農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理中的問題與對策

【摘要】農(nóng)村集體土地是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，也是農(nóng)民安身立命的重要保障和強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)的根本。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)一體化及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)改造進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村集體土地隨著土地征收正逐年減少。伴隨著大量農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地拋荒撂荒問題也日益嚴(yán)重，在城市發(fā)展迅速加快的同時，農(nóng)村發(fā)展趨緩已成為不爭的事實(shí)，由此導(dǎo)致農(nóng)村土地的使用率和產(chǎn)出率下降，在這種形勢下，加快農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村集體土地的使用效率，改革和完善農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理制度已成為當(dāng)前的迫切任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；經(jīng)營管理

【中圖分類號】F301

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)村集體土地是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，也是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要保障。改革和完善農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理制度，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，是釋放農(nóng)村土地潛能，激活土地市場，加快農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要途徑，也是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中面臨的重要課題。近年來，隨著我國城鄉(xiāng)一體化及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)改造進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體土地因城市擴(kuò)張正在逐年減少，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城市發(fā)展加速，農(nóng)村發(fā)展趨緩，由此導(dǎo)致農(nóng)村土地的使用率不斷下降，產(chǎn)出率不足，在這種形勢下，加快以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理制度改革已迫在眉睫。

1、農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理中存在的問題

1.1農(nóng)民對土地“集體產(chǎn)權(quán)”的認(rèn)識不夠

在我國《憲法》中明確的規(guī)定了“農(nóng)村和城市近郊的土地在法律的規(guī)定下屬于政府所有，在此之外也屬于集體所有；在農(nóng)村的宅基地、自留地以及自留山等都屬于集體所有”。在農(nóng)村土地的利用中一直處于集體主義的觀念，但是在改革開放之后，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將集體的土地進(jìn)行分田到戶的下放。在農(nóng)村集體土地資源的下放承包關(guān)系中規(guī)定了農(nóng)村的土地關(guān)系30年不變[1]。在農(nóng)民的承包土地中不能將土地進(jìn)行回收和調(diào)整，在這種政策的誘導(dǎo)下讓農(nóng)民誤以為土地的產(chǎn)權(quán)在人民手中，以至于出現(xiàn)了集體土地資源的非法買賣現(xiàn)象。在這種趨勢的影響下農(nóng)村集體土地資源的集體所有意識已經(jīng)逐漸的在淡化，農(nóng)民的土地資源私有化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

1.2宅基地管理制度有待提升

在改革開放之后，農(nóng)村人們的生活水平不斷的提升，人們都迫切的希望改善住宅環(huán)境，于是在農(nóng)村興起了建房的高潮。但是在農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度的不完善情況下，出現(xiàn)了農(nóng)村的宅基地建設(shè)秩序混亂化現(xiàn)象。在宅基地的建設(shè)上出現(xiàn)了違法亂建情況，農(nóng)民在沒有相關(guān)土地辦審批手續(xù)的情況下就私自的進(jìn)行用地。另外在農(nóng)村的宅基地使用中實(shí)行宅基地的無限期無償使用制度，這就使得一部分農(nóng)民開始鉆法律的空子，將宅基地建設(shè)成小型的工廠以及小型的養(yǎng)殖場等，對農(nóng)村集體土地的使用破壞嚴(yán)重。

1.3農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能弱化

《土地管理法》規(guī)定：“集體所有的土地按照法律規(guī)定屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理”。按此規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地的保護(hù)、管理和合理開發(fā)利用，但實(shí)踐中如村委會這種法定的集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有發(fā)揮好自己的法定作用，具體表現(xiàn)在：一是管理上缺位。由于制度的不健全，后農(nóng)業(yè)稅時代村委會職能弱化、部分村級組織“執(zhí)政”能力不強(qiáng)等原因，村委會作為最具靈活性、最適合管理“屬于自己”土地的基層組織，在實(shí)際當(dāng)中管理嚴(yán)重缺位，對非法買賣土地和改變土地用途、亂占耕地建房等行為“睜一只眼閉一只眼”，致使集體土地管理亂象叢生。

