新型村莊規(guī)劃的編制探索

【摘要】我國(guó)的村莊規(guī)劃起步于改革開放初期，經(jīng)過30多年的實(shí)踐，從單純解決農(nóng)民房隨意占用耕地等農(nóng)保田問題，到有規(guī)劃可循、有法規(guī)可依的規(guī)范化階段；從“一法（城市規(guī)劃法）一條例（村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例）”指導(dǎo)下的傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制體系到“一法”（城鄉(xiāng)規(guī)劃法）指導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃編制體系，逐步完善。

【關(guān)鍵詞】村莊規(guī)劃；編制體系；城鄉(xiāng)規(guī)劃

由于長(zhǎng)期“偏向城市”的規(guī)劃技術(shù)路徑的慣例，現(xiàn)行村莊規(guī)劃編制較總體規(guī)劃--分區(qū)規(guī)劃--詳細(xì)規(guī)劃層層落實(shí)的城市地區(qū)的規(guī)劃仍村莊一定的局限，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、問題和困境：現(xiàn)行村莊規(guī)劃編制及存在問題

1.1規(guī)劃體系上，兩頭規(guī)劃，缺乏上下銜接

2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行，各省、市紛紛依據(jù)實(shí)際需求創(chuàng)新和細(xì)化了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系。目前來看，各地現(xiàn)行村莊規(guī)劃編制主要涵蓋宏觀和微觀兩個(gè)層次。如廣州按照“總量控制、事權(quán)下放”的原則將村莊規(guī)劃分為村莊布點(diǎn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃兩個(gè)層次。村莊規(guī)劃布點(diǎn)以鎮(zhèn)（區(qū)）為單位，面向政府管理，核心內(nèi)容是從區(qū)域角度安排村莊發(fā)展的總體規(guī)模，明確各類村莊的發(fā)展策略。村莊規(guī)劃以行政村為單位，面向村民實(shí)施，明確村莊范圍、用地布局、舊村整治、新村建設(shè)、道路整治、設(shè)施改善等內(nèi)容。又如浙江省提出了縣（市、區(qū)）域村莊布點(diǎn)規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃的雙層次編制體系，以縣（市、區(qū)）域村莊布點(diǎn)規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域空間資源，優(yōu)化村莊空間，指導(dǎo)村莊層面村莊建設(shè)規(guī)劃的編制。

兩個(gè)層次的村莊規(guī)劃體系為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)。但實(shí)際操作來看，由于缺乏中觀層面承上啟下的規(guī)劃銜接，宏觀層面的村莊布點(diǎn)規(guī)劃與微觀層面的村莊規(guī)劃存在一定的脫節(jié)。如溫嶺市2007年組織編制了《溫嶺市市域村莊布點(diǎn)規(guī)劃》涉及全市836個(gè)行政村。面對(duì)如此面廣量大的村莊，只能原則性地提出區(qū)域村莊發(fā)展、撤并和分期實(shí)施策略，無法就各村莊的發(fā)展導(dǎo)向提出針對(duì)性的規(guī)劃建議，因此該規(guī)劃于2010年已基本無法實(shí)施。各村在編制村莊規(guī)劃時(shí)也缺乏上位村莊定位，一般以鎮(zhèn)總體規(guī)劃作為上位規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，向上銜接往往流于空洞。

