約束，監(jiān)管的主要目的是控制項目成本、控制開發(fā)進(jìn)度以及開發(fā)質(zhì)量。監(jiān)管過細(xì)，不但增加政府管理成本，也造成企業(yè)無所適從、進(jìn)而影響進(jìn)度；而監(jiān)管過粗，失去政府相應(yīng)職能，也易出現(xiàn)項目偏差、成本失控問題。

三、風(fēng)險防范措施

1、進(jìn)度風(fēng)險防范

前期周密調(diào)查、數(shù)據(jù)盡可能詳實準(zhǔn)確。計劃全面、周期安排合理、確?？尚?。土地一級開發(fā)項目的周期是一級開發(fā)工作中的重要部分，工作流程、前后銜接、相互關(guān)系、涉及部門、所需資料等應(yīng)全面梳理，隨進(jìn)度的資金匹配和節(jié)點應(yīng)測算準(zhǔn)確、投融資計劃應(yīng)嚴(yán)密可行。同時，在實際過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照進(jìn)度安排進(jìn)行任務(wù)分解，各項工作應(yīng)落實到相關(guān)部門和人員，一旦出現(xiàn)意外情況，還應(yīng)分析原因，制定補救措施，必要時，應(yīng)調(diào)整進(jìn)度及資金安排并及時分析對成本及收益的影響。

2、資金風(fēng)險防范

基礎(chǔ)資料全面、詳實、準(zhǔn)確。項目的投入成本預(yù)測是基于項目的基礎(chǔ)資料而估算出來的。不但要掌握北京市及當(dāng)?shù)卣?，還需進(jìn)一步了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的實際情況，如人口數(shù)據(jù)、有無特殊歷史問題、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、市政、水務(wù)、地下情況等相關(guān)詳實信息。對收集到的資料進(jìn)行篩選分類（以市土儲成本項目為基礎(chǔ)進(jìn)行歸類），最終，與進(jìn)度計劃相匹配，并隨實際進(jìn)展及時預(yù)測相關(guān)變動帶來的資金使用和投入狀況的變化，及時調(diào)整資金計劃。特別是自有資金的投入節(jié)點、融資成本與批貸投放額度、批次的細(xì)化與銜接均應(yīng)進(jìn)行精細(xì)化管控。

3、政策風(fēng)險防范

動態(tài)收集法律法規(guī)、政策的調(diào)整，建立健全相關(guān)檔案（信息）系統(tǒng)，各部門設(shè)立兼職信息員，及時收集傳遞最新政策信息，包括主管部門分工的調(diào)整、政策變化與新政策、審批程序簡化、流程順序調(diào)整、工作方法變化、操作規(guī)程等。政策的調(diào)整意味著工作計劃周期的變動、進(jìn)而引發(fā)辦事程序的變化和審批程序和方式的調(diào)整，并涉及資金計劃的調(diào)整與重新調(diào)配。對于此類多屬不可抗性質(zhì)，其防范的重點在于調(diào)整的及時性和連帶性，涉及到的層面均應(yīng)進(jìn)行聯(lián)動，并盡可能降低或消除其影響。

4、公關(guān)風(fēng)險防范

隨著政府各部門職能劃分日趨合理、法律法規(guī)逐步健全、相關(guān)政策解讀愈加深入明晰、部門之間溝通和聯(lián)署辦公的推動，政策缺乏連續(xù)性和不交圈的現(xiàn)象相對減少，政府公共關(guān)系風(fēng)險不大，主要是要確保溝通的效率和全面、透徹，目前幾乎所有的手續(xù)辦理和審批事項均有一次性告知單，重點是企業(yè)對告知的充分理解、對準(zhǔn)備工作的細(xì)致和準(zhǔn)確。如出現(xiàn)特殊情況，應(yīng)理清主管部門、處理方式和申報的溝通與確認(rèn)工作應(yīng)提前咨詢或參考以往案例。