二是為創(chuàng)收越位。村委會、村民小組等農(nóng)村集體組織大部分沒有自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或企業(yè)，自身造血功能較低，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村集體收入大大減少，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，入不敷出。為了增加集體經(jīng)濟(jì)收入，一些地方的村委會隨意收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，有的不經(jīng)承包戶的許可強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，有的通過高價對外出租或直接賣地獲取經(jīng)濟(jì)效益；在土地征用過程中，有的村組隨意擠占挪用農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)用以彌補(bǔ)村財?shù)牟蛔愫吞澘?，加劇了農(nóng)民對政府征地的抵觸情緒。三是經(jīng)營上虛位。按照村民委員會、村民小組的職能定位，理應(yīng)深謀遠(yuǎn)慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，有效指導(dǎo)和推動本村土地有序流轉(zhuǎn)、特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、征地補(bǔ)償?shù)荣Y金長遠(yuǎn)規(guī)劃合理使用。但在現(xiàn)實(shí)中，不少村級組織未盡到組織指導(dǎo)、科學(xué)引導(dǎo)之責(zé)，對農(nóng)民承包后的土地不管不問，在征地補(bǔ)償款分配使用問題上，往往一分了之，對其投向和使用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和引導(dǎo)，任由農(nóng)戶吃光用光，后續(xù)生產(chǎn)生活失去經(jīng)濟(jì)保障。

2、提升農(nóng)村集體土地資源經(jīng)營管理的對策建議

2.1深化對現(xiàn)行農(nóng)村基本土地管理制度的理解

《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于集體所有，而村民委員會是村選舉產(chǎn)生的集體組織，實(shí)施農(nóng)村土地的分配調(diào)節(jié)是其法定主要職責(zé)之一，特別是在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)方面，村委會要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，土地管理法律制度明確規(guī)定了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營土地是農(nóng)村集體土地經(jīng)營使用的基礎(chǔ)，這就賦予了土地是農(nóng)民安家立命的一種資產(chǎn)或資本保障的屬性功能，即農(nóng)民應(yīng)享有相應(yīng)的承包土地的經(jīng)營管理和收益的權(quán)利，但法律并沒有要求農(nóng)民一定要以家庭為單位親自耕種和經(jīng)營。以村委會為主要代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，作為集體土地的所有者，在相關(guān)法律允許的前提下，可以將其下轄土地以租賃、入股、承包等多種方式將土地相對集中，然后通過投標(biāo)競價等方法，將其流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者外來單位和個人有償使用，以提高農(nóng)村集體土地的使用效率和受益。其次，農(nóng)民雖然沒有土地所有權(quán)，但法律賦予了農(nóng)民對承包土地的占有、使用、受益權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保，都要基于農(nóng)戶自愿和書面同意為前提，收益更是應(yīng)直接歸農(nóng)民所有。其三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要將土地流轉(zhuǎn)服務(wù)、增加土地收益作為自己的應(yīng)盡之責(zé)認(rèn)真履行。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的逐漸常態(tài)化，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)化被動為主動，積極組織土地集中經(jīng)營，通過開放經(jīng)營，管好用活土地權(quán)能，實(shí)現(xiàn)土地收益的全面提高。第四，國家層面應(yīng)高度重視村集體組織的作用，通過建立健全相關(guān)管理制度，明確管地具體職責(zé)，開展農(nóng)村干部培訓(xùn)，加大經(jīng)費(fèi)扶持，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并加強(qiáng)對村集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督管理，促進(jìn)農(nóng)村集體組織履職盡責(zé)，全面抓好農(nóng)村土地管理服務(wù)工作。

2.2建立健全土地管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)村用地教育

在農(nóng)村集體土地資源經(jīng)營管理中加快對農(nóng)村集體土地資源經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，在建設(shè)機(jī)構(gòu)的同時對專門的土地管理人員進(jìn)行專門的培訓(xùn)，要保障在農(nóng)村的每一塊土地的歸屬權(quán)都有明確的記錄。政府部門應(yīng)該在國家政策的引導(dǎo)下加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地資源的規(guī)劃管理，實(shí)行農(nóng)村科學(xué)用地的宣傳，完善相關(guān)的土地管理制度建設(shè)。杜絕在農(nóng)村集體土地上亂建房屋，強(qiáng)行用地等現(xiàn)象的發(fā)生。在強(qiáng)化農(nóng)村用地的宣傳中要將新的土地管理制度向農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育，加強(qiáng)對土地管理制度的管理創(chuàng)新，做到農(nóng)村土地資源的合理利用。

2.3實(shí)行土地轉(zhuǎn)讓的有償使用制度，改善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