1.2規(guī)劃內(nèi)容上，重建設(shè)輕發(fā)展，缺乏整體考慮

溫嶺市村莊規(guī)劃編制分為三個(gè)階段：階段1為2000年左右溫嶺市剛剛開始編制村莊規(guī)劃，該階段普遍以委托浙江省規(guī)劃設(shè)計(jì)院編制村莊規(guī)劃為主。村民甚至村干部對(duì)規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)，只要有一個(gè)村莊規(guī)劃能建房就行。至2006年溫嶺市已基本實(shí)現(xiàn)了市域范圍內(nèi)村莊規(guī)劃全覆蓋。有部分村開始覺醒規(guī)劃意識(shí)，提出對(duì)原有村莊規(guī)劃進(jìn)行大幅度修編，這是溫嶺村莊規(guī)劃編制的第2階段。這個(gè)階段的村莊規(guī)劃以溫嶺市規(guī)劃設(shè)計(jì)院編制為主，提出了三區(qū)：建設(shè)區(qū)、控制區(qū)和拆建區(qū)的建設(shè)思路。建設(shè)區(qū)：農(nóng)村建房嚴(yán)格按規(guī)劃審批。控制區(qū)：農(nóng)村建房可以加層、插空，確屬危房的可以拆翻建。拆遷區(qū)：建設(shè)區(qū)、控制區(qū)以外的均屬拆遷區(qū)，農(nóng)村建房只拆不建。該階段的村莊規(guī)劃主要針對(duì)建設(shè)區(qū)開展。至近期2012年后，隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，浙江省對(duì)村莊規(guī)劃的編制也提出了更高的要求，同時(shí)美麗鄉(xiāng)村等特色規(guī)劃的編制也相繼展開，溫嶺市村莊規(guī)劃編制進(jìn)入百花爭(zhēng)艷階段。浙江省規(guī)劃設(shè)計(jì)院、中國(guó)美院建筑設(shè)計(jì)院、浙江大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院、深圳市規(guī)劃設(shè)計(jì)院等一系列大型設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐溫嶺。提出了村莊規(guī)劃分為村域總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃兩個(gè)部分的內(nèi)容，也逐步呈現(xiàn)了綜合型的規(guī)劃特征。但村莊規(guī)劃重建設(shè)輕發(fā)展的問題仍然村莊，村莊規(guī)劃變成了只為老百姓建房需求的規(guī)劃，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，定位等統(tǒng)籌思想，把本應(yīng)全盤考慮、綜合協(xié)調(diào)的規(guī)劃活動(dòng)變成了拆房子、建房子、修馬路、鋪管子的簡(jiǎn)單行為，忽視了構(gòu)建村莊自身循環(huán)的功能，導(dǎo)致很多村莊建設(shè)無法健康、持續(xù)發(fā)展。

1.3規(guī)劃對(duì)象上，重點(diǎn)輕面，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌

由于農(nóng)村地區(qū)點(diǎn)多面廣，村莊規(guī)劃很難全面展開，大多數(shù)地區(qū)都是采取突出重點(diǎn)、以點(diǎn)帶面的辦法。比如說2010年前后溫嶺市進(jìn)行的中心村規(guī)劃編制工作，又比如說現(xiàn)今最火熱的美麗鄉(xiāng)村示范村工作。以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的美麗鄉(xiāng)村示范村規(guī)劃編制帶動(dòng)整體建設(shè)。但在有限的時(shí)間、資金、技術(shù)約束下，以村為主題開展的規(guī)劃編制工作，往往缺乏全局性、系統(tǒng)性的考慮?；旧蠝貛X市的村莊規(guī)劃普遍存在就村論村，難以對(duì)相鄰地區(qū)的建設(shè)進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)更無法對(duì)區(qū)域性的各類設(shè)施做出統(tǒng)籌安排，千村一面、惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。比如美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制時(shí)，鄉(xiāng)村旅游的概念正火熱開展，各村在謀劃自身發(fā)展方向時(shí)，往往不論自身?xiàng)l件如何，均要求發(fā)展旅游。有限的村莊實(shí)力、單打獨(dú)斗型的村莊旅游發(fā)展模式，造成了至目前為止溫嶺市尚未有鄉(xiāng)村旅游發(fā)展成熟的村落，難免陷入尷尬的境遇。

2、思考與探索：尋找一種村莊規(guī)劃的新視野

針對(duì)上述編制體系缺乏上下銜接、編制對(duì)象缺乏區(qū)域、編制內(nèi)容缺乏整體考慮的村莊規(guī)劃編制問題，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)現(xiàn)有村莊規(guī)劃的深度、廣度進(jìn)行深化，提出新型的村莊規(guī)劃編制辦法。廣度即開展全村域覆蓋式的村莊規(guī)劃，系統(tǒng)性的建立宏觀--中觀--微觀層層深入的村莊規(guī)劃體系。深度即除提出“三區(qū)”分區(qū)建設(shè)后，對(duì)其他相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容也需進(jìn)行明確，主要為以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