征地、轉(zhuǎn)非、拆遷、安置過程中，對涉及的相關(guān)人員的公眾關(guān)系應(yīng)提前考慮周全：建立風(fēng)險防范組織與管理體系，制訂風(fēng)險防范預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案。從數(shù)據(jù)收集開始、到入戶清登、評估測量、征地與拆遷宣傳、政策解讀、專題對接解答、律師全程參與、審計全程跟蹤、政府全力指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村全面配合，從政策、方式、程序、組織、實施等各環(huán)節(jié)入手，確保上述過程順利開展和圓滿完成。

5、收益風(fēng)險防范

為了避免收益風(fēng)險，第一，應(yīng)在與土地儲備機構(gòu)協(xié)議中分清工作內(nèi)容和職責(zé)，做到權(quán)責(zé)明確；第二，嚴(yán)格進(jìn)行進(jìn)度管控，確保如期完成一級開發(fā)各項工作；第三，遇到問題隨時溝通，及時解決，遇到確實短時間難以解決的問題，可適度調(diào)整計劃，并考慮多管齊下，提早籌備下一步工作或?qū)⑵渌⑿泄ぷ骷铀偻瓿桑坏谒?，審計全程跟蹤，確保各項成本投入合法合規(guī)并提供審計依據(jù)。

6、市場風(fēng)險防范

在土地一級開發(fā)的過程中，應(yīng)堅持投資主體、風(fēng)險主體、效益主體一致的原則。同時，作為一級開發(fā)企業(yè)，應(yīng)對二級市場的發(fā)展趨勢和政策研讀有較強的理解和判斷，特別是對國家、北京市房地產(chǎn)發(fā)展政策、特殊階段的管控政策有理性的認(rèn)識。另一方面，企業(yè)作為實施主體除有序推進(jìn)進(jìn)度，配合土地儲備規(guī)劃和土地儲備開發(fā)年度計劃以外，對地塊規(guī)劃涉及的相關(guān)住宅和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢也要進(jìn)行學(xué)習(xí)與研討。特別是遇到市場管控造成影響時，還應(yīng)分析管控的目的、制定相應(yīng)對策和對應(yīng)措施。從而盡量降低風(fēng)險發(fā)生的潛在影響。

7、監(jiān)管風(fēng)險

為了減少和盡量避免在監(jiān)管過程中發(fā)生風(fēng)險，應(yīng)與土儲機構(gòu)充分溝通，堅持“抓大放小”、“粗中有細(xì)”的原則，即土地儲備機構(gòu)（必要時發(fā)改委、建委把控）負(fù)責(zé)把控關(guān)鍵事項（重大招投標(biāo)、重點環(huán)節(jié)等），對于一些常規(guī)事項、次要環(huán)節(jié)委托企業(yè)完成，由土地一級開發(fā)企業(yè)具體把握。在具體實踐時，可以采取以下措施，以杜絕或減少風(fēng)險的發(fā)生：第一，實行重大事項或重要環(huán)節(jié)實行報審；第二，定期會商和報告制度；第三，建立進(jìn)度把控和共享體系；第四，按環(huán)節(jié)監(jiān)督指導(dǎo)；第五，全程審計及定期備案審核；最后，以合約形式，明確責(zé)任和獎懲追究制度。

綜上所述，房地產(chǎn)行業(yè)作為國家重要的產(chǎn)業(yè)，其鏈條涉及面大、覆蓋廣，在一定時期內(nèi)還將發(fā)揮其主要作用和帶動效應(yīng)。要確保其良性發(fā)展，一級開發(fā)作為房地產(chǎn)開發(fā)的前沿，隨著政策的不斷細(xì)化和完善，將向公開、公證、公平的市場發(fā)展，風(fēng)險與機遇并存，做好風(fēng)險管控，順利并圓滿完成土地一級開發(fā)是政府的夙愿，也是所有參與其中的企業(yè)的使命。