針對農(nóng)村集體土地資源利用率不高，土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重的問題，應(yīng)該實(shí)行農(nóng)村集體土地資源的有償使用制度。在有償轉(zhuǎn)讓制度的要求下，無論是政府用地還是農(nóng)民轉(zhuǎn)地都應(yīng)該得到土地轉(zhuǎn)讓的賠償金，在土地的轉(zhuǎn)讓中要具有相關(guān)合法的土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，防治土地資源的隨意轉(zhuǎn)讓[2]。在土地的流轉(zhuǎn)問題上要實(shí)行農(nóng)村集體土地資源經(jīng)營性流轉(zhuǎn)，也就是說土地的所有權(quán)還是農(nóng)民，但是土地的經(jīng)營權(quán)可以是其他人。在土地資源的流轉(zhuǎn)管理中，要著實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，健全土地轉(zhuǎn)讓的管理制度，實(shí)行農(nóng)村集體土地的經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督制度。政府在集體土地資源的管理中要實(shí)行有效的監(jiān)督，改革不合理的土地管理制度，創(chuàng)建良好的土地經(jīng)營管理制度。

2.4實(shí)行科學(xué)合理的用地，提升集體土地的經(jīng)營能力

在農(nóng)村集體土地的經(jīng)營管理中應(yīng)該事項(xiàng)科學(xué)合理的用地，政府部門應(yīng)該強(qiáng)化農(nóng)村用地的科學(xué)合理性宣傳。在農(nóng)村的集體土地資源的科學(xué)合理用地表現(xiàn)為對農(nóng)作物的生產(chǎn)培育科學(xué)合理化。在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村要定期的為農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)育種的普及，要按時的將先進(jìn)的耕種方式向農(nóng)民傳授，要注重的提升農(nóng)村集體土地資源的利用率。要盡量的實(shí)現(xiàn)一地多用政策，例如在農(nóng)村的集體土地資源使用上實(shí)行兩用制度，在前期進(jìn)行土豆的種植，土豆收割結(jié)束后對土地進(jìn)行翻整進(jìn)行白菜的種植，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的兩用制度，著實(shí)提升了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，也提升了農(nóng)村集體土地資源的經(jīng)營管理能力。

2.5強(qiáng)化村集體管理征地補(bǔ)償費(fèi)用的能力

妥善管理和合理高效分配使用征地補(bǔ)償費(fèi)用，是完善征地制度，保證政府各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的重要一環(huán)，因此，要進(jìn)一步健全制度措施，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、共享權(quán)。首先，加強(qiáng)村民代表大會對村集體財務(wù)的核查和監(jiān)督權(quán)。村里要通過設(shè)立專門的賬冊對征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行登記管理，征地補(bǔ)償款的每一筆收支和結(jié)余都要進(jìn)行詳盡的記載，征地補(bǔ)償款的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)制定、村集體公共財產(chǎn)部分的征地款的使用情況等，凡涉及全體村民利益的事項(xiàng)必須接受全體村民代表大會的核查、監(jiān)督以及最后表決決定。第二，加強(qiáng)村民理財小組的建設(shè)，充分發(fā)揮村民理財小組的作用。村民理財小組要定期檢查審核村集體的賬目收支，適時監(jiān)督集體資金的具體使用情況，并嚴(yán)格按照村務(wù)公開的要求，按時對外公布村集體征地補(bǔ)償款的賬目明細(xì)。第三，加強(qiáng)村級集體經(jīng)濟(jì)組織的干部隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的引領(lǐng)作用。一方面以村集體經(jīng)濟(jì)組織作為重要載體，充分發(fā)揮村民的人才和資源的優(yōu)勢，通過項(xiàng)目的合理規(guī)劃和布局，組織引導(dǎo)征地補(bǔ)償款投入到具有可持續(xù)性和盈利率較高的項(xiàng)目中去；另一方面，引進(jìn)和培養(yǎng)村集體經(jīng)營管理人才，通過合理的經(jīng)營開發(fā)集體資源，確保集體財產(chǎn)的保值增值，做大做強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，保障好農(nóng)村失地農(nóng)民的生活。

結(jié)語：

在農(nóng)村集體土地資源的經(jīng)營管理中，應(yīng)該建立起相關(guān)的集體土地資源使用保護(hù)制度，在集體土地資源的使用中實(shí)行有償?shù)氖褂弥贫?，改善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，在集體土地資源的經(jīng)營管理中實(shí)行科學(xué)有效的管理，逐漸的提升農(nóng)村集體土地資源的利用率，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)家致富奔小康的新生活提供基礎(chǔ)保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]康蕊，張愛昆.當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的問題及其對策[J].農(nóng)民致富之友，2017，（14）：31.[2017-08-31].