（1）品牌規(guī)劃。以“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”為契機(jī)，浙江省村莊發(fā)展進(jìn)入了品質(zhì)提升的新階段，在“一村一業(yè)、一村一品”的特色村培育基礎(chǔ)上，尋求區(qū)域統(tǒng)籌，創(chuàng)建區(qū)域品牌。因此村莊規(guī)劃的規(guī)劃層次和規(guī)劃尺度需要提升，謀求區(qū)域及區(qū)內(nèi)村莊的特色化、品牌化發(fā)展。通過特色村培育、區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展等內(nèi)容的編制，開展品牌規(guī)劃，是今后村莊規(guī)劃編制的重點(diǎn)任務(wù)。（2）景觀規(guī)劃。原有的村莊規(guī)劃編制體系基本未涉及或較少涉及景觀規(guī)劃的內(nèi)容；但事實(shí)上與城市景觀截然不同的鄉(xiāng)村風(fēng)貌正是鄉(xiāng)村的核心魅力所在，也是特色村外在美的最直觀表現(xiàn)。通過景觀整治設(shè)計(jì)導(dǎo)則及重要節(jié)點(diǎn)的城市設(shè)計(jì)落實(shí)規(guī)劃對(duì)沿線景觀的控制與引導(dǎo)是村莊規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。

（3）設(shè)施規(guī)劃。設(shè)施規(guī)劃并非面面俱到地落實(shí)區(qū)域各類基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)在于區(qū)域資源的共享和設(shè)施共建，發(fā)揮集約效應(yīng)，解決以往以單個(gè)村為出發(fā)點(diǎn)形成的若干重復(fù)布局、遺漏建設(shè)的矛盾，構(gòu)建起高效有序的格局。

（4）要素規(guī)劃。村莊規(guī)劃應(yīng)深化環(huán)保、土保、林保、水保、文保、地質(zhì)災(zāi)害防治等管制內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃向管控的轉(zhuǎn)變，傳承區(qū)域文化，維系區(qū)域生態(tài)安全。

我們將這種特色新型村莊規(guī)劃暫命名為美麗鄉(xiāng)村村莊規(guī)劃。也就是說村莊規(guī)劃除了滿足農(nóng)民建房需求外，還能滿足美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需求。

首先，符合新時(shí)期村莊建設(shè)的新要求。2010年，安吉提出“一環(huán)、四帶、六區(qū)”建設(shè)中國(guó)美麗鄉(xiāng)村；2011年，桐廬全面實(shí)施“5525”工程（5條秀美鄉(xiāng)村風(fēng)情帶，5大鄉(xiāng)村節(jié)慶活動(dòng)，25個(gè)風(fēng)情特色村），推進(jìn)“瀟灑桐廬，秀美鄉(xiāng)村”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)精品建設(shè)工程。2015年浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳推出了《浙江省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》，明確村莊規(guī)劃的主要任務(wù)是依據(jù)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村莊布點(diǎn)規(guī)劃并結(jié)合村莊實(shí)際，明確村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，綜合部署生產(chǎn)、生態(tài)、生活等各項(xiàng)建設(shè)，確定村莊發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模與發(fā)展方向，合理布局各類用地，完善公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施，落實(shí)自然生態(tài)資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排，加強(qiáng)景觀風(fēng)貌特色控制與村莊設(shè)計(jì)引導(dǎo)，為村民提供切合當(dāng)?shù)靥厣?，并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的宜居環(huán)境。

其次，美麗鄉(xiāng)村村莊規(guī)劃編制增加了規(guī)劃的編制層次，豐富了規(guī)劃內(nèi)容，完善了規(guī)劃體系。首先對(duì)整個(gè)村莊范圍進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)研，以上位規(guī)劃為指導(dǎo)，對(duì)局部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間導(dǎo)向、公共設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置等方面作進(jìn)一步的安排，以便與村莊層面規(guī)劃更好地銜接。村莊規(guī)劃也不會(huì)僅僅只是建設(shè)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，提出了全村落不同區(qū)域的發(fā)展重點(diǎn)，提升了整個(gè)村落的整體發(fā)展水平。

