當前農村宅基地管理問題研究

【摘要】當前，我國農村宅基地管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，給土地管理工作帶來了諸多挑戰(zhàn)。分析這些問題形成的原因，探討相應對策，對于促進農村宅基地規(guī)范管理，維護農民合法權益，保護耕地和推進農村現(xiàn)代化建設都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】 土地管理；宅基地管理；綜述

農村宅基地是農民用于個人住宅建設的土地，其申請條件是農村集體經濟組織成員，其獲得方式是無償的。宅基地使用權是農民的一項重要的用益物權，是農民的重要財產；另一方面，農村宅基地的管理又關系到我國農村社會的健康發(fā)展和農村地區(qū)穩(wěn)定，關系到城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的落實，更關系到我國的耕地保護及糧食安全。

1、農村宅基地存在的主要問題

1.1 農民建房布局混亂

按照規(guī)定，農民建房應在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的允許建設區(qū)內建設。但是，農民建房選址時往往優(yōu)先考慮的是自己出行便利，生產方便，甚至請風水師選址等等。為此，農民建房出現(xiàn)了沿公路建房、承包地旁建房、承包魚池邊建房等。造成農民建房布局混亂、分布零散、難以管理，公共設施布局困難，影響村莊整體環(huán)境和面貌。

更重要的是，粗放式占地建房，破壞了耕地，造成了土地資源的巨大浪費。以當陽市為例，2010-2014年，當陽市農村居民點規(guī)模從11103.64 hm2增加到11197.13 hm2，增加了93.49 hm2。然而，這期間正是城鎮(zhèn)化進程和工業(yè)化快速發(fā)展的時期，大量農民離開了農村，到城市就業(yè)、安家。但是農村宅基地并沒有隨著城鎮(zhèn)化而減少，農村居民點規(guī)模與城鎮(zhèn)規(guī)模一直呈現(xiàn)同步逐步增加的趨勢。

1.2 違法占地建房呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢

從近年來的衛(wèi)星監(jiān)測情況看，在所發(fā)現(xiàn)的違法用地圖斑中，農民違法建房占了大部分。由于違法用地事關對地方政府的問責，也給基層土地管理部門造成了巨大壓力。由于部分農民法律意識淡薄，認為建房是自己的事，想建就建，不經申請報批就擅自占地建房，“未批先建”時有發(fā)生；也有部分農民明知自己不符合建房條件，就找村干部說情、送禮，只要村干部點頭，就偷偷把房子建好了，造成了違法占地的既成事實。

1.3 部分建房者不符合建房條件

現(xiàn)行法律規(guī)定，只有本村村民、符合“一戶一宅”條件的方可申請建房。隨著農村經濟條件變好，部分農民對現(xiàn)有的居住條件不滿意，紛紛建設新住宅，建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地，造成了“一戶多宅”的情況較多。另一方面，由于農村環(huán)境質量相對較好，近年來越來越多城鎮(zhèn)居民選擇到農村去劃地建別墅，其土地往往是通過與村干部的私下協(xié)商取得。

1.4 超面積建房問題較普遍

在實地調查中發(fā)現(xiàn)，有70—80%的農戶存在超占面積的行為。特別是農村出現(xiàn)了一些別墅式住宅，占地面積動輒數百平方米，遠遠突破了批準的用地面積，造成了土地資源的大量浪費。

1.5 私自轉讓宅基地的現(xiàn)象較多

隨著我國城鎮(zhèn)化推進，越來越多農民為了更好的生活條件、為了更高的收入、為了子女得到更好的教育等原因，選擇到城市、集鎮(zhèn)去工作和安家。當適應了城市的生活后，他們就會出賣自己在農村的原有住房和承包地。在調查中我們發(fā)現(xiàn)，農民住房和承包地通常都是捆綁在一起出賣的，因為這樣可以賣個好價錢。而這種轉讓宅基地使用權和土地承包經營權的行為，大多都沒有辦理合法的轉讓審批手續(xù)，不受法律保護，其中一個重要原因就是受讓方不是本村村民，不符合宅基地轉讓的條件。

2、農村宅基地問題的成因分析

2.1 多“規(guī)”不一

農民個人建房須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，而這兩個規(guī)劃的分別由不同的部門編制。在規(guī)劃編制過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃并沒有與土地利用總體規(guī)劃做好銜接，部分規(guī)劃建設區(qū)域與土地利用總體規(guī)劃的允許建設區(qū)不一致。在實際工作中，農民申請個人建房的時候，有時會出現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相沖突的情況，農民建房申請用地符合一個規(guī)劃卻不符合另一個規(guī)劃，導致了部分農民個人建房用地無法獲得審批。