3、案例和實(shí)踐：溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)東坑村村莊規(guī)劃

3.1案例背景

東坑村位于溫嶠鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)東南面的江夏森林公園內(nèi)，與溫嶺市區(qū)太平街道交界。村莊海拔在200米以上，是典型的山地村。由于人口流失，近幾年建設(shè)較少，因此村落保留的較為完整。2016年被列入溫嶠鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)村。

3.2規(guī)劃重點(diǎn)

東坑村村莊規(guī)劃挖掘東坑村的歷史人文條件、自然景觀條件等資源要素，結(jié)合上位規(guī)劃和山地住宅建設(shè)思路，充分考慮水保、文保、林保、土保等制約因素，提出東坑村莊園化的開發(fā)模式。

3.2.1東坑村現(xiàn)狀交通、資源條件、建筑形態(tài)概況

東坑村山、水資源種類豐富，但是文化資源在當(dāng)?shù)夭⒉煌怀?，需要?jiǎng)?chuàng)意性的收集和整理?，F(xiàn)有六個(gè)自然村，總?cè)丝?80人。村莊主要對(duì)外交通以3-5米寬水泥路為主，其中燈籠崗和田坑自然村部分道路未完成硬化；聯(lián)系自然村村落間的道路兩側(cè)的景觀性較差，對(duì)村莊今后的發(fā)展不利；村莊內(nèi)部無公共停車設(shè)施等配套設(shè)施。整體交通便捷性差、產(chǎn)業(yè)單一、孔星化嚴(yán)重、配套不足。村內(nèi)現(xiàn)狀建筑形態(tài)較差，大部分為80年代建筑，很多已經(jīng)破損嚴(yán)重。近期部分修建的農(nóng)宅風(fēng)格迥異，建筑的高度也沒有經(jīng)過合理的限定和規(guī)劃，嚴(yán)重破壞了原有東坑的空間形態(tài)。

3.2.2規(guī)劃提出全村域莊園化的發(fā)展思路

近幾年，鄉(xiāng)村旅游往往和新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)系在一起。以村落、郊野、田園等環(huán)境為依托，通過對(duì)資源的分析、對(duì)比，形成一種具有特色的發(fā)展方向。根據(jù)鄉(xiāng)村創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，因地制宜，實(shí)事求是，依據(jù)特有的旅游資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)是鄉(xiāng)村發(fā)展的有效模式之一，因?yàn)猷l(xiāng)村是比較容易培養(yǎng)出特色經(jīng)濟(jì)的。結(jié)合國(guó)內(nèi)外的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式和東坑村實(shí)際情況，我們提出了莊園化的發(fā)展思路。即東坑、后壟自然村村民建設(shè)以古典莊園為主，燈龍崗自然村以現(xiàn)代莊園為主的莊園建設(shè)。

莊園化開發(fā)模式，是以生態(tài)有機(jī)綜合開發(fā)和農(nóng)業(yè)觀光旅游相結(jié)合，利用豐富旅游資源和大量的農(nóng)村土地、勞力等資源，結(jié)合城鎮(zhèn)居民、企事業(yè)單位資金和休閑旅游的消費(fèi)優(yōu)勢(shì)，建成集休閑觀光與現(xiàn)代化有機(jī)農(nóng)業(yè)密切結(jié)合生態(tài)有機(jī)農(nóng)莊，滿足人們物質(zhì)生活的享受和精神生活的升華需要，它不但具有觀賞、休閑之效能，而且也是城鎮(zhèn)有錢和有閑階層的一種投資活動(dòng)。

莊園有如下功能：一是高回報(bào)率投資功能；二是旅游娛樂功能，休閑及周末節(jié)假日度假功能；三是居住功能，每個(gè)生態(tài)小莊園都具有舒適的臥室、活動(dòng)室和潔凈的廚衛(wèi)設(shè)施；四是基地優(yōu)質(zhì)有機(jī)農(nóng)副產(chǎn)品的采摘和采購(gòu)功能；五是就業(yè)功能，作為項(xiàng)目中的農(nóng)業(yè)工人或其他工作人員，解決部分城鄉(xiāng)的下崗再就業(yè)的問題；六是通過項(xiàng)目的實(shí)施為當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民提供示范作用，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3.2.3按照產(chǎn)業(yè)特色分為四個(gè)篇章引導(dǎo)規(guī)劃

2015年中央一號(hào)文件指出，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會(huì)的短板。中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，中國(guó)要美，農(nóng)村必須美，中國(guó)要富，農(nóng)民必須富。要緊緊圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力的目標(biāo)，全面深化農(nóng)村改革，走上實(shí)現(xiàn)我國(guó)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的快車道。東坑村位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省溫嶺市，具備溫嶺典型的山、水風(fēng)格景觀；生態(tài)環(huán)境良好，存在著巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。但是民居破舊、農(nóng)村人口流失嚴(yán)重、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題，嚴(yán)重影響了東坑的進(jìn)一步發(fā)展。規(guī)劃按照標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化、特色化、生態(tài)化、田園化的“五化”要求，以大力推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化為核心，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)村共建為抓手，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)健康發(fā)展。規(guī)劃秉承“不經(jīng)意的講究、低調(diào)的奢華”的設(shè)計(jì)理念，因地材、就地利、聚人和，讓東坑顯山露水、讓居民望得見山、看得見水、記得住悠悠鄉(xiāng)愁。

規(guī)劃從產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、生活四個(gè)層面進(jìn)行落實(shí)，以特色農(nóng)莊體驗(yàn)軸和氧吧主題軸為主軸線，形成兩軸驅(qū)動(dòng)、多點(diǎn)呼應(yīng)、“主”“輔”結(jié)合的規(guī)劃布局。

產(chǎn)業(yè)篇：挖掘東坑本地特色，通過東坑歷史由來、白巖水系瀑布和森林氧吧三個(gè)方面著手，串聯(lián)相關(guān)旅游設(shè)施，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整體提升，實(shí)現(xiàn)東坑鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

文化篇：提取東坑現(xiàn)有的荷花、太極、書卷元素符號(hào)，應(yīng)用在建筑、小品、景觀、標(biāo)識(shí)中，豐富不同區(qū)域的文化景觀增加整體環(huán)境的識(shí)別性。打造主題的軌事典故、雅舒依閣、詩情文意項(xiàng)目。

生態(tài)篇：維護(hù)鄉(xiāng)村特征，依托當(dāng)?shù)氐乃Y源和山體環(huán)境，以特色鄉(xiāng)土植物為綠化植物，建設(shè)1-2處以“青磚、白墻、土瓦”等鄉(xiāng)土材質(zhì)為建筑主材料，以荷塘月色為主要景觀視廊，以鏤空柵欄、籬笆或欄桿式的鄉(xiāng)土自然材料作為院墻，以竹質(zhì)、木質(zhì)、石質(zhì)材料為標(biāo)識(shí)系統(tǒng)材料，打造生態(tài)的鄉(xiāng)土景觀環(huán)境。

生活篇：完善東坑村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過改造與新建等方式，進(jìn)行民居建筑改造，以綠為基底，構(gòu)筑包括村委會(huì)，游客接待中心、社區(qū)活動(dòng)中心、便民超市中心、信息網(wǎng)絡(luò)中心、醫(yī)療服務(wù)中心、公共事務(wù)中心的“1+6”的公共服務(wù)體系，打造幸福宜居的示范鄉(xiāng)村。

結(jié)語：

美麗鄉(xiāng)村村莊規(guī)劃為現(xiàn)行村莊規(guī)劃的重要補(bǔ)充，即增加了規(guī)劃層次，也豐富了規(guī)劃內(nèi)容。但同時(shí)“美麗鄉(xiāng)村”是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，是落實(shí)“美麗中國(guó)”的基石。美麗鄉(xiāng)村村莊規(guī)劃是建立在一定的旅游基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村改造和提升，是“以游帶農(nóng)”、“以游興村”的新的發(fā)展思路，通過具體的案例探討了本次新型村莊規(guī)劃編制的方法，給溫嶺市乃至浙江省等鄉(xiāng)村的村莊規(guī)劃編制提供借鑒。