2.2 部分規(guī)劃脫離現(xiàn)實

土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中，重點放在城鎮(zhèn)用地布局上，對于農村個人建房規(guī)劃不夠重視，沒有經過充分調查，公眾參與不夠，片面強調引導農民建房的逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中，統(tǒng)一規(guī)劃農村居民點。在山區(qū)、丘陵地區(qū)，耕地分布零散，交通很不方便，規(guī)劃沒有充分考慮農民生產生活實際，預留的村莊規(guī)劃點數量有限且大多位于交通方便、居民集中的地塊，距離農民的承包地太遠，集中居住無法滿足農民生產需要，這也導致部分農民離開村莊規(guī)劃點，去更合適的位置建房。

2.3 缺乏有效的監(jiān)督管理手段

基層土地管理人員對于農民個人建房管理最大的感受就是難以做到及時、有效監(jiān)管。農村地區(qū)范圍廣、道路交通不便，基層國土所管理人員少，對違法占地行為很難做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止，往往是房子建好了才在巡查中發(fā)現(xiàn)。另一方面，農民個人建房都是農民通過辛苦勞動建起來的，對于違法建筑進行拆除往往會激起農民強烈反抗，近幾年全國出現(xiàn)過數起因拆除違法建筑而導致國土執(zhí)法人員傷亡的事件，凸顯了土地執(zhí)法困境。

2.4 農民集體在宅基地管理中缺位

集體土地的所有權人是農民集體，對集體土地的管理關系到農民集體的整體利益。然而現(xiàn)實中，在集體土地的管理上未體現(xiàn)出農民集體應有的法律地位。以當陽市農村宅基地審批程序為例，在實際工作中，農民集體對于集體土地管理的話語權基本喪失，宅基地由村委會說了算，宅基地管理得不到農民集體的監(jiān)督，宅基地的管理不能做到公平、公正、公開，導致部分不符合建房條件、不具備建房資格的人在農村占地建房，損害了農民集體的整體利益。

3、加強農村宅基地管理的對策探討

3.1 加強宣傳，提高農民依法用地意識

通過多種形式宣傳、引導，在農村形成依法用地的法律氛圍，培養(yǎng)農民依法用地的法律意識。同時，加強對村干部的法律教育，加強黨風廉政建設。第三，進一步優(yōu)化農村宅基地的申報程序，強化農村村民集體在宅基地審批過程中的地位，確保農村宅基地管理公開、公平、公正。

3.2 科學編制規(guī)劃，合理引導農民建房

首先要強化土地利用總體規(guī)劃的法律地位。進一步明確城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃均不能突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模，因為這事關我國的耕地保護紅線和國家糧食安全。城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制要加強與土地利用總體規(guī)劃的銜接，土地利用總體規(guī)劃的約束性指標也應成為城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃編制的約束性指標。

其次，提高規(guī)劃編制的科學、合理性。規(guī)劃編制前要對每個自然村落進行詳細調查摸底，在充分征求農村村民的意見的基礎上，科學預測未來的用地需求，合理布局農村居民點，規(guī)劃成果要經過村民集體聽證。在對丘陵、山區(qū)村莊用地進行規(guī)劃的時候，必須預留一定比例的機動指標，用于丘陵、山區(qū)無法確定具體位置的農民個人建房用地。

3.3 探索農村宅基地有償使用機制

目前，農村宅基地采取無償劃撥，集體土地沒有體現(xiàn)價值，在一定程度上助長了對集體土地的濫占濫用。筆者認為，農村宅基地使用權作為物權，農村村民對其享有占有、使用、受益和處分的權利，宅基地使用權就應該具有價值。例如：將來能否參照城市基準地價，對農村集體建設用地也實現(xiàn)基準地價的形式呢？在農村居民點的規(guī)劃范圍內，村民申請宅基地時應支付不低于基準地價的土地出讓金，土地出讓金可作為村民集體的收入，用于村內公益性事業(yè)或村民福利。集體土地實現(xiàn)了價值回歸，村民對占有和使用集體土地就會更謹慎，本村村民彼此約束、制約，進而就會加強對集體土地使用的監(jiān)督，促進農村宅基地的管理更加規(guī)范。

3.4 加強對集體土地的執(zhí)法監(jiān)察

充分發(fā)揮土地執(zhí)法監(jiān)察網絡作用，充分發(fā)動村干部和群眾，對違法占地行為做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。地方政府將耕地保護情況與村委會的考核掛鉤，嚴格執(zhí)行獎懲規(guī)定，對耕地破壞嚴重的村要對村干部問責，充分調動村委會的工作積極性和主動性。

3.5 結合增減掛鉤，加大對農村宅基地的整理

針對目前農村居民點布局雜亂無章，村莊內部空閑地比重高，空心戶突出，村莊占地面積大等問題，可通過實施增減掛鉤項目，將閑置、低效村莊用地進行整理、復墾為耕地，同時統(tǒng)一規(guī)劃、建設村莊還建點。一方面可以提高農村居民點的用地集約節(jié)約程度，節(jié)約耕地；另一方面有利于統(tǒng)一布局公共服務設施，改善村莊內部環(huán)境，提升村莊的整體美觀度，提高農村村民的生活質量。

參考文獻：

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